Pubblicato il 24/03/2022

N. 00269/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00801/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 801 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da G I G, C G, B O, M O e P O, rappresentati e difesi dall'avvocato V S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Racconigi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato F D P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Piemonte, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato E S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

declaratoria di illegittimità, ove ritenuto necessario,

dell'atto di convenzione prot. n. 148 sottoscritto in data 9.4.2019 tra il Comune di Racconigi e la Regione Piemonte;

e per l'annullamento

- della Deliberazione di C.C. n. 24 del 27.7.2020 all'Albo Pretorio a far data dal 6.8.2020 e comunicato in pari data ai ricorrenti, con la quale è stato approvato il progetto di fattibilità tecnica ed economica ed apposto il vincolo preordinato all'esproprio;

- degli allegati (Progetto, Relazioni ex art. 17 D.P.R. n. 207/2010, Elaborati Grafici, Calcolo sommario Spesa, Quadro Economico di Progetto, Planimetria, Tabella particellare e del Quadro Economico) di cui alla Deliberazione di C.C. n. 24 del 27.7.2020;

- della Deliberazione di C.C. n. 29 del 29.9.2020 con la quale è stata approvata la variante al P.R.G.C. vigente derivante dalla approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica finalizzata all'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio;

ove ritenuto necessario,

- delle note prot. nn. 21921, 21922, 21923, 21925, 21926, 21928 e 21933 del 13.12.2019 con le quali è stato comunicato l'avvio del procedimento per l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio;

- del provvedimento (di estremi e contenuto ignoti) con il quale la Regione Piemonte ha approvato ed autorizzato la modifica all'originario progetto di “Messa in sicurezza di Via Stramiano mediante la realizzazione di una pista ciclabile” nonché il progetto di fattibilità tecnica ed economica;

- della graduatoria degli interventi ammessi a cofinanziamento, nella parte in cui ha individuato anche il progetto del Comune di Racconigi;

- delle note Comune di Racconigi prot. nn. 9083 del 22.5.2020 e 12142 del 20.7.2020 e della nota Regione Piemonte prot.n.12301 del 22.7.2020;

- del parere reso dalla Regione Piemonte al protocollo del Comune di Racconigi prot.n. 14599/2020;

- del “nulla osta” di contenuto e di estremi ignoti con il quale la Regione Piemonte avrebbe autorizzato e/o approvato il secondo progetto presentato dal Comune di Racconigi successivamente alla sottoscrizione della convenzione del 9.4.2019;

nonché di ogni altro atto connesso, presupposto ovvero consequenziale.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 7 settembre 2021:

- della deliberazione di C.C. n. 18 del 26 Maggio 2021, all'Albo Pretorio il 31.5.2021 e notificata ai ricorrenti nelle date 3.6.2021 ed 8.6.2021, con cui (i) sono state approvate le controdeduzioni del Responsabile del procedimento espropriativo;
(ii) è stato approvato il progetto definitivo dei lavori di messa in sicurezza di Via Stramiano;
(iii) è stato approvato il quadro economico ed (iv) è stata dichiarata la pubblica utilità dell'opera ai sensi dell'art. 12, comma 1, DPR. n. 327/2001;

- del presupposto atto di avvio del procedimento prot. n. 3010 dell'11.2.2021 nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale, anche di estremi ignoto.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 29 settembre 2021:

- del provvedimento prot.n. 17821 del 14.9.2021 con il quale la Regione Piemonte ha concesso un'ulteriore proroga al 31.12.2021 per la trasmissione della consegna dei lavori;

- ove necessario, della presupposta richiesta del Comune di Racconigi del 7.9.2021;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 16 dicembre 2021:

- del decreto di occupazione anticipata d’urgenza n. 1 del 12.11.2021 e degli allegati atti di notifica e di avviso in punto di immissione in possesso, già fissata per il giorno 20 Dicembre 2021;

- della deliberazione di G.M. n. 162 del 4.4.2021 con la quale è stato approvato il progetto esecutivo dei lavori di messa in sicurezza di Via Stramiano;

- della determinazione dirigenziale n. 264 del 30.11.2021 con cui è stata avviata la procedura negoziata, senza bando, di cui all’art. 63 del Decreto legislativo n. 50/2016;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Racconigi e della Regione Piemonte;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 febbraio 2022 il dott. M F e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gli odierni ricorrenti sono proprietari di alcuni appezzamenti di terreno situati nel comune di Racconigi e meglio identificati la NCT al F. 30, partt. 11, 12, 13, 15, 26, 99, 100, 102, 103, 122 e 123 (di proprietà dei sig.ri Osella), F. 19, part. 4, F. 30 part. 207 (sig.ri Gorgo), classificate urbanisticamente come Area EA/sa – Zone Agricole: sottozona agricola di salvaguardia ambientale, ai sensi dell’art. 40 delle N.T.A. del P.R.G.C..

