TAR Cagliari, sez. I, sentenza 2024-07-15, n. 202400549

Pubblicato il 15/07/2024

N. 00549/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00153/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 153 del 2020, proposto da C C, G A, S C e M G A, rappresentati e difesi dagli avvocati M V, M M e S S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. M V in Cagliari, piazza del Carmine n. 22;

contro

il Comune di Pula, in persona del legale rappresentante “pro tempore”, rappresentato e difeso dagli avvocati M B e S P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della Deliberazione n. 36 del 16 dicembre 2019, con la quale il Consiglio comunale di Pula ha stabilito di “ non approvare e rigettare in via definitiva il Piano di Lottizzazione denominato ‘Su Casteddu’” proposto dalla Sig.ra Teresa Avallato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pula;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2024 il dott. Roberto Montixi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. I signori Cocco Carla, Aru Gianluigi, Cocco Stefania e Aru Maria Gabriella, nella loro qualità di eredi della signora Teresa Avallato, hanno adito l’intestato Tribunale al fine di ottenere l’annullamento della Deliberazione n. 36 del 16 dicembre 2019, con la quale il Consiglio Comunale di Pula ha stabilito di “ non approvare e rigettare in via definitiva il Piano di Lottizzazione denominato ‘Su Casteddu’ ” proposto dalla Sig.ra Teresa Avallato.

2. Espongono i ricorrenti che, in data 29 giugno 2007, la Sig.ra Teresa Avallato, proprietaria di un’area nella zona urbanistica “ C ” di espansione del Comune di Pula, della superficie di 13.083 mq., presentò al Comune una domanda di autorizzazione alla lottizzazione, allegando ad essa il relativo progetto di piano e la prescritta documentazione.

3. Con Deliberazione n. 35 del 12 luglio 2012, il Consiglio comunale di Pula adottò il piano ai sensi degli artt. 20 e 21 della l.r. 45/89 e ne dispose la pubblicazione nelle forme prescritte, cui non fece seguito la presentazione di alcuna osservazione.

4. Con nota prot. n. 106726 dell’8 novembre 2012 la Provincia di Cagliari, interpellata in proposito dal Comune di Pula, si espresse escludendo la necessità che il Piano fosse assoggettato a verifica di assoggettabilità a V.A.S.

5. L’Ufficio Tutela del Paesaggio della R.A.S., dopo aver evidenziato alcune criticità e la necessità di alcune integrazioni, all’esito della trasmissione della documentazione integrativa, con nota del 26.3.2015 espresse il proprio parere favorevole.

6. I ricorrenti evidenziano di aver provveduto anche, con nota del 28 dicembre 2015 -prot. n. 26947, al deposito dello Studio di compatibilità del P.d.L. con il Piano di Assetto Idrogeologico e, con nota del 1° febbraio 2016 –prot. n. 2006/2016, alla produzione della Relazione paesaggistica.

7. Gli esponenti evidenziano che, all’esito di una serie di interlocuzioni rivelatesi infruttuose con l’amministrazione -che aveva proposto la conclusione di un accordo procedimentale contenente una serie di sostanziali modifiche al piano di lottizzazione- formulavano istanza alla RAS finalizzata all’adozione dei poteri sostitutivi di cui all’art. 21, comma 2 ter della legge regionale n° 45/1989 e 9 della Legge Regionale n° 9/2006 al fine di conseguire l’approvazione definitiva del Piano di Lottizzazione.

8. La competente Direzione generale della RAS, con propria nota prot. 43075 del 15.11.2019, invitava il Comune di Pula a pronunziarsi sul PdL entro i successivi trenta giorni, avvertendo che in caso di perdurante inerzia sarebbero stati esercitati i poteri sostitutivi previsti dalla legge.

9. Con la Deliberazione n. 36 del 16 dicembre 2019, il Consiglio comunale di Pula si pronunziava, infine, sul Piano, stabilendo di non approvarlo e di rigettare in via definitiva la richiesta dei proponenti.

10. Avverso tale provvedimenti sono insorti i ricorrenti che hanno proposto nove motivi di gravame.

10.1. Con il primo motivo i ricorrenti deducono la violazione degli artt. 20 e 21 della l.r. 45/89;
eccesso di potere, contraddittorietà con precedente atto della stessa amministrazione e violazione dell’art. 1, 2° comma L. 241/90.

10.1.1. Rappresentano gli esponenti che, con l’adozione del piano di lottizzazione deve ritenersi conclusa la fase istruttoria del procedimento correlata all’acquisizione tutti gli elementi conoscitivi, con un ampio margine di discrezionalità, sia tecnica, sia amministrativa, al fine dell’adozione-approvazione preliminare del piano;
una volta conclusa tale prima fase con l’adozione del piano, deve ritenersi che tale discrezionalità sia stata spesa, non essendo ammissibile che ad essa faccia ulteriore ricorso il Consiglio comunale, se non in ragione dell’apporto collaborativo eventualmente esercitato dagli aventi diritto, ovvero, o dell’emersione di rilevanti nuovi fatti, emersi nelle more dell’approvazione, idonei a giustificare un ripensamento sulla precedente scelta discrezionale, evidentemente non valutabili al momento dell’originaria adozione.

