Pubblicato il 19/01/2024

N. 00515/2024 REG.PROV.COLL.

N. 01187/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1187 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
CONGREGAZIONE DEI MISSIONARI DELLA DIVINA REDENZIONE, ente ecclesiastico rappresentato e difeso dagli Avv.ti A S e G S, con domicilio eletto in Napoli alla Via Toledo n. 156 e con domicilio digitale presso la PEC Registri Giustizia dei suoi difensori;

contro

COMUNE DI TORRE ANNUNZIATA, rappresentato e difeso dall’Avv. A B, con domicilio eletto in Napoli al Corso Umberto I n. 35 e con domicilio digitale presso la PEC Registri Giustizia del suo difensore;

e con l'intervento di

ad opponendum:
SA.DA. S.r.l., rappresentata e difesa dall’Avv. Patrizia Kivel Mazuy, con domicilio eletto in Napoli alla Via Schipa n. 34 e con domicilio digitale presso la PEC Registri Giustizia del suo difensore;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

a) della nota dirigenziale del Comune di Torre Annunziata prot. n. 28678 del 21 novembre 2022, con cui è stata disposta l’archiviazione, per intervenuta scadenza del termine triennale di efficacia, della SCIA prot. n. 2900 del 2 febbraio 2016 come da ultimo integrata il 14 ottobre 2022, presentata dall’ente ecclesiastico ricorrente al fine della realizzazione di una residenza sanitaria assistita all’interno del complesso immobiliare denominato “Villaggio del Fanciullo”, sito nel territorio comunale alla Via Postiglione n. 6;

b) degli atti preordinati, conseguenti o comunque connessi con quello che precede;

quanto al ricorso per motivi aggiunti:

c) della nota dirigenziale del Comune di Torre Annunziata prot. n. 6741 del 7 marzo 2023, con cui è stata ribadita la suddetta archiviazione e l’ente ecclesiastico ricorrente è stato invitato a ripresentare la pratica per la realizzazione della residenza sanitaria assistita;

d) degli atti preordinati, conseguenti o comunque connessi con quelli che precedono;

e per la condanna

dell’amministrazione comunale al risarcimento dei danni, di natura patrimoniale o meno, derivanti dall’adozione degli atti impugnati.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente;

Visto l’atto di intervento ad opponendum;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 novembre 2023 il dott. Carlo Dell'Olio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’ente ecclesiastico Congregazione dei Missionari della Divina Redenzione (d’ora in seguito per brevità anche “ente ricorrente”) impugna, anche mediante la proposizione di motivi aggiunti, le note dirigenziali prot. n. 28678 del 21 novembre 2022 e prot. n. 6741 del 7 marzo 2023, con le quali il Comune di Torre Annunziata ha ritenuto di insistere sulla decisione di archiviare, per intervenuta scadenza del termine triennale di efficacia previsto dall’art. 23, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, la SCIA prot. n. 2900 del 2 febbraio 2016 (come da ultimo integrata il 14 ottobre 2022), che era stata presentata dall’ente ricorrente al fine di realizzare una residenza sanitaria assistita (RSA) all’interno del complesso immobiliare denominato “Villaggio del Fanciullo”, sito nel territorio comunale alla Via Postiglione n. 6.

All’impugnativa è acclusa l’istanza risarcitoria indicata in epigrafe.

1.1 Prima di dedicarsi alla trattazione delle questioni giuridiche, il Collegio reputa opportuno ripercorrere i tratti salienti della vicenda contenziosa, come desumibili dalle emergenze processuali.

L’ente ricorrente è proprietario di un fabbricato, ubicato all’interno del citato Villaggio del Fanciullo, per il quale presentava, in data 3 agosto 2015, la SCIA prot. n. 18496 finalizzata alla realizzazione, attraverso opere di ristrutturazione edilizia con diversa distribuzione interna e cambio di destinazione d’uso, di una struttura socio-sanitaria assistita e di un centro residenziale per cure palliative (cd. hospice).

A seguito di una rimodulazione dei propri obiettivi, l’ente ricorrente si determinava a presentare, in sostituzione della suddetta SCIA, una nuova SCIA, avente prot. n. 2900 del 2 febbraio 2016, questa volta diretta a realizzare nel fabbricato in questione, per il tramite di opere di manutenzione straordinaria e senza modifiche della destinazione d’uso originaria (che avrebbe mantenuto il carattere socio-assistenziale), esclusivamente una struttura socio-sanitaria assistita, per la precisione una RSA.