Il Comune ha avviato le procedure per la realizzazione di una pista ciclabile che per un tratto attraversa porzione dei citati terreni.

L’iniziativa comunale è stata versata in un progetto - denominato “Messa in sicurezza di Via Stramiano mediante la realizzazione di una pista ciclabile”, finanziato con fondi regionali a valle di una selezione avviata con un bando approvato con determinazione dirigenziale regionale n. 3978 del 28.11.2017 per l’individuazione di “Percorsi ciclabili sicuri”, conclusasi con la relativa approvazione avvenuta con D.D. n. 2141 del 17.07.2018 – che forma anche oggetto di apposita convenzione tra il Comune di Racconigi e la Regione Piemonte, stipulata il 09.04.2019.

Dopo un tentativo di addivenire all’acquisizione in forma bonaria dei terreni necessari per la realizzazione della pista, il Comune avviava i procedimenti espropriativi, ai sensi degli artt. 10 e 11 del DPR n. 327/2001, con comunicazioni (del 13.12.2019) agli interessati, odierni ricorrenti (doc. 20).

Dopo rituale contraddittorio il Comune, con DCC n. 24 del 27.7.2020, approvava il progetto di fattibilità tecnica ed economica, le controdeduzioni alle osservazioni degli interessati proprietari dei terreni oggetto di acquisizione e disponeva l’apposizione del vincolo preordinato all'esproprio e, a tale scopo, l’adozione di variante urbanistica semplificata al P.R.G.C. vigente ai sensi della procedura “semplificata” di cui all’art. 17 bis, comma 6, ultimo capoverso, della L.R. 56/1977 e degli artt. 9, 10, comma 2, e 19, commi 2 e 4, del D.P.R. 327/2001 e s.m.i..

Gli interessati venivano altresì avvisati (con note del 06.08.2020) della pubblicazione dell’avviso di variante al PRG di cui alla DCC citata, e della possibilità di presentare osservazioni.

Il Comune con successiva DCC n. 29 del 29.09.2020 approvava le controdeduzioni del responsabile del procedimento espropriativo e la variante urbanistica adottata con la DCC n. 24/2020.

2. Avverso le delibere citate ed i relativi atti presupposti ed allegati nonché la convenzione stipulata tra Comune e Regione sono insorti alcuni proprietari dei fondi interessati con ricorso notificato il 30.10.2020 e ritualmente depositato avanti questo Tribunale con il quale si lamentano, in quattro distinti motivi, violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili.

Per resistere al gravame si sono costituiti il Comune di Racconigi (il 28.12.2020) e la Regione Piemonte (il 13.01.2020).

Nel frattempo il Comune, con D.C.C. n. 18 del 26.05.2021 notificata ai ricorrenti nelle date 3.6.2021 ed 8.6.2021, approvava il progetto definitivo dei lavori procedendo a dichiarare la pubblica utilità dell’opera ai sensi dell’art. 12, comma 1, del D.P.R. n. 327/2001.

Avverso tale atto i ricorrenti hanno notificato (il 02.09.2021) motivi aggiunti riproponendo i medesimi motivi di doglianza e lamentando l’illegittimità derivata del nuovo provvedimento.

Ha fatto seguito il deposito di documenti delle parti nonché di memorie della Regione (il 15.09.2021), del Comune (il 17.09.2021) e di memorie di replica dei ricorrenti (il 24.09.2021).

Su richiesta del Comune la Regione Piemonte ha concesso proroga al 31.12.2021 per la trasmissione della consegna dei lavori (nota prot.n. 17821 del 14.9.2021).

Avverso tale atto sono insorti i ricorrenti con un secondo ricorso per motivi aggiunti notificato il 29.09.2021 con il quale lamentano, in sei motivi, violazione di legge ed eccesso di potere, riprendendo anche censure contenute nei precedenti ricorsi.

L’amministrazione comunale ha adottato e comunicato agli interessati il decreto di occupazione di urgenza (n. 1 del 12.11.2021) con avviso di immissione in possesso (prevista per il giorno 20.12.2021).

Avverso tale provvedimento sono insorti nuovamente i ricorrenti con il terzo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 16.12.2021, nel quale lamentano, in un unico motivo, violazione di legge ed eccesso di potere e instano per il rilascio di misure cautelari.

