TAR Napoli, sez. I, sentenza 2024-09-20, n. 202405039

Pubblicato il 20/09/2024

N. 05039/2024 REG.PROV.COLL.

N. 05012/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA NON DEFINITIVA

sul ricorso numero di registro generale 5012 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
A I, P G, D P e V I, rappresentati e difesi dagli avvocati A O e A C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed eletto presso il loro studio in Napoli al Viale A. Gramsci n. 23;

contro

Comune di Volla, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato E F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed eletto presso il suo studio in Napoli alla Via Cesario Console n. 3;

Ministero dell'Interno e Ufficio Territoriale del Governo di Napoli, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli alla Via A. Diaz n. 11;

nei confronti

Imperato Giovanni e Di Costanzo Giuliano, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- (quanto al ricorso introduttivo) :

1) della delibera del Consiglio comunale di Volla n. 56 del 4.10.2023, con cui è stata approvata la proposta avente a oggetto: “ Dichiarazione di Dissesto ai sensi dell'art. 244 del D.Lgs. n. 267/2000 ”;

2) della delibera del Consiglio comunale di Volla n. 55 del 4.10.2023, con cui è stata approvata la proposta avente a oggetto: “ Presa d'atto dell'impossibilità del ripiano della quota del disavanzo di amministrazione ai sensi dell'art. 188 del D.Lgs. n. 267/2000 ”;

3) della delibera del Consiglio comunale di Volla n. 41 del 28.08.2023, con cui è stata approvata la proposta avente a oggetto: “ Approvazione del Rendiconto della Gestione – Esercizio 2022 – art. 227 D.Lgs. n. 267/2000 ”;

4) di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente, se e in quanto lesivo degli interessi dei ricorrenti, ivi inclusi:

a) gli allegati alla delibera impugnata sub 1), tra cui il verbale n. 107 del Collegio dei revisori dei conti contenente la “ relazione dell'organo di revisione sulle cause che hanno condotto al dissesto ”, i pareri favorevoli di regolarità tecnica e di regolarità contabile e la proposta di deliberazione al Consiglio comunale, a firma del Responsabile del Settore Finanziario;

b) gli allegati alla delibera impugnata sub 2), tra cui il parere del Collegio dei revisori dei conti ai sensi dell'art. 188, comma 1, D.Lgs. n. 267/2000, i pareri favorevoli di regolarità tecnica e di regolarità contabile e la proposta di deliberazione al Consiglio comunale, a firma del Responsabile del Settore Finanziario;

c) gli allegati alla delibera impugnata sub 3), tra cui la relazione dell'organo di revisione dei conti, i pareri favorevoli di regolarità tecnica e di regolarità contabile apposti sulla proposta di deliberazione e la proposta di deliberazione al Consiglio comunale, a firma del Responsabile del Settore Finanziario;

d) ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente, se ed in quanto lesivo degli interessi dei ricorrenti;

- (quanto ai motivi aggiunti depositati il 28/5/2024) :

1) della delibera di Giunta comunale n. 33 del 28.03.2024, con la quale è stata approvata l’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato di cui all’art. 259 del T.U.E.L., e dei relativi allegati;

2) della delibera di Giunta comunale n. 30 del 28.03.2024, di approvazione del DUP 2023-2025, e dei relativi allegati;

3) della nota del 29.03.2024 con la quale il Comune di Volla ha trasmesso al Ministero dell’Interno l’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato approvato dalla Giunta comunale con delibera n. 33 del 28.03.2024;

nonché per l'accertamento e la declaratoria di nullità e/o illegittimità e per l'annullamento:

4) della nota della Prefettura di Napoli prot. 0147632 del 19.04.2024, con la quale la Prefettura, successivamente all’adozione della delibera di Giunta n. 33 del 28.03.2024 e dunque dopo la scadenza del termine di cui all’art. 259 del T.U.E.L., ha diffidato il Consiglio comunale ad approvare entro 20 giorni l’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato;

