Pubblicato il 28/03/2023

N. 00349/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00768/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 768 del 2022, proposto da
Costa Group S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv. E B e G G, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

contro

Camera di commercio industria artigianato e agricoltura Riviere di Liguria - Imperia La Spezia Savona, rappresentata e difesa dall’avv. L C, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via Mameli, 3/19A;
Comune della Spezia, rappresentato e difeso dagli avv. S C, E F, F D e M M, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;
Provincia della Spezia, rappresentata e difesa dall’avv. Veronica Allegri, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;
Centro Fieristico della Spezia S.r.l. in liquidazione, rappresentata e difesa dall’avv. Riccardo Birga, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;
Finanziaria Ligure per lo Sviluppo Economico Fi.L.S.E. S.p.a., non costituita in giudizio;

nei confronti

Zanini Alimentare S.r.l., non costituita in giudizio;

per l’accertamento e la declaratoria dell’illegittimità

del silenzio serbato dalle amministrazioni intimate in ordine alle istanze e diffide della Società ricorrente del 12/10/2022, 25/10/2022 e del 27/10/2022 nell’ambito della procedura di asta pubblica per la locazione del Centro Fieristico sito a La Spezia, via Giosuè Carducci n. 140, indetta dalla Camera di Commercio con avviso pubblicato in data 14/1/2022;

nonché per l’accertamento dell’obbligo delle amministrazioni intimate, ciascuna per quanto di sua competenza, di concludere il procedimento per l’affidamento della locazione del Centro Fieristico sito in La Spezia, via Giosuè Carducci n. 40, mediante l’approvazione da parte delle amministrazioni intimate degli atti della procedura e della graduatoria formata nella seduta pubblica del 2/9/2022, con la conseguente aggiudicazione a favore della Società ricorrente;

e per la conseguente condanna delle amministrazioni intimate a provvedere in tal senso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Camera di commercio industria artigianato e agricoltura Riviere di Liguria - Imperia La Spezia Savona, del Comune della Spezia, della Provincia della Spezia e della Centro Fieristico della Spezia S.r.l. in liquidazione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 febbraio 2023 il dott. R G e uditi i difensori intervenuti per le parti, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con avviso pubblicato sul proprio sito istituzionale in data 18 gennaio 2022, la Camera di commercio industria artigianato e agricoltura “Riviere di Liguria - Imperia La Spezia Savona” aveva indetto un’asta pubblica per la locazione, per la durata di sei anni rinnovabili per altri sei, dell’unità immobiliare denominata “Centro Fieristico”, sita alla Spezia in via Carducci n. 140, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Detta procedura era stata avviata su richiesta dell’assemblea dei soci della Centro Fieristico della Spezia S.r.l. in liquidazione, Società a capitale interamente pubblico, partecipata maggioritariamente dall’Ente camerale, che era stata costituita allo scopo di realizzare e gestire la struttura in questione (“Speziaexpò”);
gli altri soci sono il Comune della Spezia, la Provincia della Spezia e la Fi.L.S.E. S.p.a.

Entro il termine previsto dalla lex specialis , hanno presentato offerta la ricorrente Costa Group S.r.l. e la Zanini Alimentare S.r.l.;
entrambe le offerte sono state ammesse alla fase di valutazione.

Nella seduta del 2 settembre 2022, la Commissione di gara ha proceduto all’apertura delle buste contenenti le offerte economiche e alla formazione della graduatoria: avendo conseguito 95,354 punti complessivi contro il punteggio di 80,540 attribuito all’offerta concorrente, la Società ricorrente è risultata prima classificata.

In seguito, non avendo più ricevuto alcuna notizia, Costa Group S.r.l. sollecitava la Camera di commercio, con nota trasmessa mediante p.e.c. in data 12 ottobre 2022, a convocare l’assemblea dei soci della Centro Fieristico della Spezia S.r.l. onde procedere all’aggiudicazione della gara. La sollecitazione è stata reiterata con note del 25 e del 27 ottobre 2022.

In assenza di riscontri, la Società interessata ha proposto il presente ricorso ex art. 117 c.p.a. con cui chiede che, previo accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato sulle sollecitazioni/diffide predette, venga ordinato alla Camera di commercio e alle altre amministrazioni coinvolte di concludere la procedura mediante l’approvazione degli atti di gara e l’aggiudicazione dell’asta in suo favore, con la nomina di un commissario ad acta per il caso di ulteriore inerzia oltre il termine che sarà assegnato per provvedere in tal senso.