10.1.2. Nel caso di specie, invece, l’amministrazione sarebbe tornata sui propri passi per provvedere in segno del tutto contrario rispetto a quanto aveva deliberato in precedenza, nel più assoluto dispregio della posizione soggettiva dei destinatari del provvedimento che avevano dato impulso all’avvio del procedimento. Tale “modus procedendi”, oltre a violare gli artt. 20 e 21 della l.r. 45/89 risulterebbe inficiato da eccesso di potere per l’evidente contraddittorietà del nuovo provvedimento rispetto ai precedenti atti dell’Amministrazione, e violativo del divieto di aggravio del procedimento sancito dall’art. 1, 2° comma L. 241/90.

10.2. Con un secondo ordine di doglianze gli esponenti deducono la violazione dell’art. 1, 2° comma della L. 241/90 oltre a eccesso di potere.

10.2.1. Evidenziano i ricorrenti che tutti i motivi addotti dal Comune per giustificare la propria determinazione di “ rigettare in via definitiva il Piano ”, oltre a rivelarsi pretestuosi avrebbero al più potuto condurre alla richiesta di ulteriori integrazioni documentali o di ulteriori pronunciamenti da parte delle amministrazioni competenti, ma non certo sfociare nel rigetto definitivo del Piano adottato, con il conseguente aggravio del procedimento e la necessità di avviarne uno completamente nuovo, in violazione del canone di proporzionalità.

10.3. Con il terzo motivo di gravame i ricorrenti deducono eccesso di potere per perplessità della motivazione e violazione dei principi di ragionevolezza e di proporzionalità avuto riguardo alla rilevata illegittimità -da parte dell’impugnato atto consiliare- della Deliberazione n. 35/2012 di adozione preliminare del Piano di Lottizzazione, in ragione dell’asserito mancato assoggettamento a preventiva valutazione ambientale strategica (VAS).

10.3.1. Espongono i ricorrenti che il rispetto dei canoni di proporzionalità e di ragionevolezza avrebbero dovuto imporre all’Amministrazione di avviare, ove ritenuto necessario, il procedimento di valutazione strategica astenendosi dal rigettare definitivamente il Piano.

10.4. Con il quarto motivo viene dedotta la violazione di legge per falsa interpretazione dell’art. 6 del D.Lgs. 152/2006 e delle norme regionali dettate in materia.

I ricorrenti censurano il fatto che la delibera gravata avrebbe ritenuto inutiliter datum il parere della Provincia, reso con propria nota dell’8 novembre 2012, che aveva affermato come il Piano di lottizzazione non dovesse essere sottoposto alla verifica di assoggettabilità a Valutazione ambientale strategica.

Nel provvedimento consiliare, infatti, si fa riferimento all’obbligo di procedere alla preliminare verifica di assoggettabilità a VAS così come puntualmente specificato dalla norma ex art. 6 comma 2 del D.Lgs. n. 152/2006, pena la sua illegittimità.

Gli esponenti, tuttavia, evidenziano in primo luogo che la fattispecie in esame è regolata dai commi 3 e 3 bis dell’art. 6 del D.Lgs. 152/2006 e non invece dal comma 2 che riguarda i piani regolatori generali estesi all’intero territorio comunale;
pertanto, la Provincia, che doveva limitarsi a valutare, secondo le disposizioni di cui all'articolo 12, se il piano era idoneo a produrre impatti significativi sull'ambiente aveva escluso nel proprio parere dell’8 novembre 2012, tali impatti. Tale approdo, secondo i ricorrenti, non è mai stato messo in discussione, tanto che il richiamato parere veniva citato nella proposta di accordo procedimentale formulata dall’amministrazione.

In ogni caso, evidenziano i ricorrenti, il PdL non rientrerebbe fra i progetti che, secondo quanto previsto dall’art. 2 dell’Allegato B, dall’art. 7 dell’Allegato B1 e dall’art. 6 dell’Allegato C alla Deliberazione n. 34/33 del 7 agosto 2012 (Direttive per lo svolgimento delle procedure di valutazione ambientale) devono essere sottoposti alla verifica di assoggettabilità a V.A.S.

10.5. Con il quinto motivo di ricorso viene dedotto eccesso di potere, violazione del principio di ragionevolezza e di congruità, contraddittorietà, falso presupposto.

