Pubblicato il 21/04/2017

N. 00541/2017 REG.PROV.COLL.

N. 00265/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 265 del 2016, proposto da:
Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti G L P e F C, con domicilio eletto presso l’avv. Antonella Borsero in Torino, Galleria Enzo Tortora, 21;

contro

Autorità di Regolazione dei Trasporti, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Torino, domiciliataria in Torino, corso Stati Uniti, 45;

nei confronti di

Nuovo Trasporto Viaggiatori s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti G B, S R, E S, U Michielin, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Torino, corso Vittorio Emanuele II, 68;
Trenitalia s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti Alessandro Botto, Vito Auricchio, Valerio Mosca, Silvia Cristina Victoria Hofmann, Andrea Grosso, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Torino, corso Stati Uniti, 62;
Grandi Stazioni s.p.a., Centostazioni s.p.a., Associazione Fercargo, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della delibera 31.10.2014 n. 70 dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti, avente ad oggetto "Regolazione dell’accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture ferroviarie e avvio del procedimento per la definizione dei criteri per la determinazione del pedaggio per l'utilizzo delle infrastrutture ferroviarie";

- dell’allegato alla delibera di cui al punto precedente, avente ad oggetto "Accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture ferroviarie: misure di regolazione";

- della delibera 27.11.2014 n. 76 dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti, recante "Indicazioni e prescrizioni relative al Prospetto Informativo della Rete 2015, presentato dal gestore della rete ferroviaria nazionale, R.F.I. s.p.a.";

- dell’allegato alla delibera di cui al punto precedente, recante "Procedura di aggiornamento del Prospetto Informativo della Rete ferroviaria nazionale gestita da R.F.I. s.p.a. - edizione 2014 - Indicazioni e prescrizioni dell’Autorità";

- della nota prot. pres. 2015/2 del 6.2.2015, con la quale l’Autorità ha ulteriormente chiarito il contenuto delle previsioni della delibera n. 70/2014 in materia di pedaggio AV/AC;

- di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale, ed in particolare della delibera dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti 6.3.2014 n. 16 che ha disposto l’avvio del procedimento regolatorio sul tema dell’accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture ferroviarie, della delibera dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti 17.4.2014 n. 24 che ha disposto la pubblicazione del documento di consultazione nell’ambito del procedimento sul tema dell’accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture ferroviarie, del Regolamento per lo svolgimento in prima attuazione dei procedimenti per la formazione delle decisioni di competenza dell’Autorità e per la partecipazione dei portatori di interesse (adottato dall’Autorità di Regolazione dei Trasporti il 16.1.2014);

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Autorità di Regolazione dei Trasporti, Nuovo Trasporto Viaggiatori s.p.a. e Trenitalia s.p.a.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 marzo 2017 il dott. S P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. (RFI), società appartenente al gruppo facente capo alla holding Ferrovie dello Stato Italiane s.p.a., è il gestore dell’infrastruttura ferroviaria nazionale, in virtù dell’atto di concessione di cui al d.m. n. 138-T del 2000.

In quanto gestore della rete, RFI è tenuta a sviluppare la tecnologia dei sistemi e dei materiali, ad assicurare la piena fruibilità ed il costante mantenimento in efficienza delle linee e delle infrastrutture ferroviarie, ad investire per il potenziamento, l’ammodernamento tecnologico e lo sviluppo delle linee e degli impianti ferroviari, a garantire l’accessibilità delle stazioni a tutti i cittadini, a promuovere l’integrazione dell’infrastruttura italiana nella rete ferroviaria europea.

Per quanto qui interessa, RFI ha l’obbligo di garantire l’accessibilità e l’utilizzo equo e non discriminatorio dell’infrastruttura ferroviaria da parte delle imprese ferroviarie, a fronte della corresponsione di un canone.

Le condizioni di utilizzo, i criteri, le procedure, le modalità ed i termini per l’assegnazione della capacità dell’infrastruttura e per l’erogazione dei servizi connessi sono descritti nel “Prospetto Informativo della Rete” (PIR), pubblicato annualmente secondo la procedura descritta dall’art. 13 del d.lgs. n. 188 del 2003.

L’art. 37 del d.l. n. 201 del 2011 ha istituito l’Autorità di Regolazione dei Trasporti.

Con riferimento all’infrastruttura ferroviaria, l’art. 37 ha previsto, al secondo comma, che l’Autorità definisce “i criteri per la determinazione dei pedaggi da parte del gestore dell’infrastruttura e i criteri di assegnazione delle tracce e della capacità”.

Con la delibera n. 16 del 2014, l’Autorità ha avviato il primo procedimento di regolazione del settore ferroviario, anche allo scopo di verificare l’adeguatezza delle clausole del PIR vigente in materia di sgombero delle infrastrutture, assistenza ai passeggeri a mobilità ridotta, principi e procedure di calcolo del pedaggio.

Con successiva delibera n. 24 del 2014, l’Autorità ha avviato la consultazione pubblica sulle tematiche individuate nella delibera n. 16 del 2014, includendovi anche quella relativa alla determinazione del pedaggio per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria, con l’obiettivo di ridefinire i criteri e principi di cui al d.m. n. 43T del 2000, anche nella prospettiva del recepimento della direttiva 2012/34/UE.

La ricorrente RFI ha partecipato alla consultazione, formulando le proprie osservazioni (doc. 4).

Anche la controinteressata Nuovo Trasporto Viaggiatori s.p.a. (NTV), impresa ferroviaria attiva nell’offerta di servizi di trasporto su linee AV/AC, ha inviato osservazioni sui criteri per il calcolo del pedaggio.

Nel corso della procedura di consultazione pubblica, l’Autorità ha acquisito in via informale ulteriori contributi partecipativi da RFI e da NTV, specialmente in ordine ai dati economici e contabili rilevanti per la regolazione tariffaria.

