Pubblicato il 16/05/2017

N. 00691/2017 REG.PROV.COLL.

N. 00181/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 181 del 2011, proposto da:
Toscolombarda s.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati A U S e G G, con domicilio eletto presso il loro studio in Firenze, via Maggio n. 30;

contro

Comune di Firenze, rappresentato e difeso dagli avvocati A P (subentrata all’avvocato F D S) e A M, con domicilio eletto presso l’Avvocatura comunale in Firenze, Palazzo Vecchio, piazza della Signoria;
Regione Toscana, rappresentata e difesa dagli avvocati V C, L B, B M e A P, con domicilio eletto presso l’Avvocatura regionale in Firenze, piazza dell'Unità Italiana, n. 1;

per la condanna

delle Amministrazioni convenute al risarcimento dei danni conseguenti all’adozione dei provvedimenti annullati con la sentenza del TAR per la Toscana, Sez. I, n. 517/1998 in data 17 dicembre 1996 - 2 novembre 1998, confermata dal Consiglio di Stato, Sez. IV, con la sentenza n. 3670/2007 in data 24 ottobre 2006-27giugno 2007.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Firenze e della Regione Toscana;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 marzo 2017 il dott. G B e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Toscolombarda s.r.l. è proprietaria di un compendio immobiliare sito nel Comune di Firenze, in località Novoli, della superficie di mq. 48.000, identificata catastalmente al foglio 33, particelle 85, 981, 982, 983, 984, 985, 986, 987 (già particella 969), 988 (già particella 969), 992 e 993.

Il primo PRG del Comune di Firenze (piano Detti), approvato con d.p.r. 5.9.1966, recepì per il suddetto compendio le previsioni di cui al progetto di lottizzazione n. 110, il quale contemplava una volumetria edificabile di mc. 341.374, di cui 273.274 sulla proprietà della società istante. In particolare, il predetto strumento urbanistico contemplò la lottizzazione del terreno della ricorrente al numero 110 dei programmi planivolumetrici inseriti nelle tavole dello strumento urbanistico medesimo, mentre l’art. 26 delle relative NTA prevedeva la conferma dei programmi di lottizzazione così inseriti a condizione che venisse stipulata regolare convenzione (“sono confermate nel Piano Regolatore Generale le lottizzazioni e i programmi indicati, elencati nel relativo allegato con le corrispondenti caratteristiche volumetriche ed urbanistiche, a condizione che sia stipulata una regolare convenzione” –documento n. 4 depositato in giudizio dal Comune-).

Secondo quanto riportato nella sentenza del TAR Toscana n. 543 del 24.11.1976 (che respingeva l’impugnativa n. 140/75, proposta avverso il diniego della licenza di costruzione datato 28.10.1974, motivato con la mancata presentazione del piano di lottizzazione, e che veniva confermata dal giudice di appello con pronuncia n. 1230 del 1991: documenti n. 7 e 8 depositati in giudizio dal Comune), la società esponente aveva presentato, già nel marzo 1966, un progetto di lottizzazione per l’intera area di sua proprietà, progetto che ottenne il parere favorevole della commissione edilizia ma che fu sospeso dalla commissione urbanistica il 2.4.1968;
esso non fu mai deliberato da alcun organo del Comune di Firenze (stando a quanto esposto nella pagina 6 della sentenza del Consiglio di Stato n. 1230/1991: documento n. 8 depositato in giudizio dal Comune).

Alla luce di quanto precisato dal Consiglio di Stato con sentenza n. 495 del 7.6.1988 (documento n. 10 depositato in giudizio dal Comune), il terreno de quo formò oggetto della lottizzazione n. 110, la quale fu approvata dall’amministrazione nell’aprile 1966, confermata ai sensi dell’art. 26 delle NTA del PRG approvato con d.p.r. 5.9.1966 “con le corrispondenti caratteristiche volumetriche e urbanistiche” sotto la condizione della stipula, mai avvenuta, di una convenzione, ed inserita nelle tavole del citato PRG (“la stipula della convenzione in effetti non è mai intervenuta, essendo il Comune rimasto inattivo nonostante le ripetute sollecitazioni della ricorrente…”: pagina 23 della suddetta sentenza). Nella suddetta pronuncia (pagina 24) il giudice di appello dava atto di quanto segue: “La vicenda relativa alle lottizzazioni approvate dal Comune di Firenze prima del nuovo PRG del 1966 e confermata da quest’ultimo, ma mai convenzionate, è stata ricostruita dalla Sezione nella sentenza n. 27 del 28.1.1985, che ha anche chiarito la portata dell’art. 26 delle NTA…Con tale statuizione il Comune di Firenze, ad avviso della Sezione, ha inteso inserire le lottizzazioni in questione nella nuova pianificazione del territorio, anche se ne ha subordinato la concreta operatività alla stipula di una futura convenzione”.

