Pubblicato il 27/03/2023

N. 01854/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01000/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1000 del 2022, proposto da
A M, S M, G M, M O M, rappresentati e difesi dall’avvocato A R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Protezione Civile, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura distrettuale dello stato di Napoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico legale in Napoli, alla via A. Diaz n. 11;
Citta Metropolitana di Napoli, in persona del Sindaco Metropolitano pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Benvenuto Fabrizio Capaldi, Vera Berardelli, Massimo Maurizio Marsico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

quanto al ricorso introduttivo:

avverso il silenzio serbato dalla Città Metropolitana di Napoli sulla diffida notificata il 18 dicembre 2015, nonché per l’accertamento del diritto alla restituzione delle aree abusivamente occupate ovvero alla loro acquisizione, previo pagamento del valore venale e delle ulteriori indennità, ex articolo 42- bis del T.U. n. 327 del 2001;

quanto ai primi motivi aggiunti:

per l’annullamento della nota della Città Metropolitana di Napoli prot. n. 45042 del 1° febbraio 2016, in riscontro alla diffida notificata dai ricorrenti il 18 dicembre 2015;
nonché per l’accertamento della illegittimità dell’occupazione temporanea dei suoli di proprietà dei ricorrenti per la scadenza del relativo termine in data 2 agosto 2008 senza emissione del decreto di esproprio;
nonché per la condanna della Città Metropolitana di Napoli alla restituzione del suolo di proprietà dei ricorrenti, al pagamento dell’indennità di occupazione, al risarcimento del danno derivante dall’abusiva occupazione a decorrere dal 3 agosto 2008 e fino alla materiale restituzione, ovvero per l’adozione di un provvedimento di acquisizione ex articolo 42- bis del D.P.R. n. 327 del 2001;

quanto ai secondi motivi aggiunti:

per l’accertamento della illegittimità dell’occupazione temporanea dei suoli di proprietà dei ricorrenti per la scadenza del relativo termine in data 2 agosto 2008 senza emissione del decreto di esproprio;
nonché per la condanna della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Protezione Civile - Unità Tecnico-Amministrativa ex O.P.C.M. n. 3920 del 2011 alla restituzione del suolo di proprietà dei ricorrenti, al pagamento dell’indennità di occupazione, al risarcimento del danno derivante dall’abusiva occupazione a decorrere dal 3 agosto 2008 e fino alla materiale restituzione, ovvero per l’adozione di un provvedimento di acquisizione ex articolo 42- bis del D.P.R. n. 327 del 2001;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza Consiglio Ministri e della Citta Metropolitana di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 gennaio 2023 la dott.ssa V I e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

1. Con ordinanza n. 809 del 7 febbraio 2022, pronunciata sul regolamento di competenza sollevato d’ufficio dal T.A.R. per il Lazio - sede di Roma in relazione al ricorso numero di registro generale 9579 del 2021, proposto in primo grado da A M, S M, G M e M O M, il Consiglio di Stato ha dichiarato la competenza per territorio di questo Tribunale, dinanzi al quale il ricorso è stato, pertanto, riassunto.

2. I ricorrenti – comproprietari per successione ereditaria di fondi nel Comune di Orta di Atella – deducono che i loro terreni sono stati oggetto di occupazione temporanea d’urgenza e sono stati utilizzati per realizzare opere di integrazione e miglioramento delle infrastrutture di collegamento all’impianto di produzione del combustibile derivato dai rifiuti (CDR) situato nell’area di sviluppo industriale di Caivano, senza che sia mai stato adottato il relativo decreto di esproprio.

Essi, perciò, evocano in giudizio sia la Città Metropolitana di Napoli sia la Presidenza del Consiglio dei Ministri per ottenere – da chi di ragione – la restituzione dei terreni o, in alternativa, la pronuncia di un provvedimento di acquisizione ai sensi dell’articolo 42- bis del D.P.R. n. 327 del 2001.

