Pubblicato il 12/11/2018

N. 00727/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00013/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13 del 2018, proposto da
D D e A Q, rappresentati e difesi dall'avvocato R M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio, in Ancona, corso Mazzini 160;

contro

Comune di Ancona, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato A G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio, in Ancona, corso Mazzini n. 156;

per l'annullamento

previa sospensiva, della delibera del Consiglio comunale di Ancona del 30.10.2017 (argomento 984/2017 iscritto all'o.d.g. del Consiglio comunale) ed avente ad oggetto “ Atto di “mero indirizzo” per l'operazione di riorganizzazione industriale della partecipazione della società Multiservizi spa nella società Edma srl anche ai fini del conferimento delle relative quote nella società Estra spa ”;
di qualsivoglia altro atto preparatorio, istruttorio ad essa connesso, presupposto o conseguente,

e per l’accertamento

del diritto dei ricorrenti ad ottenere sulla predetta proposta una nuova deliberazione da parte del Consiglio Comunale di Ancona, previa acquisizione del parere del responsabile dei servizi finanziari e del collegio dei revisori dei conti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Ancona;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 ottobre 2018 il dott. Tommaso Capitanio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti, nella spiegata qualità di consiglieri comunali di Ancona, impugnano la deliberazione del Consiglio Comunale n. 105 del 30 ottobre 2017, recante “ Atto di mero indirizzo per l’operazione di riorganizzazione industriale della partecipazione della società Multiservizi spa nella società Edma S.r.l. anche ai fini del conferimento delle relative quote nella società Estra S.p.A. ”.

Va premesso che:

- Multiservizi S.p.A. (di seguito, Multiservizi) è una società c.d. multiutility a capitale interamente pubblico, di cui il Comune di Ancona detiene il 39,94% delle quote (gli altri soci sono la Provincia di Ancona e 42 Comuni del circondario anconetano);

- Multiservizi e Estra S.p.A. posseggono, con le rispettive quote del 55% e del 45%, la società Edma S.r.l., la quale è socia unica della società Edma Reti gas S.r.l. (dall’1/1/2014 cessionaria del ramo di azienda di Multiservizi relativo alla distribuzione del gas naturale).

L’operazione in parola prevede, in sintesi, che Multiservizi ceda ad Estra S.p.A. la sua partecipazione in Edma S.r.l., e che in cambio ottenga l’acquisizione di una partecipazione azionaria nel capitale di Estra S.p.A. (società che sta avviando la procedura di quotazione in Borsa) pari al 10%.

Questi i motivi di ricorso:

- violazione degli artt. 239, comma 1, let. b), 49, 147- quater e 153, comma 4, del D. Lgs. n. 267/2000;

- violazione dell’art. 20, comma 3, del regolamento del Consiglio comunale e dell’art. 6 del regolamento sul sistema dei controlli interni e dello Statuto del Comune di Ancona. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Violazione di legge.

2. Si è costituito in giudizio il Comune di Ancona, formulando le seguenti eccezioni preliminari:

- inammissibilità del ricorso per omessa notifica ad almeno un controinteressato (tale dovendosi qualificare Multiservizi);

- inammissibilità per difetto di interesse, in quanto alla data di notifica del ricorso il rappresentante del Comune aveva già espresso il voto nell’assemblea di Multiservizi, tenutasi il 6 novembre 2017;

e chiedendo in ogni caso il rigetto del ricorso nel merito.

3. Con ordinanza n. 19/2018 questo Tribunale ha fissato per il 17 ottobre 2018 l’udienza di trattazione del merito, anche in ragione del fatto che, alla data di adozione della pronuncia cautelare, si era già svolta l’assemblea di Multiservizi in cui il Sindaco di Ancona ha espresso il voto attenendosi agli indirizzi del Consiglio.

Nella memoria difensiva depositata in data 5 settembre 2018 il Comune di Ancona ha formulato un’ulteriore eccezione, questa volta di improcedibilità, riferita solo al ricorrente dott. Q (e ciò per il fatto che il predetto non è stato rieletto consigliere nell’ultima tornata elettorale del giugno 2018).

4. Il ricorso va respinto nel merito, il che esonera il Collegio dall’esame delle eccezioni preliminari sollevate dalla difesa comunale.

4.1. Come è noto, l’art. 49, comma 1, del T.U.E.L. prevede che “ Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere, in ordine alla sola regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell'ente, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile…. ”, mentre l’art. 239, comma 1, let. b), n. 3), prevede che il Collegio dei Revisori renda il proprio parere in merito ad atti afferenti “ …. 3) modalità di gestione dei servizi e proposte di costituzione o di partecipazione ad organismi esterni… ”.

Pertanto, il Collegio è chiamato a stabilire se l’impugnata deliberazione fosse o meno qualificabile come atto di mero indirizzo, e ciò a prescindere dalla formulazione letterale del suo oggetto (perché è evidente che, a voler diversamente opinare, si consentirebbe alle amministrazioni locali, ed in particolare alle maggioranze politiche, di eludere la disposizione del Testo Unico, semplicemente attribuendo la denominazione di “atto di indirizzo” a qualsiasi deliberazione). In questo senso, il Collegio esaminerà anche la censura relativa alla dedotta violazione dell’art. 153 del T.U.E.L., nonché dell’art. 239, comma 1, let. b), n. 3), dello stesso D.Lgs. n. 267/2000.