2. Successivamente al sopra citato diniego di licenza di costruzione del 28.10.1974 (secondo cui “occorre che sia presentato un piano di lottizzazione che preveda anche attrezzature commerciali come indicato sulle tavole di PRG” e ritenuto legittimo da questo TAR con sentenza n. 543 del 24.11.1976, la quale reputava legittima la richiesta rivolta alla parte istante dall’Amministrazione di presentare un concreto progetto di lottizzazione), in forza di due varianti urbanistiche parziali approvate dalla giunta regionale nel 1977 e nel 1981, prima una parte delle aree fu destinata a servizi ed impianti pubblici e poi l’intero compendio fu destinato a verde pubblico. L’impugnazione di tali varianti da parte di Toscolombarda s.r.l. fu accolta dal Consiglio di Stato con la sopra richiamata sentenza n. 495 del 7.6.1988 sotto il profilo del difetto di motivazione in relazione sia all’aspettativa qualificata del privato alla realizzazione del programma costruttivo concordato (la lottizzazione era stata approvata senza stipula della convenzione: si veda la pagina 23 della sentenza) sia agli standard urbanistici più che raddoppiati rispetto ai minimi fissati dal decreto interministeriale n. 1444 del 1968.

La causa legale avente ad oggetto la pretesa risarcitoria connessa all’annullamento giudiziale di tali varianti è tuttora pendente innanzi a questo TAR (ricorso n. 309/2015, a seguito di declaratoria di difetto di giurisdizione).

3. In esito alla citata sentenza del Consiglio di Stato n. 495 del 1988 ed al connesso annullamento giudiziale della variante urbanistica adottata dal Consiglio Comunale in data 14.1.1975 e approvata dalla Giunta Regionale il 28.12.1977 (con la quale il Comune aveva destinato a verde pubblico ed a scuola circa due terzi del terreno intestato alla società Toscolombarda mantenendo per il residuo la destinazione edificativa con riduzione degli indici di edificabilità) e della variante adottata dal Consiglio Comunale il 14.9.1979 e approvata dalla Giunta Regionale il 13.7.1981 (variante che aveva destinato il terreno della società istante per intero a verde pubblico), la ricorrente, con nota del 15.12.1989, invitò il Comune a stipulare la convenzione di lottizzazione.

La risposta dell’Ente, espressa nel provvedimento datato 13.2.1990 (documento n. 11 depositato in giudizio dal Comune), fu negativa, in quanto la lottizzazione era da ritenersi sospesa per effetto dell’art. 15, comma 3 quater, della L.R. n. 74/1984 (come modificato dalla L.R. n. 24/1987), il quale, sino alla adozione di un nuovo PRG o di una variante, disponeva di sospendere l’adozione dei piani attuativi concernenti zone di espansione.

Il ricorso n. 557/90, proposto avverso tale provvedimento, fu respinto da questo TAR con sentenza n. 250 del 26.3.1993 (documento n. 12 prodotto dal Comune), la quale precisò che la sospensione, disposta dalla predetta legge regionale, dell’adozione dei piani attuativi includeva la stipulazione della convenzione urbanistica: quest’ultima costituiva, in forza dell’art. 26 delle NTA del PRG di Firenze, una delle fasi procedimentali necessarie affinchè una lottizzazione potesse essere confermata nel piano regolatore generale. Con tale pronuncia il TAR adito puntualizzò che, in forza della decisione del Consiglio di Stato n. 495/1988, la nuova pianificazione generale prescritta dalla L.R. n. 74/1984 avrebbe dovuto tenere conto della lottizzazione in parola.

4. Il Consiglio comunale, con deliberazione n. 6415 del 14.12.1992, adottò il PEEP complessivo, approvato con deliberazione della giunta regionale n. 4260 del 23.10.1995. In forza del suddetto piano, il comparto 6 (su viale Guidoni) del programma di edilizia residenziale pubblica, di mq. 9.775, comprendeva in parte aree di proprietà della ricorrente (mq. 6.000, a fronte dei mq. 60.973 dell’originaria zona di espansione indicata nel piano Detti) e in parte aree di proprietà comunale (già individuate come zona di espansione residenziale da disciplinare con la previsione di lottizzazione n. 110).

5. Con deliberazione consiliare n. 604 del 12.7.1993 fu adottata la variante generale al PRG (alla deliberazione di adozione fecero seguito la delibera consiliare di controdeduzione alle osservazioni, n. 2169 del 17.6.1996, e la deliberazione regionale n. 385/1997, di approvazione della variante generale subordinatamente all’introduzione di prescrizioni e con gli stralci, inviti e raccomandazioni contenuti nel parere della C.R.T.A. e con le ulteriori raccomandazioni del Consiglio Regionale), che recepiva le previsioni del PEEP ed inseriva la residua proprietà della ricorrente in zona C2 di ristrutturazione urbanistica, riducendo la volumetria complessiva da mc. 341.374 a mc. 140.000 (l’indice di fabbricabilità fu ridotto di circa 2/3;
la pagina 11 della memoria difensiva della ricorrente depositata in giudizio il 7.10.2016 indica invece una riduzione da 273.274 a 140.000 mc., riferendosi al solo compendio intestato alla società istante).