Questo Tribunale con decreto monocratico n. 619/2021 ed ordinanza collegiale n. 26/2022 ha disposto incombenti istruttori a carico del Comune di Racconigi e con ordinanza cautelare n. 131/2022 ha rigettato l’istanza di sospensione avanzata nei motivi aggiunti da ultimo notificati. Il Consiglio di Stato in sede di appello avverso la citata ordinanza, con decreto n. 572/22 ha rigettato l’istanza cautelare monocratica.

Sono seguiti i depositi di memoria e documenti del Comune (il 07.01.2022), di memorie e documenti dei ricorrenti (il 21.01.2022), del Comune (il 21.01.2022 ed il 31.01.2022) e della Regione Piemonte (il 01.02.2022), di documenti dei ricorrenti 8il 01.02.2022) e, infine, di memoria dei ricorrenti (il 04.02.2022) e del Comune (il 07.02.2022).

In data 07.02.2022 i ricorrenti hanno depositato istanza di rinvio in ragione del fatto che il Consiglio di Stato nel citato decreto n. 572/2022 ha fissato la camera di consiglio del 24.02.2022. Il Presidente ha rigettato l’istanza non ricorrendo nel caso di specie i presupposti di cui all’art. 73, comma 1-bis c.p.a.

All’udienza pubblica del 22.02.2022, sentiti i difensori delle parti, la causa è trattenuta in decisione.

3. Il ricorso è infondato.

4. Preliminarmente il Collegio ritiene di dover scrutinare le eccezioni di inammissibilità per carenza di interesse ad agire sollevate dall’amministrazione regionale.

La difesa regionale evidenzia nelle proprie memorie che molte delle doglianze sollevate nel ricorso e nei successivi motivi aggiunti afferiscono alla legittimità della convenzione stipulata tra Regione Piemonte e Comune di Racconigi e l’illegittimità derivata degli atti comunali per violazione delle disposizioni del bando regionale per l’ammissione al finanziamento e della successiva convenzione. Tali ultimi atti fondano un rapporto tra le amministrazioni che non inciderebbero sulla sfera giuridica del privato.

Il Collegio ritiene che le argomentazioni sollevate con l’eccezione in scrutinio siano condivisibili anche se non riferibili all’intero ricorso e, in particolare, a tutte censure formulate con i motivi aggiunti.

Per tale ragione il Collegio ritiene di non poter dichiarare l’inammissibilità dell’intero ricorso e dei relativi motivi aggiunti ma di dover procedere allo scrutinio delle singole censure evidenziando, per ciascuna di esse, la eccepita inammissibilità.

5. Ciò premesso il Collegio rileva che le censure presenti nel ricorso originario, nei primi motivi aggiunti e nei primi tre motivi del secondo ricorso per motivi aggiunti siano inammissibili per carenza di interesse ad agire.

In tutti i motivi indicati, infatti, i ricorrenti lamentano violazione delle disposizioni del bando regionale sopra citato - approvato con determinazione dirigenziale regionale n. 3978 del 28.11.2017 ed avente ad oggetto l’accesso degli enti locali ai finanziamenti per interventi di “Percorsi ciclabili sicuri” – e della convenzione attuativa sottoscritta tra Comune e Regione.

Da tale mancata conformità deriverebbe l’illegittimità delle delibere comunali che approvano i progetti (studio di fattibilità, definitivo ed esecutivo).

Orbene tale ricostruzione non è condivisibile sotto due profili.

In primo luogo sia il bando regionale che la convenzione afferiscono a rapporti che esauriscono la loro causa e i loro effetti esclusivamente tra le parti pubbliche non essendo coinvolti, né direttamente né indirettamente, terzi privati che pertanto restano estranei ai rapporti tra Comune e Regione.

In secondo luogo, dalla lettura dei due documenti (cfr doc. n. 2 e 3 di parte ricorrente), emerge in maniera palese che essi afferiscono esclusivamente ai profili finanziari e contabili degli interventi di realizzazione delle piste ciclabili e della loro messa in sicurezza, disciplinando modi, misura e tempi di ammissione ed erogazione del finanziamento regionale nonché la relativa rendicontazione (a quest’ultimo profilo devono essere ricondotte le disposizioni sul rispetto dei cronoprogrammi e sulle scadenze previste per la consegna dei progetti e dei lavori di cui all’art. 5 della convenzione).

Da ciò derivano due conseguenze di rilievo per il caso di specie.

