Pubblicato il 19/01/2021

N. 00091/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01016/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1016 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato S L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso, ex lege , dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, presso la medesima per legge domiciliato;

per l'annullamento

- della comunicazione Prot. 0000792-04/06/2020-RIDAB-MDS-P, con cui si informava il ricorrente che, “ di seguito al preavviso di cui alla nota n. 1629 del 10.12.2018, preso atto delle controdeduzioni presentate dalla S.V., si conferma che la domanda di adesione alla procedura transattiva indicata in oggetto non può essere accolta, in quanto risulta decorso il termine di cui all'art. 5 comma 1 lettera a) del D.M. 4 maggio 2012 - conformemente a quanto ritenuto dall'Avvocatura Generale dello Stato ”;

- per quanto occorrer possa, del preavviso di cui alla nota n. 1629 del 10.12.2018, indicato nel rigetto definitivo;

- della precedente comunicazione

RIDAB

Prot.0001629–P-19/02/2020, con cui si informava il ricorrente che “ con riferimento alla domanda di adesione alla procedura transattiva indicata in oggetto per l'accesso alla successiva fase di stipula delle singole transazioni, si rappresenta che la domanda non è accoglibile in quanto risulta che sia decorso il termine di cui all'art.5 comma 1 lettera a) del D.M. 4 maggio 2012, non risulta che l'evento trasfusionale rientri nell'ipotesi di cui all'art. 5 comma 2 del D.M. 4 maggio 2012 ”;

- nonché di tutti gli eventuali ulteriori atti connessi, anche non noti, se e nella misura in cui risultino pregiudizievoli per le ragioni del ricorrente;

per l'accertamento del diritto, in capo al ricorrente, di addivenire alla stipula della transazione con il Ministero della Salute, ai sensi delle leggi nn. 222/2007 e 244/2007.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Salute;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 gennaio 2021 il dott. Andrea Vitucci e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 25, comma 2, D.L. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla L. 18 dicembre 2020, n. 176;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) È impugnata la nota del Ministero della Salute prot. n. 0000792 - 04/06/2020-RIDAB-MDS-P, con cui si informava il ricorrente che, « Di seguito al preavviso di cui alla nota n. 1629 del 10.12.2018, preso atto delle controdeduzioni presentate dalla S.V., si conferma che la domanda di adesione alla procedura transattiva [di cui alle leggi 29 novembre 2007, n. 222 e 24 dicembre 2007, n. 244] non può essere accolta, in quanto risulta decorso il termine di cui all’art. 5 comma 1 lettera a) del D.M. 4 maggio 2012 - conformemente a quanto ritenuto dall’Avvocatura Generale dello Stato » (doc. 24 ricorso).

2) All’uopo, il ricorrente espone che:

- a) in data 6 giugno 1995 il ricorrente, affetto da thalassemia major e da HCV, presentava domanda amministrativa al Ministero della Salute onde accedere ai benefici di cui alla Legge n. 210/1992;

- b) riconosciuto il nesso eziologico (con verbale della CMO del 10 maggio 2001) ed in considerazione della natura meramente assistenziale della prestazione in precedenza richiesta, in data 18 giugno 2007 il ricorrente interveniva nel giudizio promosso avanti al Tribunale di Roma, R.G. n. 85134/2005, da numerosi soggetti, anch’essi danneggiati da trasfusioni di sangue infetto, contro il Ministero della Salute;

- c) avuto riguardo alla posizione del ricorrente, in quel giudizio (v. verbali di causa in doc. 5 ricorso) il Ministero non formulava alcuna eccezione né svolgeva alcuna difesa sino al successivo deposito della sentenza, intervenuto sette anni più tardi;

- d) nel corso di quel giudizio di primo grado, il Ministero della Salute esibiva una circolare, nella quale si invitava l’Avvocatura dello Stato a sensibilizzare i legali dei danneggiati a « richiedere in giudizio un congruo rinvio della trattazione delle cause, prospettando ai Giudici incaricati la possibilità di definizione transattiva delle controversie » (doc. 6 ricorso);

- e) in data 26 novembre 2009, ai sensi e per gli effetti di quanto previsto dall’art. 33 della legge 22 novembre 2007, n. 222, nonché dell’art.2, commi 361-365, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, il ricorrente manifestava al Ministero il proprio interesse ad aderire alla transazione dell’azione giudiziaria, pendente al 31.12.2007 e la domanda veniva validata in data 17 gennaio 2010 (docc. 7, 8 e 9 ricorso);