In tale fase, l’odierna ricorrente espone di aver ricevuto dall’Autorità la richiesta di considerare una temporanea rimodulazione al ribasso del pedaggio per l’utilizzo della rete ferroviaria AV/AC, anche al fine di tutelare la posizione di NTV, impresa ferroviaria nuova entrante. Perciò, nel corso della interlocuzione informale con l’Autorità, RFI afferma di aver ipotizzato una riduzione decrescente del pedaggio nel breve periodo (2015 - 2018), esigendo al contempo un proporzionale recupero degli introiti e del rendimento del capitale investito nel successivo periodo (dopo il 2018), in relazione agli investimenti sulla rete ferroviaria italiana approvati con delibere CIPE dal 2005 al 2012. In dettaglio, e per sua stessa leale ammissione, RFI avrebbe rappresentato all’Autorità la possibilità di ridurre il canone di utilizzo della rete AV/AC da 13,1 euro/km a 8,2 euro/km per l’anno 2015, a 9,6 euro/km per l’anno 2016, a 11,0 euro/km per l’anno 2017, a 12,3 euro/km per l’anno 2018. La riduzione sarebbe avvenuta abbassando figurativamente una delle voci di costo da computare ai fini del calcolo del pedaggio, quella relativa al costo del capitale investito (WACC), con la condizione che i minori ricavi sarebbero stati poi parzialmente inclusi nei costi riconosciuti per il calcolo dei canoni riferiti agli anni successivi al 2018.

Con l’impugnata delibera n. 70 del 2014, l’Autorità ha approvato le misure di regolazione “sull’accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture ferroviarie”. Per quanto qui interessa, l’Autorità ha deciso di avviare un nuovo specifico procedimento di consultazione pubblica, finalizzato alla complessiva definizione dei criteri di determinazione del pedaggio per l’utilizzo delle infrastrutture ferroviarie, in modo che lo stesso sia correlato ai costi ed agli investimenti sostenuti dal gestore al netto dei contributi pubblici. Tuttavia, con la stessa delibera, l’Autorità ha immediatamente modificato i criteri per la misurazione del pedaggio relativo alla rete alta velocità: il pedaggio per l’utilizzo dell’infrastruttura AV/AC è stato determinato nell’importo pari a 8,2 euro/km.

RFI, in ragione della previsione di immediata efficacia della prescrizione dettata dall’Autorità, con nota dell’11.12.2014 ha comunicato alle imprese ferroviarie che il canone di utilizzo dell’infrastruttura AV/AC sarebbe stato di 8,2 euro/km, riservandosi di contestare la misura.

La delibera n. 70 del 2014, oltre che sui criteri per il calcolo del canone AV/AC, è intervenuta anche su altri profili che riguardano l’accesso all’infrastruttura ferroviaria quali, in specie, lo sgombero delle infrastrutture, l’assistenza agli utenti a mobilità ridotta, l’assegnazione degli spazi di stazione.

Queste misure sono state poi ulteriormente specificate dalla delibera n. 76 del 2014, con la quale l’Autorità ha impartito ad RFI delle prescrizioni da recepire nell’edizione dicembre 2014 del PIR.

Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, ritualmente trasposto dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (che si è dichiarato territorialmente incompetente, con ordinanza della Terza Sezione n. 3086/2016) e poi riassunto dinanzi a questo Tribunale, RFI chiede l’annullamento degli atti indicati in epigrafe, deducendo motivi così riassumibili:

I. violazione dei principi del giusto procedimento, violazione degli artt. 1 e 3 della legge n. 241 del 1990, violazione del Regolamento adottato dall’Autorità di Regolazione dei Trasporti il 16.1.2014 ed eccesso di potere sotto molteplici profili: l’Autorità avrebbe violato i principi propri dei procedimenti pubblici di notice and comment, omettendo di porre in consultazione lo schema compiuto di atto di regolazione, in specie con riguardo all’ipotesi di modifica del pedaggio per l’infrastruttura AV/AC;
in subordine, il Regolamento dell’Autorità sarebbe illegittimo, laddove interpretato nel senso di consentire la deroga al procedimento di notice and comment;

II. violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 ed eccesso di potere sotto molteplici profili: l’Autorità avrebbe illegittimamente ritenuto di recepire le osservazioni formulate da RFI in corso d’istruttoria, deliberando la riduzione sine die del canone di utilizzo della rete AV/AC da 13,1 euro/km a 8,2 euro/km, senza tener conto delle condizioni essenziali che la stessa RFI aveva preteso, ossia la temporaneità e gradualità della riduzione e la previsione di un recupero a partire dal 2018, per la copertura degli investimenti programmati ed approvati dal CIPE;

III. incompetenza, violazione dell’art. 37 del d.l. n. 201 del 2011, violazione degli artt. 17 e 37 del d.lgs. n. 188 del 2003, violazione degli artt. 7, 29, 55 e 56 della direttiva 2012/34/UE: l’Autorità avrebbe indebitamente deliberato la misura puntuale del pedaggio per l’infrastruttura AV/AC, mentre la normativa vigente le consentirebbe la sola enunciazione dei criteri, assegnando viceversa al gestore della rete il compito di fissarne la misura;
in ogni caso, per effetto delle modifiche introdotte dall’art. 24 del d.l. n. 69 del 2013, resterebbe fermo il potere di approvazione ministeriale della misura del pedaggio (su proposta del gestore, previo parere del CIPE e della Conferenza tra Stato e Regioni) e, secondo l’interpretazione preferibile, risulterebbe perfino abrogata la competenza dell’Autorità ad approvare i criteri;

IV. violazione dell’art. 17 del d.lgs. n. 188 del 2003, violazione degli artt.