5) della nota del Ministero dell’Interno n. 11647 del 19.4.2024, non conosciuta, citata all’interno della nota della Prefettura di cui al punto 4) che precede, con la quale il Ministero dell’Interno, a riscontro di quanto richiesto dalla Prefettura con nota n. I45947 del 18/4/2024, avrebbe evidenziato che, nel caso di specie, " l'inosservanza da parte del consiglio comunale dei termini di approvazione dello schema di bilancio predisposto dalla Giunta, non ha come conseguenza automatica lo scioglimento dell'organo consiliare, ma comporta, a norma dell'art. 141 comma 1 lettera c) del TUEL, l'apertura di un procedimento sollecitatorio, che può anche condurre all'adozione della misura dello scioglimento, solo a seguito della constatata inadempienza da parte del consiglio all'intimazione puntuale ed ultimativa del prefetto, qualora questi accerti l 'impossibilità o la volontà del consiglio di non approvare il bilancio (Cons. St., Sez. III 3.7.20 n. 4288) ";

6) della missiva n. 55117 del 17.04.2024 che sarebbe stata trasmessa dal Ministero alla Prefettura, citata nella nota della Prefettura prot. 0147632 del 19.04.2024 ma di cui si ignora il contenuto;

7) della nota n. I45947 del 18/4/2024, con la quale la Prefettura avrebbe chiesto parere al Ministero;

8) della nota della Prefettura di Napoli Prot. Uscita N. 0152651 del 24/04/2024, con la quale la Prefettura ha comunicato ai ricorrenti di avere adottato la diffida di cui al punto 4) che precede;

9) della delibera del Consiglio comunale di Volla n. 18 del 19.04.2024, pubblicata in data 13.05.2024, con la quale è stato approvato il DUP 2023-2025, e dei relativi allegati;

10) della delibera del Consiglio comunale di Volla del 14.05.2024, non pubblicata e di cui non si conosce il numero, con la quale è stata approvata l’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato, e dei relativi allegati;

11) del provvedimento, anche implicito, se esistente, con cui il Ministero dell’Interno abbia ritenuto ammissibile l’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato approvato solo dalla Giunta entro il termine di cui all’art. 259 del T.U.E.L. e/o di quello con cui abbia ritenuto ammissibile l’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato approvata dal Consiglio Comunale oltre il termine di cui all’art. 259 del T.U.E.L.;

12) di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente, se e in quanto lesivo degli interessi dei ricorrenti;

13) in ogni caso, dei provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Volla, del Ministero dell'Interno e dell'Ufficio Territoriale del Governo Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 luglio 2024 il dott. G E e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visto l'art. 36, co. 2, cod. proc. amm.;

Visti l’art. 1 della L. cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e l’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti, premettendo di essere consiglieri comunali e proprietari di immobili nel Comune di Volla, hanno impugnato con il ricorso introduttivo (unitamente agli atti connessi) i provvedimenti con cui il Consiglio dell’Ente locale ha deliberato, nell’ordine:

a) l’approvazione del rendiconto della gestione per l’esercizio 2022 (delibera n. 41 del 28/8/2023);

b) la presa d’atto dell’impossibilità di ripiano della quota del disavanzo di amministrazione (delibera n. 55 del 4/10/2023);

c) la dichiarazione di dissesto (delibera n. 56 del 4/10/2023).

Riassuntivamente, sostengono l’insussistenza dei presupposti per farvi luogo.

Il Comune si è costituito in giudizio per resistere, producendo documentazione e memoria.

All’udienza in camera di consiglio del 22 novembre 2023, su rinuncia alla domanda cautelare, è stata fissata l’udienza pubblica per la discussione nel merito.

Con motivi aggiunti sono state impugnate le deliberazioni della Giunta comunale n. 30 e n. 33 del 28/3/2024 con cui sono stati approvati, rispettivamente, il DUP 2023-2025 e l’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato, unitamente alle approvazioni da parte del Consiglio comunale (delibere n. 18 del 19/4/2024 e del 14/5/2024).

Nel contempo, sono state impugnate la nota di trasmissione al Ministero dell’Interno dell’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato e la corrispondenza intercorsa tra Prefettura e Ministero, dal contenuto in epigrafe indicato.

Per i ricorrenti la tardiva approvazione da parte del Consiglio comunale dell’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato comporta lo scioglimento del consesso.