Non è invece pertinente il richiamo all’art. 147- quater del Testo Unico (rubricato “ Controlli sulle società partecipate non quotate ”), in quanto nella specie non si discute dell’esistenza e del funzionamento, presso il Comune di Ancona, del sistema di controllo sulle società non quotate partecipate dall’ente.

4.2. I ricorrenti traggono i maggiori spunti a sostegno del ricorso dall’analoga vicenda verificatasi nel periodo 2013-20015, in occasione di un processo di complessivo riassetto delle partecipazioni del Comune di Ancona in società in house e miste. In quella sede, infatti, il Collegio dei Revisori in carica aveva stigmatizzato in maniera abbastanza decisa l’operato del Consiglio Comunale, nella parte in cui, anche in quel caso, la deliberazione n. 127/2013 era stata qualificata come “atto di indirizzo” e come tale non sottoposta ai pareri di regolarità tecnica e di regolarità finanziaria di cui all’art. 49 del T.U.E.L. (si vedano i documenti in allegato n. 6 al ricorso).

Nel caso in esame, invece, il Collegio dei Revisori in carica nel 2017, sollecitato dal consigliere Q, ha ritenuto di non dover esprimere alcun parere, e ciò in ragione della natura della deliberazione n. 105/2017 e del fatto che non venivano riscontrate gravi irregolarità contabili ai sensi dell’art. 239 del T.U.E.L.

5. Ciò detto, il Collegio ritiene che la deliberazione impugnata abbia effettivamente natura di atto di indirizzo, ai sensi dell’art. 49 del D.Lgs. n. 267/2000, per le seguenti ragioni:

- anzitutto, si deve evidenziare che l’avviso del Collegio dei Revisori dei Conti – richiamato dai ricorrenti a sostegno delle proprie tesi – non è decisivo, dovendosi, come detto, fare riferimento all’effettiva natura della deliberazione consiliare. Va poi osservato che, a ben guardare, nell’analoga vicenda occorsa nel 2013-2015 il Collegio dei Revisori non aveva tanto contestato in sé la natura della deliberazione consiliare, quanto piuttosto il fatto che nessuno dei successivi provvedimenti con cui è stato attuato il riassetto delle partecipazioni comunali sia stato mai sottoposto al Consiglio e allo stesso Collegio (dal che sono poi discese altre conseguenze che l’organo di revisione ha giudicato poco edificanti, come ad esempio il fatto che il Comune abbia sostanzialmente perso il controllo e la vigilanza su alcune delle società nate dalla riorganizzazione. Il Collegio, nella specie, aveva altresì rilevato cinque ipotesi di irregolarità contabili di cui all’art. 239 del T.U.E.L.). Correttamente quindi il Collegio dei revisori muoveva dall’assunto che, se non v’è dubbio che l’atto di indirizzo non abbia natura provvedimentale e non impegni direttamente il bilancio comunale, lo stesso non può dirsi per gli atti che danno esecuzione agli indirizzi strategici, i quali hanno natura provvedimentale e/o negoziale (e quindi esprimono la volontà dispositiva del titolare del diritto) e nella gran parte dei casi impegnano il bilancio dell’ente;

- in secondo luogo, come detto, un atto con cui il rappresentato indica al rappresentante come esercitare la delega è per definizione un atto di indirizzo, visto che esso ha lo scopo primario di istruire (“indirizzare”, per l’appunto) il rappresentante, di modo che egli esprima nella maniera più fedele possibile la volontà del rappresentato. Il discorso vale, in particolare, proprio per i casi in cui la delega ha ad oggetto l’espressione del voto del rappresentato in seno ad organi collegiali o assemblee societarie e quindi si attaglia perfettamente a tutti i casi in cui il Consiglio Comunale indica ai rappresentanti del Comune presso altri enti e/o società partecipate come votare in assemblea. Ovviamente, in molti casi può accadere che l’atto di indirizzo abbia natura complessa, ben potendo il rappresentato conferire al rappresentante, uno actu , anche il potere di disporre di beni del rappresentato. In questo caso è evidente che la delega non può più essere qualificata come atto di mero indirizzo, visto che essa produce conseguenze sul patrimonio del rappresentato;

- si tratta quindi di verificare se, nella specie, vi siano tali conseguenze dirette o indirette sul bilancio comunale. Il Collegio ritiene di dover dare risposta negativa al quesito, visto che l’esito della votazione nell’assemblea di Multiservizi non era prevedibile a priori e che, in ogni caso, il Comune di Ancona non partecipava direttamente al capitale di Edma S.r.l.;

- ne consegue l’assenza di lesione del ius ad officium dei consiglieri e quindi anche dei presupposti per la sottoposizione dell’atto al parere di regolarità amministrativo-contabile e a quello del Collegio dei Revisori.

6. Allo stesso modo, sull’atto non era richiesto il parere dei revisori, visto che non ricorre la fattispecie di cui all’art. 239, comma 1, let. b), n. 3), del T.U.E.L. In effetti, nel caso in esame il Consiglio non ha deliberato né in tema di modalità di gestione dei servizi pubblici di competenza dell’ente (visto che il progetto di riorganizzazione societaria per cui è causa non riguarda i servizi pubblici che Multiservizi svolge per conto degli enti locali soci), né in tema di costituzione o partecipazione ad organismi esterni (in quanto il Comune di Ancona non ha stabilito di costituire una nuova società mista e/o di partecipare al capitale sociale di una società già esistente e/o di variare le quote possedute in tali società).

7. In conclusione, il ricorso va respinto.

Le spese di giudizio si possono però compensare, tenuto anche conto delle finalità che sono alla base della presente iniziativa giudiziaria.