Nel contesto di un motivo di gravame formalmente unico (“Violazione di legge. Violazione del principio di buon andamento nell’agire della pubblica amministrazione. Violazione degli artt. 24 e 97 della Costituzione. Violazione del principio di trasparenza e certezza del diritto. Violazione dell’art. 2 della legge 7/8/1990, n. 241. Violazione degli artt. 4 e 76 del d.lgs 50/2016. Violazione degli artt. 82 e 88, r.d. 23/5/1924, n. 827;
principi emergenti. Violazione del giusto procedimento”), la ricorrente rileva che, ai sensi dell’art. 10 dell’avviso pubblico, la graduatoria provvisoria doveva essere pubblicata per trenta giorni all’albo della Camera di commercio e approvata mediante “specifica deliberazione” della Giunta camerale. Nonostante le ripetute sollecitazioni, non risulta ancora disposta l’aggiudicazione della gara e non è stata neppure pubblicata la graduatoria. Tale comportamento omissivo si porrebbe in violazione dell’art. 2 della legge n. 241/1990, che prevede il termine generale di trenta giorni per la conclusione dei procedimenti amministrativi, nonché degli obblighi di informazione sanciti dall’art. 76 del d.lgs. n. 50/2016, applicabile anche alle procedure di affidamento dei contratti attivi. In ogni caso, il principio generale di buon andamento della pubblica amministrazione ex art. 97 Cost. comporta che, in assenza di un provvedimento espresso, la procedura non possa arrestarsi prima dell’aggiudicazione definitiva.

Si sono costituiti in giudizio il Comune della Spezia, la Società Centro Fieristico della Spezia in liquidazione, la Camera di commercio industria artigianato e agricoltura “Riviere di Liguria - Imperia La Spezia Savona”.

Premessa la propria qualità di socio della Centro Fieristico della Spezia S.r.l. con una quota pari al 29,36% del capitale sociale, il Comune sostiene di avere interesse ad una rapida conclusione del procedimento e riferisce di aver provveduto, a sua volta, a sollecitare il liquidatore della Società affinché convocasse l’assemblea dei soci per assumere le inerenti determinazioni, senza aver tuttavia ricevuto riscontri di sorta. L’Ente locale chiede, pertanto, che sia garantita l’adozione di un provvedimento conclusivo della procedura in questione, se del caso attraverso la fissazione di un termine per darvi attuazione da parte della Camera di commercio.

La Centro Fieristico della Spezia S.r.l. eccepisce che il ricorso sarebbe divenuto improcedibile, stante la sopravvenienza di un atto della Camera di commercio che ha determinato un arresto procedimentale. Eccepisce, inoltre, il proprio difetto di legittimazione passiva in quanto, essendo stata posta da tempo in liquidazione, non potrebbe disporre dell’immobile oggetto della procedura di evidenza pubblica.

La Camera di commercio evidenzia che, giusta le previsioni della lex specialis , la definitiva aggiudicazione dell’asta pubblica è subordinata all’approvazione degli atti di gara da parte di tutti i soci della Centro Fieristico della Spezia S.r.l. in liquidazione: essendo stata resa consapevole che l’aggiudicazione avrebbe implicato “un dialogo e confronto tra le amministrazioni socie”, pertanto, la Società ricorrente non potrebbe dolersi del tempo trascorso dalla conclusione delle operazioni di gara, trattandosi di circostanza non ascrivibile all’inerzia dell’Amministrazione, bensì ad “una doverosa ponderazione dell’interesse pubblico” che necessita “di tempi tecnici, passaggi interni e confronti negli organi collegiali”. Tanto premesso, la Camera di commercio precisa che il procedimento non è stato ancora concluso perché i soci stanno valutando se permanga l’interesse pubblico a locare l’immobile alle condizioni risultanti dalla gara esperita, ma il provvedimento finale sarà adottato “senza dubbio” entro la fine del mese di marzo 2023. Il ricorso, in definitiva, sarebbe inammissibile perché, essendo il procedimento ancora in coro di svolgimento, non sussiste il presupposto costituito dall’inerzia della parte pubblica e comunque, stante l’impregiudicata facoltà di revoca degli atti di gara, non sarebbe configurabile alcun obbligo di stipulare il contratto con la prima classificata.

La Società ricorrente e la Camera di commercio hanno prodotto memorie di replica.

In vista dell'udienza camerale calendarizzata per il 15 febbraio 2023, la Provincia della Spezia si è costituita in giudizio con memoria depositata il 13 febbraio 2023.

Il ricorso è stato chiamato all’udienza predetta e, all’esito della discussione orale, è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Avendo presentato la migliore offerta nell’asta pubblica volta alla locazione del “Centro Fieristico” della Spezia, la Società ricorrente chiede che, previo accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato sulle diffide all’uopo presentate, venga ordinato alla Camera di commercio e alle altre amministrazioni coinvolte di concludere la procedura con un provvedimento espresso e di aggiudicare la gara in suo favore.

In via preliminare, va disposto lo stralcio della memoria depositata il 13 febbraio 2023 dalla Provincia della Spezia in vista dell’udienza camerale calendarizzata per il successivo 15 febbraio, stante la palese tardività della produzione rispetto al termine perentorio di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a., in combinato disposto con l’art. 87, comma 3, c.p.a.

Ancora in via preliminare, va rilevata l’infondatezza delle eccezioni sollevate in rito dalla Centro Fieristico della Spezia S.r.l. in liquidazione.