3. Secondo la ricostruzione compiuta dal Consiglio di Stato (nella predetta ordinanza), gli atti amministrativi relativi alla procedura sono:

1) l’ordinanza del Commissario di Governo per l’emergenza rifiuti, bonifiche, tutela delle acque nella Regione Campania (delegato ex O.P.C.M. n. 2425 e 2470 del 1996, n. 2560 del 1997, n. 2774 del 1998, n. 2948, 3011, 3031 e 3032 del 1999, n. 3060 e 3100 del 2000) n. 582 del 7 dicembre 2001, con la quale sono stati approvati il progetto esecutivo per gli interventi di integrazione e miglioramento delle infrastrutture di collegamento con l’impianto di produzione CDR in località Caivano, il piano particellare di esproprio grafico e descrittivo e il quadro economico di spesa;

2) l’ordinanza del medesimo Commissario n. 637 del 31 dicembre 2001, con la quale è stata disposta l’occupazione d’urgenza quinquennale degli immobili di cui all’allegato piano particellare (tra cui i terreni dei ricorrenti) ed è stato dato incarico alla Fibe s.p.a. di procedere all’occupazione;

3) il verbale del 30 gennaio 2002 di consistenza e immissione nel possesso delle aree, da parte della Fibe s.p.a.;

4) l’ordinanza commissariale n. 27 del 6 giugno 2005, di approvazione dell’indennità di espropriazione e di occupazione per i suoli occupati, e autorizzazione della Fibe s.p.a. ad avviare l’istruttoria per la cessione volontaria dei fondi appresi e ad anticipare le indennità come riconosciute;

5) l’ordinanza commissariale n. 224 del 5 luglio 2007, che ha prorogato sino al 2 agosto 2008 i termini di durata dell’occupazione e per l’emanazione del decreto di esproprio, relativamente al suolo di proprietà dei ricorrenti.

È pacifica l’intervenuta trasformazione dei beni.

4. Con atto notificato il 18 dicembre 2015, i ricorrenti hanno diffidato la Città Metropolitana di Napoli a provvedere alla restituzione del suolo di loro proprietà (oltre al pagamento dell’indennità di occupazione legittima dal 30 gennaio 2002 al 2 agosto 2008 e al risarcimento del danno per occupazione abusiva a decorrere dal 3 agosto 2008), ovvero all’adozione di un provvedimento di acquisizione di tali aree ex articolo 42- bis del D.P.R. n. 327 del 2001.

In mancanza di riscontro da parte della Città Metropolitana, hanno dunque proposto ricorso avverso il silenzio illegittimamente serbato.

5. Pendente il giudizio, la Città Metropolitana di Napoli ha trasmesso loro la nota prot. n. 45042 del 1° febbraio 2016, con la quale ha rappresentato che:

- “ i terreni in proprietà Sigg.ri Migliaccio di cui ad oggi si formula invito alla restituzione o in subordine all’acquisizione … già all’epoca dell’occupazione temporanea d’urgenza non rientravano nel territorio di competenza della Provincia di Napoli, né tantomeno nella sua disponibilità, laddove come noto era Fibe spa l’incaricata dell’occupazione ”;

- “ anche in seguito all’emanazione del d.l. 90/2008 [per il quale si veda oltre, punto 9] la Provincia di Napoli non perveniva a gestire i suddetti suoli, essendo notoriamente la A2A S.p.A. che si aggiudicava il servizio di gestione integrata dell’impianto di Termovalorizzazione di Acerra e dello S.T.I.R. di Caivano sottoscrivendo appalto con la Presidenza del Consiglio dei Ministri ”;

- “ dal 2010 subentrava Partenope Ambiente S.p.A. nella gestione dello S.T.I.R. di Caivano, rispetto al quale quindi anche con la chiusura del periodo emergenziale la Provincia di Napoli è rimasta sempre estranea ”;