Autorizzata l’abbreviazione dei termini, per la trattazione dei motivi aggiunti alla stessa udienza pubblica già fissata, le parti hanno prodotto documentazione e memorie.

All’udienza pubblica del 24 luglio 2024 (raccolta nella contestuale camera di consiglio la rinuncia alla domanda cautelare proposta con i motivi aggiunti), la causa è stata assegnata in decisione.

DIRITTO

1.- Il ricorso introduttivo si rivolge all’approvazione del rendiconto della gestione per l’esercizio 2022, alla presa d’atto dell’impossibilità di ripiano della quota del disavanzo di amministrazione e alla dichiarazione di dissesto del Comune di Volla, contestandone i presupposti.

In cifre, per i ricorrenti il disavanzo 2022 non è pari a € 17.822.903,26 ma ammonta invece a € 5.944.456,02 che, aggiungendovi la quota di disavanzo per il 2021 non recuperata, conduce a un totale di € 8.348.430,55.

Assumono che tale disavanzo avrebbe potuto essere ripianato, senza condurre dunque alla dichiarazione di dissesto.

Espongono a tal proposito che:

- con il rendiconto 2021 si registrava un risultato di amministrazione passiva di € - 14.282.421,77 ed era previsto il recupero di una quota di € 2.403.974,53 sul bilancio 2022, come da ripiano ex art. 188 T.U.E.L., per l’obiettivo al 31/12/2022 di una passività di € - 11.878.447,24 (€ 14.282.421,77 – € 2.403.974,53);

- non raggiunto l’obiettivo, nel 2022 si è generato l’ulteriore disavanzo di € 5.944.456,02 (€ 17.822.903,26: passività 2022 – € 11.878.447,24: obiettivo prefissato) che, aggiuntavi la suddetta quota di disavanzo della gestione 2021, non recuperata nel 2022 (€ 2.403.974,53), conduce al predetto risultato finale di un disavanzo pari a € 8.348.430,55 (€ 5.944.456,02 + € 2.403.974,53).

Riassuntivamente, per i ricorrenti non va preso in considerazione il disavanzo di amministrazione 2022 di € 17.822.903,26, ma la quota di disavanzo per l’anno di € 5.944.456,02, a cui aggiungere la quota di disavanzo non recuperata per il 2021 (€ 2.403.974,53), per giungere a un totale di € 8.348.430,55, assumendo la possibilità di ripianarlo e, così, l’insussistenza dei presupposti per il dissesto finanziario dell’Ente.

Obiettano quindi che avrebbe dovuto essere adottato un piano di rientro ex art. 188 T.U.E.L. che, deliberato per il 2021 (per il disavanzo di € 2.920.131,73), andava adeguato al maggiore disavanzo (€ 5.944.456,02).

Pertanto, censurano che il Comune abbia preso atto dell’impossibilità di ripianare il disavanzo di amministrazione e successivamente dichiarato il dissesto, con le impugnate deliberazioni consiliari n. 55 e n. 56 del 4/10/2023.

Aggiungono che:

- la presa d’atto dell’impossibilità di ripiano si è basata unicamente sull’attestazione del Responsabile dell’Area finanziaria e la Segreteria Generale aveva segnalato che il disavanzo ammontava a € 8.348.430,00 e non a € 17.822.903,26;

- i revisori dei conti avevano stimato il valore degli immobili di proprietà comunale per complessivi € 74.022.063,50, di cui € 8.165.134,22 appartenenti al patrimonio disponibile, evidenziando la possibilità, attraverso la loro alienazione, di soluzioni diverse dall’adozione del provvedimento di dissesto, nonché di ricorrere ad altre manovre per assicurare la stabilità finanziaria (anticipazione ex art. 243- bis T.U.E.L.).

Con i gruppi di censure articolate nel ricorso introduttivo sono avversate:

- motivi sub A: la dichiarazione di dissesto (delibera n. 56 del 4/10/2023);

- motivi sub B: la presa d’atto dell’impossibilità di ripiano della quota del disavanzo di amministrazione (delibera n. 55 del 4/10/2023);

- motivi sub C: l’approvazione del rendiconto della gestione per l’esercizio 2022 (delibera n. 41 del 28/8/2023).