Innanzitutto, trattandosi del soggetto costituito per garantire la costruzione e la gestione dell’immobile oggetto dell’asta pubblica indetta dalla Camera di commercio a seguito di richiesta della stessa Società, essa non può certo ritenersi estranea alla vicenda procedimentale cui si riferiscono le pretese di parte ricorrente, sicché va disattesa la richiesta di estromissione dal giudizio.

E’ infondata anche l’eccezione di improcedibilità del ricorso, fondata sulla nota del 14 dicembre 2022 con cui il Segretario Generale della Camera di commercio, dopo la notifica dell’atto introduttivo del presente giudizio, ha comunicato all’odierna ricorrente che i soci della Centro Fieristico della Spezia S.r.l. in liquidazione “hanno ritenuto all’unanimità di non procedere al momento all’aggiudicazione della locazione riservandosi la decisione”. Tale comunicazione, infatti, configura un atto soprassessorio che rinvia sine die la conclusione del procedimento, lasciando inalterata la pretesa situazione di inerzia colpevole e, quindi, il corrispondente interesse ad agire ex art. 117 c.p.a (cfr., fra le ultime, Cons. Stato, sez. III, 17 giugno 2022, n. 4987).

Né vale a rendere improcedibile il ricorso, ovviamente, l’affermazione secondo cui la Camera di commercio “adotterà senza dubbio un provvedimento conclusivo del procedimento, impegnandosi in questa sede a provvedere entro la fine del mese di marzo 2023”, poiché tale “impegno” non promana da atti formali dell’Ente camerale, ma costituisce semplice rassicurazione contenuta in uno scritto difensivo.

Nel merito, la domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato sulle sollecitazioni/diffide volte alla conclusione della procedura con un provvedimento espresso è fondata e deve essere accolta.

Secondo la difesa della Camera di commercio, il ritardo sarebbe giustificato dalla peculiarità del caso, atteso il necessario consenso all’aggiudicazione da parte di tutti i soci della Centro Fieristico della Spezia S.r.l. in liquidazione e, quindi, la necessità di confronti preliminari tra i soci medesimi, cagione di inevitabili dilazioni procedimentali. Tali circostanze, tuttavia, non possono giustificare una situazione di inerzia che si protrae da un lasso di tempo (oltre tre mesi al momento della notifica del ricorso e oltre cinque mesi al momento del passaggio in decisione della causa) manifestamente inconciliabile con la preminente esigenza di rapida e certa, eventualmente anche in chiave negativa, definizione delle procedure di evidenza pubblica. In altre parole, anche volendo ammettere che non si possa fare riferimento al termine generale di conclusione del procedimento in ragione della complessità della fattispecie, non può comunque ammettersi una stasi procedimentale che, in assenza di evidenti impedimenti tali da suggerire l’adozione di determinazioni di arresto definitivo ovvero di autotutela, perdura ormai da molti mesi, traducendosi a discapito sia dell’interesse della ricorrente, la quale ha versato la cauzione e potrebbe aver sostenuto spese di investimento, sia dell’interesse pubblico alla proficua utilizzazione del bene immobile. Fermo restando che l’enfatizzata necessità di ponderazione dell’interesse pubblico doveva porsi a monte dell’indizione della procedura volta alla locazione del bene e non all’esito della stessa.

In parte qua , pertanto, il ricorso avverso il silenzio deve essere accolto, ordinando alla Camera di commercio industria artigianato e agricoltura “Riviere di Liguria - Imperia La Spezia Savona” e alle altre amministrazioni intimate di determinarsi definitivamente in ordine all’aggiudicazione dell’asta pubblica, previo esperimento di tutte le incombenze all’uopo richieste, nel termine di trenta giorni dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione della presente sentenza.

Tenuto conto del considerevole lasso di tempo trascorso dall’avvio delle operazioni di gara, può provvedersi fin d’ora, conformemente alla richiesta della ricorrente, alla nomina del Commissario ad acta che si individua nel Prefetto della Spezia, con facoltà di delega ad altro funzionario del medesimo Ufficio, disponendo che, nel caso di persistente inadempienza, segnalata in apposita istanza dell’interessata attestante l’infruttuoso decorso del termine come sopra assegnato, egli si insedi e provveda, in sostituzione delle amministrazioni coinvolte nel procedimento, all’adozione delle consequenziali determinazioni entro i successivi trenta giorni.

Non può trovare accoglimento, invece, la richiesta di condanna ad aggiudicare la gara alla ricorrente, poiché la presentazione della migliore offerta non imprime, di per sé, una conclusione vincolata alla vicenda procedimentale, eventualmente suscettibile di sfociare fino al momento della stipulazione del contratto, in via ipotetica e astratta, anche nell’esercizio del potere di autotutela comportante la revoca dell’avviso pubblico o degli atti di gara.

Attesa la soccombenza sostanziale, le spese del presente giudizio vanno poste a carico della Camera di commercio nella misura indicata in dispositivo, mentre possono essere compensate nei confronti delle altre parti intimate.