- f) in data 23 settembre 2010 il Ministero richiedeva alcune integrazioni documentali (doc. 10 ricorso), cui rispondeva il legale del ricorrente (doc. 11 ricorso);

- g) la P.A. rimaneva silente, tanto che alcune associazioni rappresentative di pazienti affetti da talassemia, inoltrata infruttuosamente una diffida, promuovevano un ricorso avanti al T.A.R. Lazio che, con sentenza n. 1682/2012, ordinava al Ministero di pronunciarsi, con provvedimento espresso, sulle domande di adesione alla transazione presentate dai ricorrenti entro 90 (novanta) giorni dalla notifica o, se anteriore, dalla comunicazione in via amministrativa della sentenza (doc. 12 ricorso);

- h) con riferimento alla posizione del ricorrente, in data 19 febbraio 2013 perveniva preavviso di rigetto con il quale il Ministero informava il ricorrente di non poter addivenire alla stipula della transazione « in quanto risulta che sia decorso il termine di cui all’art.5 comma 1 lettera a) del D.M. 4 maggio 2012;
non risulta che l’evento trasfusionale rientri nell’ipotesi di cui all’art.5 comma 2 del D.M. 4 maggio 2012 » (doc. 13 ricorso);

- i) vi replicava il ricorrente in data 11 marzo 2013 (doc. 14 ricorso);

- j) nel frattempo, il giudizio innanzi al Tribunale di Roma si concludeva con sentenza n. 19054 del 19 settembre 2014, pubblicata il 29 settembre 2014, con la quale veniva riconosciuta la responsabilità del Ministero per l’avvenuto contagio del ricorrente, accertando il suo diritto al risarcimento dei danni da liquidarsi in separato giudizio (doc. 15 ricorso);

- k) il Ministero proponeva appello avverso la suddetta sentenza (v. doc. 16 ricorso), tuttora pendente;

- l) in data 30 settembre 2016, approssimandosi la scadenza del 31.12.2017 richiamata dall’art.27- bis del D. Lgs. n. 90/2014 per l’eventuale accettazione del beneficio dell’equa riparazione, il ricorrente, per il tramite del proprio legale, inviava comunicazione a mezzo pec (doc. 20 ricorso) all’indirizzo del Ministero, dal quale erano state inviate le precedenti comunicazioni, al fine di sollecitare la conclusione del procedimento;

- m) in data 17 gennaio 2019 il ricorrente inviava ulteriore pec (doc. 21 ricorso) e, nella perdurante inerzia amministrativa, l’interessato adiva questo Tribunale, che, con sentenza di questa Sezione del 15 ottobre 2019, n. 1584, ordinava al Ministero della Salute di provvedere con atto espresso sull’istanza presentata dal ricorrente nel termine di 30 giorni (doc. 22 ricorso);

- n) si arrivava così alla data del 4 giugno 2020, quando il Ministero, con l’atto in questa sede impugnato, negava l’accesso del ricorrente alla procedura transattiva.

3) Col primo motivo di ricorso (con cui si denuncia errata valutazione dei presupposti in fatto ed in diritto, illogicità ed irragionevolezza, violazione e falsa applicazione dei principî sostanziali e processuali in materia di prescrizione, violazione e falsa applicazione del DM 4 maggio 2012 e dei principî generali in materia di transazioni delle cause promosse da soggetti danneggiati da trasfusioni di sangue ed emoderivati infetti, accertamento incidentale ex art. 8 c.p.a. dell’intervenuta decadenza, da parte del Ministero della Salute, dalla possibilità di validamente eccepire la prescrizione nel giudizio risarcitorio), si sostiene che:

- a) la disposta non ammissione alla successiva fase di stipula della transazione del ricorrente muove dalla pedissequa applicazione dell’art. 5, comma 1, lettera a), del DM 4 maggio 2012, che, in dichiarata attuazione di quanto stabilito dal decreto n. 132/2009, prevede che i moduli transattivi si applicano ai soggetti che abbiano presentato istanze, entro il 19 gennaio 2010, per le quali « a) non siano decorsi più di cinque anni tra la data di presentazione della domanda per l'indennizzo di cui alla legge n. 210 del 1992, ovvero tra la eventuale data antecedente rispetto alla quale risulti - in base ai criteri di cui all'allegato 6 al presente decreto - già documentata la piena conoscenza della patologia da parte del danneggiato e la data di notifica dell'atto di citazione, da parte dei danneggiati viventi »;