1.1. I ricorrenti muovono dunque dal provvedimento finale di deliberazione del dissesto finanziario, ravvisando l’insussistenza dei presupposti di cui all’art. 244 del Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali (T.U.E.L.), approvato con d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, il cui primo comma dispone che: “ Si ha stato di dissesto finanziario se l'ente non può garantire l'assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili ovvero esistono nei confronti dell'ente locale crediti liquidi ed esigibili di terzi cui non si possa fare validamente fronte con le modalità di cui all'articolo 193, nonché con le modalità di cui all'articolo 194 per le fattispecie ivi previste ”.

È denunciata la violazione dell’art. 97 Cost. e degli artt. 193 (“ Salvaguardia degli equilibri di bilancio ”) e 242 (“ Individuazione degli enti locali strutturalmente deficitari e relativi controlli ”) ss. del T.U.E.L., nonché l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, insussistenza dei presupposti, contraddittorietà, travisamento e difetto di motivazione, unitamente alla violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90.

Viene affermato che dalla documentazione non si evince la ricorrenza dei presupposti per la dichiarazione di dissesto finanziario e la constatazione dell’impossibilità per l’Ente di garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili (art. 244 cit.).

Ciò in quanto la relazione del Responsabile del Servizio Ragioneria si limita ad affermare che “ a causa della situazione economico finanziaria sopra descritta l’ente non può garantire l’assolvimento delle funzioni e servizi indispensabili ”, senza chiarire quali di essi non potrebbero essere assolti (laddove, secondo la documentazione fornita dai ricorrenti, il Comune di Volla riesce a garantire tutti i servizi essenziali).

In relazione all’ulteriore presupposto ex art. 244 del T.U.E.L. (esistenza di crediti liquidi ed esigibili di terzi, non fronteggiabili con le modalità di cui al precedente art. 193), rilevano i ricorrenti che la possibilità di ripianare i debiti emerge dalla stessa relazione del Collegio dei revisori dei conti, ove si dà atto del valore del patrimonio immobiliare disponibile dell’Ente, ammontante a € 8.165.134,22, superiori al disavanzo da ripianare nelle annualità 2023-2025.

Si rimarca al riguardo che, per gli stessi revisori, alienando gli immobili l’Ente “ potrebbe valutare anche altre soluzioni diverse dalla adozione del dissesto finanziario ”, oppure ricorrere all’anticipazione finanziaria ex art. 243- bis del T.U.E.L. (per l’importo massimo di € 300,00 per abitante per cui, in base alla popolazione residente al 31/12/2022, si accederebbe a un’anticipazione di € 7.500.000,00 da restituire in 10 anni).

Viene evidenziato che, con nota prot. n. 0295389 del 18/9/2023, anche la Prefettura di Napoli aveva segnalato “ l’opportunità di acquisire, dai competenti Uffici finanziari e dall’Organo di revisione comunale, più puntuali e dettagliate argomentazioni ed approfondimenti circa la presenza di adeguati presupposti per far luogo all’eventuale dichiarazione di dissesto ”.

La deliberazione di dissesto è avversata, con ulteriori censure, per illegittimità derivata, sostenendo che vi si riverberano i vizi da cui sono affette:

a) la delibera consiliare n. 55 in pari data (presa d’atto dell’impossibilità di ripianare la quota di disavanzo dell’amministrazione), deducendo che, in presenza dei presupposti per una misura di ripiano ex art. 188 T.U.E.L., la proposta avrebbe dovuto essere respinta e il dissesto finanziario non sarebbe stato dichiarato;

b) la delibera consiliare n. 41 del 28/8/2023 (approvazione del rendiconto della gestione per l’esercizio 2022, ai sensi dell’art. 227 del T.U.E.L.), che individua un disavanzo di € 17.822.903,26 mentre, come detto, per i ricorrenti il disavanzo delle annualità 2023-2025 ammonta a complessivi € 8.348.430,55, ripianabili di modo che, anche in tal caso, la proposta di rendiconto avrebbe dovuto essere respinta e il dissesto non sarebbe stato dichiarato.