Espongono i ricorrenti che l’assunto dell’Amministrazione secondo il quale il PdL “ Su Casteddu ” avrebbe dovuto essere sottoposto alla preventiva verifica di assoggettabilità alla Valutazione Ambientale Strategica si rivelerebbe del tutto pretestuoso e comunque infondato, in quanto, ai sensi dell’art. 16 della L. 1150/1942, i piani attuativi di piani urbanistici già sottoposti a valutazione ambientale strategica non devono essere sottoposti né a valutazione ambientale strategica né a verifica di assoggettabilità qualora, come nel caso di specie, non comportino variante allo strumento sovraordinato. Nel caso di specie, la destinazione urbanistica dell’area interessata dal piano di Lottizzazione, a far data dall’approvazione del Programma di Fabbricazione risalente al 1989 (Delibera del Consiglio Comunale n° 19 del 26 maggio 1989 e Decreto dell’Assessore degli Enti Locali Finanze e Urbanistica, n° 1641/U del 21 dicembre 1989) fino all’ultimo atto di adozione del PUC del 2015, non è mai mutata.

In particolare, il PUC approvato con la Deliberazione consiliare n. 37 del 22 maggio 2014 era stato già positivamente sottoposto alla Valutazione Ambientale Strategica e, quel PUC, aveva inequivocabilmente tenuto conto del Piano di Lottizzazione “ Su Casteddu ”, già adottato dal Consiglio.

10.6. Con un sesto ordine di censure, rivolte avverso l’asserita mancanza di una preventiva approvazione del Piano di Lottizzazione da parte del Servizio di Tutela Paesaggistica Regionale ai sensi dell’art. 9, comma 5, della l. r. 28/98 e l’omessa riadozione del PdL a seguito delle modifiche apportate al Piano adottato per effetto delle richieste dell’U.T.P. del 26.11.2012 i ricorrenti deducono falsa applicazione dell’art. 9, 5° comma, della l. r. 28/98, eccesso di potere per difetto di motivazione, falsità del presupposto, incongruità e sviamento, nonché violazione dell’art.1, secondo comma, della L. 241/90.

I ricorrenti eccepiscono, in primo luogo, il fatto che la norma contenuta nell’art. 9, comma 5, della l.r. 28/98 deve ritenersi implicitamente abrogata per effetto dell’abrogazione della L. 1497/1939 disposta con l’art. 166 del D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 e, pertanto, dovrebbe ritenersi superata la norma per cui i piani urbanistici generali, o i relativi piani attuativi, dovrebbero essere sottoposti alla preventiva approvazione dell’assessorato regionale.

In secondo luogo, evidenziano i ricorrenti che, all’esito della produzione delle integrazioni richieste dall’UTP, quest’ultimo dichiarava che “non si rilevano criticità o problematiche sul piano di lottizzazione in argomento” ribadendo che “ successivamente all’approvazione definitiva da parte dell’Amministrazione comunale, l’Ufficio provvederà all’approvazione del Piano di Lottizzazione ”. Pertanto, tale parere non poteva che considerarsi equivalente ad una vera e propria autorizzazione, atteso che il programmato successivo riesame del PdL non poteva avere altro scopo che quello di verificarne la conformità con quello già approvato.

In terzo luogo, espongono i ricorrenti che le integrazioni a suo tempo richieste dall’U.T.P. e prodotte dagli interessati, avevano soltanto una funzione descrittiva del PdL e non erano certamente idonee a stravolgerne il contenuto, così nessuno avrebbe mai potuto legittimamente pretendere di sottoporlo ad una nuova adozione.

In ogni caso, nulla poteva giustificare il rigetto definitivo del piano adottato, rispetto a una richiesta di integrazioni che non avrebbe così pesantemente aggravato il procedimento di approvazione del Piano stesso.

10.7. Con il settimo motivo di gravame i ricorrenti censurano il provvedimento gravato per eccesso di potere per violazione e falsa applicazione degli artt. 8 e 47 delle Norme di Attuazione del PAI, e violazione del principio di proporzionalità e del divieto di aggravare il procedimento ex art. 1 della L. 241\90.

Espongono i ricorrenti che tutta l’area interessata dal Piano di Lottizzazione, come risulta dalle tavole del PAI e da quelle della Deliberazione comunale di adeguamento del PUC al PAI, non presenta alcuna pericolosità dal punto di vista idrogeologico e che deve escludersi che allo Studio di compatibilità idraulica, geologica e geotecnica approvato dal Consiglio comunale di Pula con la Deliberazione, n. 44 del 28.11.2013 debba applicarsi ora la disciplina dettata dalla Deliberazione del Comitato Istituzionale di Bacino Regionale n. 1 del 3.7.2018 in quanto solo gli studi di compatibilità PAI non approvati alla data di pubblicazione sul BURAS (3.5.2018) del Decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 35 del 27.04.2018 sono soggetti alla disciplina dettata dalla Deliberazione del Comitato Istituzionale di Bacino Regionale n. 1 del 3.7.2018.