- b) se è vero che, con la suddetta previsione, si è inteso evitare che il beneficiario, per mezzo della transazione, possa ottenere un quid pluris rispetto a quanto ricavabile dal giudizio risarcitorio, è del pari vero che, in tal modo, si è creato un parallelismo tra la fattispecie giudiziale e quella stragiudiziale (transattiva);

- c) nel caso in esame, la pedissequa applicazione della norma, finalizzata a definire in via transattiva le cause pendenti, non tiene conto del fatto che, nel giudizio risarcitorio, definito favorevolmente al ricorrente con sentenza del Tribunale di Roma n. 19054/2014, il Ministero non ha mai sollevato alcuna eccezione di prescrizione con riferimento alla posizione del ricorrente né ha mai svolto alcuna difesa nei suoi confronti nel corso di quel giudizio di primo grado;

- d) anche nel proposto appello, pure formalmente rivolto anche al ricorrente, il Ministero ha in realtà lamentato il mancato accoglimento di un’eccezione di prescrizione – prospettata in modo affatto generico – dichiaratamente svolta però soltanto nei confronti di altri soggetti;

- e) è evidente che, ove si decida di applicare l’istituto della prescrizione alla materia delle transazioni, occorre anche chiedersi se tale prescrizione, non rilevabile d’ufficio, sia stata ritualmente e tempestivamente eccepita 13 anni or sono nel relativo giudizio;

- f) ai sensi e per gli effetti dell’art. 8, comma 1, c.p.a. (secondo cui il giudice amministrativo, nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale), va verificato se il Ministero sia effettivamente decaduto o meno dalla possibilità di validamente eccepire la prescrizione nel giudizio risarcitorio e quali siano le conseguenze nella parallela procedura transattiva;

- g) nel caso di specie, il ricorrente presentò domanda d’indennizzo ex lege n. 210/1992 il 6 giugno 1995 e ha agito in giudizio in data 18 giugno 2007 e, dunque, al tempo in cui egli interveniva nella causa risarcitoria promossa dinanzi al Tribunale di Roma, erano decorsi ben più di cinque anni, così astrattamente ricadendo nell’esclusione di cui all’art. 5, comma 1, lett “a”, DM 4 maggio 2012;

- h) tuttavia, il ricorrente si giova di una sentenza favorevole di primo grado, che riconosce il suo diritto al risarcimento del danno (unitamente ad altri soggetti) e che non può certamente essere ignorata;

- i) inoltre, il Ministero della Salute è comunque decaduto dall’eccezione di prescrizione perché, ai sensi degli artt. 2938 c.c. e 167 c.p.c., il Ministero, nel primo scritto difensivo utile successivo alla proposizione della domanda da parte del ricorrente, avrebbe dovuto eccepire la prescrizione a pena di decadenza e ciò non è avvenuto nel processo di primo grado innanzi al Tribunale di Roma;

- j) ne deriva, che, essendo decaduto il Ministero dalla possibilità di eccepire la prescrizione in sede giudiziale, il Ministero non può avvalersene nella sede transattiva;

- k) diversamente opinando, si creerebbe un irragionevole sdoppiamento del regime della prescrizione, a seconda che l’interlocuzione tra le parti si svolga nel processo o al di fuori di esso;

- l) ebbene, il ricorrente, il 18 giugno 2007, depositava il proprio intervento nel giudizio RG 85134/2005, già incardinato dinanzi al Tribunale di Roma e quello a cui apparteneva il ricorrente era il settimo gruppo di intervenienti (v. pag. 2 sentenza di primo grado);

- m) a seguito della loro costituzione in giudizio, il Ministero non depositava atti processuali di sorta, e non sollevava dunque l’eccezione di prescrizione;

- n) né l’eccezione, ove non estesa all’interveniente in primo grado, può essere sollevata per la prima volta in appello;

- o) quindi il Ministero è decaduto dalla eccezione di prescrizione nei confronti del ricorrente, con la conseguenza di non poterla opporre in sede transattiva.