La nuova SCIA del 2016, dichiarata formalmente regolare con nota comunale prot. n. 577 del 3 febbraio 2016, veniva successivamente integrata, nel giugno 2019, con la produzione di altra documentazione, tra cui un modello AREAL di domanda ex D.G.R.C. n. 7301/2001 (delibera di Giunta Regionale della Campania recante la disciplina regionale in materia di autorizzazioni alla realizzazione e all’esercizio di strutture sanitarie e socio-sanitarie) debitamente compilato e sostitutivo del precedente presentato nel marzo 2016, nel quale l’ente ricorrente ridefiniva il suo fabbisogno relativo ad un’unità di cura RSA per adulti non autosufficienti, fissandolo in 53 posti letto residenziali, anche in ossequio alle modifiche della tipologia di setting assistenziale nel frattempo intervenute a livello regionale. Nel giugno 2021 l’ente ricorrente forniva una definitiva integrazione documentale della pratica, producendo l’aggiornamento planimetrico del fabbricato destinato a RSA.

A questo punto si avviava, presso le amministrazioni competenti in materia di assistenza sanitaria (ASL Napoli 3 Sud e Regione Campania), l’iter istruttorio finalizzato al rilascio dei pareri di compatibilità previsti dalla D.G.R.C. n. 7301/2001, prodromici all’emissione del provvedimento autorizzatorio alla realizzazione della struttura socio-sanitaria da parte dell’amministrazione comunale.

Tale iter istruttorio si concludeva positivamente per l’ente ricorrente, in favore del quale interveniva la nota regionale prot. n. 503706 del 12 ottobre 2021, trasmessa tra gli altri al Comune di Torre Annunziata, avente il seguente tenore: “(…). La Commissione regionale, visto il parere favorevole sui requisiti minimi, fabbisogno e localizzazione ai sensi della Delibera dell’ASL n. 450 di cui al verbale n. 20 del 23 giugno 2021 espresso dalla Commissione aziendale 7301, e la successiva integrazione sulla composizione dei moduli, esprime all’unanimità dei presenti, parere favorevole alla realizzazione di n. 1 Unità di Cura per adulti non autosufficienti R3 per complessivi 53 posti letto articolati in 3 moduli di cui 2 moduli da 16 PL e n. 1 modulo da 17 PL in favore della Società Casa di Cura Padre Arturo (denominazione poi rettificata con verbale della commissione aziendale n. 39 del 1° dicembre 2021 in “Congregazione dei Missionari della Divina Redenzione – Casa di Cura Padre Arturo”, ndr.) – sita in Via Postiglione 6 nel Comune di Torre Annunziata.”.

Siccome il fabbricato in questione era collocato all’interno dell’agglomerato ASI di Foce del Sarno, da ultimo l’ente ricorrente si adoperava a produrre il 14 ottobre 2022, presso l’Ufficio Tecnico – Sportello Unico Attività Produttive (SUAP) del Comune di Torre Annunziata, il decreto dirigenziale del Consorzio ASI di Napoli n. 97 del 20 settembre 2022, con cui veniva concesso il nulla osta al progettato intervento di manutenzione straordinaria finalizzato alla realizzazione di una RSA.

Infine, la pratica trovava sbocco nelle gravate note dirigenziali prot. n. 28678 del 21 novembre 2022 e prot. n. 6741 del 7 marzo 2023: in particolare, nella prima si disponeva l’archiviazione della SCIA del 2016 sulla scorta del rilievo che “il procedimento Protocollo n. 2900 del 02.02.2016, risulta ormai scaduto (tre anni dall’inizio dei lavori)”, mentre nella seconda, nell’invitare l’ente ricorrente alla ripresentazione della pratica anche corredata dai pareri già acquisiti, si specificava che a “riscontro alla nota di cui all’oggetto (del 18 gennaio 2023, tendente al riesame della disposta archiviazione, ndr.) non può che confermarsi il contenuto della comunicazione di archiviazione della pratica, recante prot. n. 0028678 del 21 novembre 2022”.

2. Ciò premesso, l’ente ricorrente reputa illegittimi gli atti impugnati adducendo una serie di vizi riconducibili alle categorie dell’incompetenza, della violazione di legge e dell’eccesso di potere.

Il Comune di Torre Annunziata eccepisce nei suoi scritti difensivi l’improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse, l’inammissibilità dell’intero gravame per carenza di interesse e conclude, comunque, per il rigetto nel merito delle domande attoree.

Ha spiegato intervento ad opponendum la SA.DA. S.r.l. (d’ora in seguito per brevità “SADA”), che deduce di aver presentato in data 23 maggio 2023 al Comune di Torre Annunziata, dopo un primo diniego ricevuto nel febbraio 2022, una “nuova domanda di autorizzazione alla realizzazione di attività di RSA Unità di Cure Residenziali per persone adulte non autosufficienti (R3) con dotazione di n. 18 posti letto e Unità di Cure Residenziali (R2) con dotazione di n. 18 posti letto”, domanda allo stato ancora in corso di istruttoria. Nei suoi scritti difensivi la SADA eccepisce, sotto svariate angolature, l’inammissibilità dell’intero gravame per carenza di interesse.