La prima è che nessuno dei due atti citati costituisce tecnicamente atto presupposto per lamentare l’illegittimità derivata o qualsiasi forma di decadenza del Comune ad approvare le delibere di approvazione dei progetti inerenti l’opera da realizzare nonché i provvedimenti di esproprio.

Come chiarito, anche da recente giurisprudenza, per aversi tale tipologia di effetto il rapporto di presupposizione tra atto antecedente (nel caso di specie il bando e la convenzione citate) e atto conseguente (nel caso di specie le delibere comunali ed i provvedimenti di esproprio) deve essere fondato “ sull’esistenza di un collegamento fra gli atti stessi, così stretto nel contenuto e negli effetti, da far ritenere che l’atto successivo sia emanazione diretta e necessaria di quello precedente, così che il primo è in concreto tanto condizionato dal secondo nella statuizione e nelle conseguenze da non potersene discostare (C.d.S., Sez. IV, 23 marzo 2000, n. 1561;
Sez. V, 15 ottobre 1986, n. 544). La dottrina, dal canto suo, ha osservato come la connessione di più provvedimenti amministrativi per presupposizione postuli un aspetto strutturale ed uno funzionale. Sotto l’aspetto strutturale, gli atti sono in una relazione di successione giuridica e cronologica, o di necessario concatenamento;
l’atto presupposto non soltanto precede e prepara quello presupponente, ma ne è il sostegno esclusivo. Gli effetti del provvedimento pregiudiziale sono i fatti costitutivi del secondo, o meglio del relativo potere;
vi è una consequenzialità necessaria tra i due provvedimenti, tale che l’esistenza e la validità di quello presupposto sono condizioni indispensabili affinché l’altro possa legittimamente esistere e produrre la propria efficacia giuridica. Sotto l’aspetto funzionale, poi, i più atti risultano preordinati alla realizzazione di un unico rapporto amministrativo, riguardano, cioè, un unico bene della vita;
ciascun atto spiega da solo taluni effetti giuridici, ma soltanto congiuntamente all’altro dà vita al rapporto giuridico, che rappresenta l’oggetto dell’interesse pubblico considerato dai più poteri funzionalmente collegati. Da quanto detto emerge che, sul piano della disciplina, l’illegittimità ed il conseguente annullamento dell’atto presupposto determinano l’illegittimità di quello conseguente, venendo meno la situazione giuridica che costituisce la condizione unica e necessaria per la sua legittima esistenza (cd. invalidità derivata): l’annullamento del provvedimento presupposto si ripercuote su quello presupponente, che è travolto e caducato. Ed invero, l’atto presupposto è fondamento esclusivo di quello applicativo, nel senso che l’esistenza e la validità del primo sono condizioni necessarie affinché il secondo possa legittimamente venire ad esistenza;
non è possibile che l’atto presupposto non esista o, qualora emanato, sia successivamente eliminato (dal giudice o dalla P.A. in via di autotutela) e che rimanga legittimamente in vita quello dipendente. Infatti, essendo gli atti concatenati, le sorti dell’atto presupposto si ripercuotono inevitabilmente su quelle dell’atto presupponente: gli effetti sostanziali prodotti da quest’ultimo postulano l’avvenuta realizzazione di quelli prodotti dall’atto presupposto, di tal ché, se questi, a seguito dell’annullamento dell’atto presupposto, sono stati rimossi con efficacia retroattiva, il rapporto amministrativo originato dall’atto dipendente non può sussistere ” (Cons. Stato, 10.11.2020, sent. N. 6922).

La seconda conseguenza è che il bando regionale e la convenzione attuativa, disciplinando solo i profili contabili attinenti il finanziamento dell’opera pubblica di cui si controverte, non costituiscono riferimenti cui poter parametrare lo scrutinio di legittimità delle delibere di approvazione dei progetti relativi alle lavorazioni né tantomeno dei provvedimenti con cui viene avviato e condotto il procedimento di esproprio.

Assumono particolare pregnanza, nel caso di specie, le conclusioni cui giunge un consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale il privato espropriato non è legittimato a far valere in sede giurisdizionale la pretesa invalidità della delibera comunale con la quale è stato approvato il progetto di un'opera pubblica, per violazione delle norme relative all'indicazione della copertura finanziaria, in quanto tali norme non sono dirette a tutelare altro interesse se non quello - del tutto estraneo al rapporto intersoggettivo tra privato e Pubblica amministrazione - al corretto andamento finanziario dell'Amministrazione locale (cfr. T.A.R. Veneto,11/04/2019, sent. n. 462,