La variante adottata fu impugnata, assieme all’ordinanza sindacale del 28.12.1994 autorizzante l’accesso ai terreni, con ricorso n. 1057/1995, deciso con sentenze di accoglimento n. 517 del 2.11.1998 e n. 3670 del 27.6.2007, rispettivamente emanate dal TAR Toscana e dal Consiglio di Stato;
con le stesse sentenze sono stati decisi i ricorsi n. 1848/93 e 1132/96 (parimenti accolti), proposti avverso le deliberazioni di adozione e approvazione del PEEP del 1992 e del 1995, e il ricorso n. 2115/95 (anch’esso accolto), avente ad oggetto l’ordinanza di occupazione n. 2984 del 27.4.1995.

Il Comune, con la citata ordinanza del 28.12.1994, autorizzò i tecnici comunali “ad introdursi sui terreni appresso descritti, per procedere alla compilazione degli stati di consistenza dei terreni stessi, da occuparsi successivamente in via d’urgenza per l’esecuzione dei lavori indicati in preambolo” (i verbali di consistenza furono poi redatti il 30.1.1995) e con ordinanza n. 2984 del 27.4.1995 dispose l’occupazione d’urgenza della particella 969 (di mq. 4.087 –lotto n. 1-) intestata alla ricorrente, al fine di attuare l’intervento dell’ATER, vale a dire ai fini della realizzazione di 80 alloggi (documento n. 13 depositato in giudizio dal Comune).

Tuttavia, la prevista occupazione d’urgenza della predetta particella non è stata eseguita (si veda la nota comunale datata 14.6.1995, nella quale si dà atto che “l’occupazione d’urgenza fissata per il giorno 1.6.1995 relativa al terreno…rappresentato al NCT nel foglio di mappa 33/b particella 969 di mq. 4087 non è stata eseguita;
il terreno è pertanto rimasto nella piena disponibilità di codesta società” –documento n. 14 depositato in giudizio dal Comune di Firenze-).

Toscolombarda, con quattro ricorsi, ha come visto impugnato l’approvazione del PEEP, la variante urbanistica generale adottata dal Comune nel 1993 (laddove recepiva il PEEP: ricorso n. 1057/1995), la delibera di assegnazione in proprietà superficiaria e il decreto di occupazione d’urgenza. Il TAR Toscana, ad esito dell’udienza del 17.12.1996, con la sopra citata sentenza n. 517 del 2.11.1998 (confermata dal Consiglio di Stato con decisione n. 3670 del 27.6.2007) ha accolto i suddetti ricorsi dopo averli riuniti.

Il giudice amministrativo, nell’accogliere i ricorsi, ha ravvisato nella variante e nel PEEP il difetto di motivazione in ordine all’interesse pubblico perseguito ed all’interesse privato sacrificato (stante la forte riduzione dell’indice di fabbricabilità), la mancanza di una attendibile previsione del fabbisogno abitativo, il sovradimensionamento del PEEP rispetto alle esigenze effettive, il perseguimento di fini diversi da quelli tenuti presenti nell’art. 3 della legge n. 167/1962 e la mancata indicazione, nel provvedimento di localizzazione ex legge n. 851/1971, dei termini iniziale e finale della procedura espropriativa.

6. Nelle more della trattazione dei predetti ricorsi il Sindaco di Firenze, con decreto n. 8938 del 2.12.1996 (documento n. 15 prodotto dal Comune), ha pronunciato l’espropriazione e disposto l’occupazione definitiva, a favore del Comune, della porzione di proprietà di Toscolombarda di cui al comparto 6 identificata catastalmente come foglio 33/b, particella 969 (la stessa particella oggetto della sopra citata ordinanza di occupazione d’urgenza del 27.4.1995), per la superficie di mq. 4.087 (lotto n. 1).

Il Consiglio comunale, con deliberazione del 30.12.1996, ha localizzato l’intervento di edilizia residenziale sovvenzionata, affidato all’Azienda per il Diritto allo studio universitario, per mq. 2.519 (destinati a 100 posti letto) su aree di Toscolombarda inserite nel lotto n. 2 del comparto n. 6 incluso nel PEEP (identificate col foglio 33/b, particelle 982, 983, 985 e 986), l’espropriazione delle quali è stata disposta, insieme all’occupazione definitiva, con decreto sindacale n. 4156 del 15.6.1998 (documento n. 16 prodotta in giudizio dal Comune).

I due decreti di esproprio sono stati annullati in autotutela dal Comune con provvedimento del 4.10.2007 (documento n. 23 depositato in giudizio dal Comune), disponendo la reintestazione alla ditta Toscolombarda dei terreni identificati al foglio n. 33/B, particelle 969 (ora particella 987 di mq.