L’ente ricorrente sostiene l’inammissibilità dell’atto di intervento della SADA, controdeduce alle eccezioni delle parti avversarie ed insiste nelle sue tesi con ulteriori memorie difensive.

L’istanza cautelare è stata accolta con ordinanza collegiale n. 634 del 5 aprile 2023, mediante la sospensione del gravato provvedimento di archiviazione della SCIA del 21 novembre 2022, sulla scorta del ritenuto valore meramente confermativo della successiva nota comunale prot. n. 6741 del 7 marzo 2023, poi impugnata con i motivi aggiunti.

La causa è stata trattenuta per la decisione all’udienza pubblica del 7 novembre 2023.

3. In via preliminare, al contrario di quanto opinato dall’ente ricorrente, il Collegio deve rilevare l’ammissibilità dell’intervento ad opponendum, risultando dalla documentazione depositata dalla SADA il 29 settembre 2023 – inerente all’accoglimento dell’istanza di accesso rivolta nei confronti dell’amministrazione comunale (il che sconfessa anche l’ulteriore eccezione dell’ente ricorrente secondo la quale l’atto di intervento sarebbe privo dei documenti giustificativi, in violazione dell’art. 50, comma 1, c.p.a.) – che la medesima è in attesa del pronunciamento comunale sulla sua domanda (del maggio 2023) di autorizzazione alla realizzazione di una RSA, la quale potrebbe essere compromessa, in termini di esaurimento del fabbisogno assistenziale, dall’esito positivo della pratica inoltrata dall’ente ricorrente nel febbraio 2016 una volta accolto il presente gravame, pratica che, appunto, è attinente alla medesima attività socio-sanitaria ed insiste sullo stesso ambito territoriale.

3.1 Tuttavia, sempre in via preliminare ed in accoglimento della puntuale eccezione della difesa attorea, il Collegio deve dichiarare l’inutilizzabilità processuale della documentazione e della memoria (sub specie di “note di udienza”) depositate dalla SADA il 31 ottobre 2023, giacché esse sono state prodotte nell’inosservanza dei termini perentori, rispettivamente di quaranta e trenta giorni liberi antecedenti all’udienza di discussione, previsti dall’art. 73, comma 1, c.p.a., non essendosi ravvisato alcun valido (ed eccezionale) motivo per concedere il rinvio di tale udienza richiesto dalla stessa SADA, a fronte del fatto che la causa si profilava ormai matura per la decisione.

4. Il Collegio passa allo scrutinio delle questioni di rito sollevate dalle difese del Comune e della SADA, che sono così compendiabili: Comune: a) il ricorso introduttivo è divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendosi spostato l’interesse dell’ente ricorrente sul contenuto della nota dirigenziale prot. n. 6741 del 7 marzo 2023, rimasta inoppugnata;
b) l’intero gravame è inammissibile per carenza di interesse, non essendosi verificata, a fronte della prospettata ripresentazione della pratica, la definitiva frustrazione dell’interesse pretensivo di cui è portatore l’ente ricorrente;
SADA: i) l’ente ricorrente non può eseguire le opere edilizie di cui alla SCIA del 2016 in assenza della contestuale autorizzazione alla realizzazione di struttura socio-sanitaria, allo stato non rilasciata dall’amministrazione comunale, “titolo che ad oggi per il decorso del tempo non può essere più attivato col rimedio della conclusione del procedimento in quanto estinto (rectius non attivabile) secondo quanto stabilito dall’art. 31, co. 2, del codice del processo amministrativo”. Ne deriva la “chiara ed evidente inammissibilità del presente ricorso, per assoluta carenza di interesse”;
ii) la discrasia tra l’oggetto della SCIA del 2015, attinente anche ad un centro per cure palliative, e la domanda di autorizzazione alla realizzazione di struttura socio-sanitaria RSA R3, presa in considerazione dalla commissione aziendale e da quella regionale, “evidenziano la totale inammissibilità del ricorso per assoluta carenza di interesse, non potendo la ricorrente in alcun modo ambire, anche in ipotesi di effettiva ridefinizione del procedimento sulla S.C.I.A. del 2015, ad una situazione di vantaggio sull’autorizzazione alla realizzazione di una struttura per l’erogazione di prestazioni per un distinto setting assistenziale, per il quale si sarebbe dovuto richiedere, per la parte urbanistica, una nuova S.C.I.A. con idoneo progetto di esecuzione lavori e, per il rilascio dell’autorizzazione, la conclusione del procedimento amministrativo ex art. 2 l. n. 241/1990”.