4) Col secondo motivo di ricorso (con cui si denuncia la natura sostanzialmente regolamentare e non meramente provvedimentale del DM 4 maggio 2012, violazione e falsa applicazione degli artt. 2935, 2938 e 2697 c.c. e degli artt. 167, 105 e 268 c.p.c., norme primarie aventi rango legislativo, con la conseguente necessità di disapplicare l’art. 5, comma 1, lettera a) del DM 4 maggio 2012, norma secondaria, se e nella misura in cui risulti o venga applicata in contrasto con la normazione primaria), si sostiene che nella denegata ipotesi in cui si ritenesse insuperabile l’interpretazione letterale dell’art. 5, comma 1, lettera “a” del DM 4 maggio 2012 (e cioè che, in base ad esso, non vi sarebbe alcuno spazio per le conseguenze della decadenza processuale dalla prescrizione nella transazione), tale DM andrebbe disapplicato, considerata la sua natura regolamentare, perché in contrasto con la normazione primaria in tema di prescrizione (artt. 2938 c.c. e 167 c.p.c.).

5) Posti tali due motivi di ricorso, il ricorrente ha altresì chiesto:

- a) di accertare il proprio diritto a stipulare la transazione, dovendosi ritenere ammissibile l’azione di accertamento anche in materia di interessi legittimi e non residuando ulteriori margini di discrezionalità in capo all’Amministrazione né la necessità di compiere ulteriori accertamenti istruttori o verifiche;

- b) che venga riconosciuto il suo diritto ad ottenere l’importo di € 464.811,21 previsto dall’Allegato 1 al DM 4 maggio 2012 in quanto talassemico vivente, munito di sentenza favorevole e con manifestazione del danno intervenuta in età compresa tra 0 e 40 anni.

6) Questa Sezione ha già affrontato analoghe questioni di diritto con sentenza n. 42 del 20 gennaio 2020, dalla quale il Collegio non ritiene di discostarsi.

7) Al riguardo, va evidenziato che, se è vero che il ricorrente poteva astrattamente rientrare nella previsione, di esclusione dalla procedura transattiva, di cui all’art. 5, comma 1, lett. “a”, DM 4 maggio 2012, è altrettanto vero che non si può ignorare che, nel caso di specie, il Tribunale di Roma, con la cit. sentenza n. 19054 del 29 settembre 2014, ha riconosciuto il diritto del ricorrente (unitamente agli altri soggetti che in quel giudizio hanno agito) al risarcimento del danno, previa declaratoria di infondatezza dell’eccezione di prescrizione (in relazione alla quale, come si evince dalla lettura della sentenza, il Giudice Ordinario non ha distinto le posizioni dei singoli partecipanti a quel giudizio).

7.1) Ne deriva che il Ministero della Salute non poteva ignorare tale sentenza.

8) In ogni caso, ai sensi dell’art. 8 c.p.a. e con specifico riferimento alla posizione del ricorrente, deve essere affrontata la questione della decadenza del Ministero dalla proposizione dell’eccezione di prescrizione, nonostante sia ancora pendente l’appello avverso la suddetta sentenza del Tribunale di Roma.

8.1) Sotto tale profilo, « occorre indagare gli effetti prodotti, nella presente controversia, dall’art. 2938 c.c., in virtù del quale: “Il giudice non può rilevare d’ufficio la prescrizione non opposta”. Tale norma va qui esaminata in combinato disposto con l’art. 167 c.p.c., in relazione al quale il convenuto, nei cui confronti venga richiesta la tutela di un diritto prescritto, decade dall’eccezione di prescrizione se non la solleva nella prima difesa successiva alla proposizione della domanda (risultando la prescrizione eccezione in senso stretto). In virtù delle suddette disposizioni, e considerato il necessario parallelismo (per ragioni di interpretazione logico-sistematica delle norme) tra la posizione del danneggiato in sede processuale e in sede stragiudiziale, deve ritenersi che, ove il Ministero sia decaduto, nell’ambito della causa, dall’eccezione di prescrizione, esso non potrà avvalersi della stessa nemmeno in sede stragiudiziale. In caso contrario, si creerebbe un irragionevole sdoppiamento del regime della prescrizione, a seconda che l’interlocuzione tra le parti si svolga nel processo (ove la prescrizione risulta non più invocabile), o al di fuori di esso (ove l’art. 5 comma 1 lettera “a” del D.M.