Evidenziano altresì gli esponenti che l’obbligatoria redazione degli studi comunali di assetto idrogeologico si correla all’adozione e non all’approvazione dei nuovi strumenti urbanistici di livello attuativo in quanto è del tutto logico prescrivere che fin dalla fase preliminare della progettazione di un piano urbanistico attuativo se ne valuti compiutamente l’impatto sotto l’aspetto idrogeologico. In ogni caso, anche per gli studi comunali di assetto idrogeologico relativi all’intero territorio adottati dall’Autorità di Bacino in data precedente alla deliberazione del Comitato Istituzionale n. 3 del 30.07.2015, ben avrebbe potuto il Comune “inoltrare istanza all’Autorità di Bacino di esclusione dall’obbligo di redazione dello studio idrogeologico” essendo il Piano di Lottizzazione di cui si tratta di limitata estensione e relativo ad aree non interessate da elementi idrici significativi.

In ultimo, evidenziano i ricorrenti che l'incombenza della redazione di tale studio non competerebbe ai proponenti il Piano di Lottizzazione ma all’Amministrazione Comunale.

Avuto riguardo all’affermato mancato deposito al Comune dello studio finalizzato al rispetto dell’invarianza idrologico - idraulica previsto dall’art. 47, ultima versione, delle NTA del PAI i ricorrenti evidenziano che nessuna disposizione del PAI prevede che l’approvazione dei piani attuativi adottati prima del 23.11.2016 sia subordinata alla preventiva approvazione degli studi finalizzati a garantire l’invarianza idraulica ed evidenziano che il PdL “ Su Casteddu ” è stato adottato il 12 luglio 2012.

In ogni caso, il rispetto dell’invarianza idraulica prevista all’art. 47 in questione deve senz’altro essere assicurato in sede di attuazione dei piani e può ben essere garantito con l’individuazione delle infrastrutture necessarie, anche una volta che i piani siano stati realizzati.

10.8. Con l’ottavo motivo di gravame gli esponenti censurano la violazione degli artt. 21 nonies e 21 quinquies della L. 241/90.

10.8.1. Espongono i ricorrenti che il rigetto definitivo del PdL implica l’annullamento o comunque la revoca della precedente Deliberazione n. 35 del 12 luglio 2012.

Avuto riguardo ai presupposti per l’annullamento gli esponenti precisano che, oltre all’assenza di profili di illegittimità della Deliberazione n. 35 del 12 luglio 2012, risulterebbe violata la disposizione di cui all’art. 21 nonies della L. 241/90, che vieta l’annullamento d’ufficio quando siano trascorsi più di diciotto mesi dall’adozione dell’atto da annullare.

Per ciò che concerne i requisiti per addivenire alla revoca, rappresentano i ricorrenti che difetterebbe sia la sopravvenienza di un interesse pubblico, non potendo qualificarsi tale la pretesa che i lottizzanti adeguino il PdL (piano di iniziativa privata) ai “desiderata” della nuova maggioranza consiliare, sia il mutamento della situazione di fatto che, come si è detto in precedenza, non è mai mutata dal momento in cui il Consiglio adottò il Piano. In caso di revoca, agli aspiranti lottizzanti spetterebbe comunque un indennizzo.

10.9. Con il nono e ultimo motivo viene, infine, dedotto eccesso di potere, sviamento e carenza di potere.

Rappresentano gli esponenti che l’amministrazione avrebbe sconfinato dai poteri attribuiti dalla legge al Consiglio in sede di approvazione di un piano attuativo già adottato laddove manifesta la disponibilità del Consiglio per la valutazione di una nuova proposta progettuale che “ tenga conto dei contenuti della bozza di accordo procedimentale ex art. 11 della L. 241/90 ”.

Infatti, in tal modo, l’amministrazione avrebbe posto una condizione inaccettabile per i lottizzanti evidenziando lo sviamento che caratterizzerebbe tutta la motivazione del provvedimento impugnato, in quanto volta a giustificare invece che l’impossibilità di approvare il piano sottoposto al suo esame, la volontà di approvarne un altro di diverso contenuto.

11. Si è costituito in giudizio il Comune di Pula che ha instato per la reiezione del ricorso in ragione della sua infondatezza.

12. Con decreto n. 116 del 2 aprile 2020, confermato in sede collegiale con Ordinanza 23 aprile 2020, n° 166, l’istanza cautelare proposta dai ricorrenti è stata respinta.

13. In vista dell’udienza di merito, le parti hanno depositato memorie e repliche.

14. La causa è stata, infine, trattenuta in decisione all’udienza del 10 luglio 2024.

DIRITTO