4.1 Tutte le prefate eccezioni vanno disattese sulla base delle seguenti osservazioni: 1) il ricorso introduttivo non è divenuto improcedibile, in quanto, come chiaramente si evince dalla superiore narrativa, la nota dirigenziale prot. n. 6741 del 7 marzo 2023, peraltro successivamente impugnata con il ricorso per motivi aggiunti, non si atteggia ad atto di conferma ma ad atto meramente confermativo della nota dirigenziale prot. n. 28678 del 21 novembre 2022, non essendo state espresse nuove valutazioni in merito alla disposta archiviazione della SCIA e ponendosi l’invito a ripresentare la pratica sul piano del mero suggerimento rivolto all’interessato, piuttosto che su quello della prescrizione di tipo provvedimentale. Ne discende che la primigenia nota di archiviazione della SCIA ha conservato intatta la sua capacità lesiva della posizione dell’ente ricorrente. Invero, nel processo amministrativo la distinzione tra atto meramente confermativo e atto di conferma in senso proprio, sostitutivo dell’atto confermato ed autonomamente impugnabile, è data dallo svolgimento, quanto all’atto di conferma, di una nuova istruttoria o di una rinnovata valutazione e ponderazione ovvero di un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, aspetti, questi ultimi, del tutto assenti nella nota dirigenziale prot. n. 6741 del 7 marzo 2023 (cfr. per tutte Consiglio di Stato, Sez. III, 27 dicembre 2018 n. 7230;
Consiglio di Stato, Sez. IV, 9 febbraio 2018 n. 839);

2) come correttamente evidenziato dalla difesa attorea, la prospettata ripresentazione della pratica non elide la frustrazione dell’interesse pretensivo dell’ente ricorrente, dal momento che quest’ultimo comunque perderebbe la priorità temporale nell’esame della sua istanza di realizzazione della RSA, che si troverebbe postergata, con innegabili ricadute in termini di esaurimento del fabbisogno assistenziale, rispetto ad altre istanze nel frattempo presentate;

3) l’archiviazione della SCIA del 2016 sotto il profilo edilizio non può non comportare anche l’arresto anche del contestuale procedimento di autorizzazione ai fini sanitari, come meglio sarà chiarito nel prosieguo della trattazione, per cui rimosso l’ostacolo dell’archiviazione il procedimento potrebbe proseguire fino al suo naturale epilogo, costituito dal rilascio (o meno) dell’autorizzazione alla realizzazione della progettata struttura socio-sanitaria, con conseguente emersione, in capo all’ente ricorrente, di un precipuo interesse a contestare detta archiviazione. Né rileva la dedotta non proponibilità, ai sensi dell’art. 31, comma 2, c.p.a., del rimedio avverso il silenzio dell’amministrazione per l’avvenuto decorso del termine annuale dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento, giacché nella presente sede si applicano le regole di rito proprie del giudizio impugnatorio, alla cui sola stregua va apprezzata la sussistenza dell’interesse a ricorrere e dell’eventuale obbligo conformativo a carico dell’amministrazione. Ma, a prescindere dalla suddetta assorbente notazione, si osserva che la società interventrice non ha dimostrato, con convincenti allegazioni, che detto termine annuale sia effettivamente scaduto e che non sia più contestabile l’eventuale successiva inerzia dell’amministrazione comunale, a fronte, peraltro, dei tempi lunghi che l’azienda sanitaria e l’amministrazione regionale hanno impiegato per il rilascio dei rispettivi pareri di compatibilità;

4) infine, come emerge dall’operata ricostruzione dei fatti controversi e come pure sottolineato dalla difesa attorea, non sussiste la lamentata discrasia, poiché la previsione dell’hospice è stata successivamente stralciata dal progetto con la presentazione della nuova SCIA del 2016, sostitutiva di quella del 2015.

5. Venendo al merito della controversia e tenuto conto che le censure articolate nel ricorso introduttivo avverso la nota dirigenziale prot. n. 28678 del 21 novembre 2022 sono riproposte nel ricorso per motivi aggiunti sub specie di invalidità derivata della nota dirigenziale prot. n. 6741 del 7 marzo 2023, vale cominciare, per la sua pregnanza, dallo scrutinio della censura di incompetenza, con cui si stigmatizza che le predette note sono state adottate dal dirigente dell’Area Tecnico Urbanistica del Comune, anziché dal competente SUAP.

La doglianza non merita condivisione, in quanto, come pacificamente rimarcato dalla difesa comunale e come si evince anche dal verbale di accesso documentale del 28 settembre 2023 depositato in atti dalla SADA, il SUAP è incardinato all’interno dell’Area Tecnico Urbanistica giusta decreto commissariale n. 18/2022, con la conseguenza che il dirigente di tale settore tecnico assurge anche a dirigente responsabile del SUAP.

6. Con altra censura l’ente ricorrente, nel denunciare la violazione dell’art.