- “ tutta la gestione degli espropri preordinati alla realizzazione delle opere infrastrutturali di collegamento allo STIR di Caivano effettuata dai Commissari delegati all’E.R. nell’annualità 2001, risulta tuttora rimessa alla competenza del Dipartimento di Protezione civile - struttura U.T.A. ex O.P.C.M. 3920/ 2011 prorogata al 31.12.1016 ex art.11/3 D.L.n. 210/2015 ”;

- “ si afferma quindi l’impossibilità materiale alla restituzione dei suddetti suoli da parte della Città metropolitana, invitandosi la Proprietà a rivolgersi per quanto derivante dalla mancata emissione del decreto di esproprio al citato Dipartimento di Protezione Civile - Unità Tecnico Amministrativa ”.

Avverso tale nota, i ricorrenti hanno agito con i primi motivi aggiunti.

6. Con ulteriori motivi aggiunti, i ricorrenti hanno riformulato nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Protezione Civile - Unità Tecnico-Amministrativa ex O.P.C.M. n. 3920 del 2011 le domande di accertamento della illegittimità dell’occupazione dei suoli oltre la scadenza del 2 agosto 2008 e di condanna alla restituzione degli stessi, al pagamento dell’indennità di occupazione e al risarcimento del danno derivante dall’abusiva occupazione a decorrere dal 3 agosto 2008, ovvero all’adozione di un provvedimento di acquisizione ex articolo 42- bis del D.P.R. n. 327 del 2001.

7. Costituitasi in giudizio, la Città Metropolitana ha sollevato le seguenti eccezioni:

1) improcedibilità del ricorso originariamente proposto avverso il silenzio, per avere riscontrato espressamente la richiesta dei ricorrenti con nota prot. n. 45042 del 1° febbraio 2016;

2) difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo (in favore del Giudice Ordinario), in ordine all’indennità di occupazione legittima, ai sensi dell’articolo 20, comma 4, della legge n. 865 del 1971 e dell’articolo 53, comma 2, del D.P.R. n. 327 del 2001;

3) difetto di legittimazione passiva della Città Metropolitana in ordine alla richiesta di provvedere ai sensi dell’articolo 42- bis del D.P.R. n. 327 del 2001 e alla richiesta di risarcimento del danno;

4) inammissibilità della domanda di risarcimento del danno connesso alla occupazione illegittima del bene fino alla decisione circa l’esercizio (o meno) del potere di acquisizione sanante da parte dell’Amministrazione competente;

5) intervenuta prescrizione, in ogni caso, ordinaria decennale e quinquennale rispettivamente del diritto alla liquidazione della indennità di occupazione legittima e della indennità di occupazione illegittima, con decorrenza dalla data di maturazione dei singoli ratei.

Irritualmente, infine, la Città Metropolitana di Napoli ha chiesto a questo Tribunale di pronunciare la condanna della Unità Tecnica-Amministrativa della Presidenza del Consiglio dei Ministri alla totale e/o parziale rifusione delle somme dovute in esecuzione dell’eventuale sentenza di accoglimento, anche solo parziale, del ricorso.

8. A sua volta, costituitasi in giudizio, la presidenza del Consiglio dei Ministri – con memoria del 20 dicembre 2022, che si sottrae all’eccezione di tardività (pure mossa dalla Città Metropolitana), ai sensi dell’articolo 119, comma 2, del codice del processo amministrativi – ha rilevato che, con decreto (peraltro depositato il 7 dicembre 2022) del Dipartimento della Protezione Civile prot. n. 59019 del 20 agosto 2012, sono state disposte la cessazione in capo all’U.T.A. e la conseguente restituzione alla Provincia di Napoli (ora Citta Metropolitana) delle competenze amministrative inerenti alla gestione dell’impianto di Caivano, con ogni effetto anche in ordine ai contratti in corso.

9. Sulla complessa vicenda della successione della Città Metropolitana alla Presidenza del Consiglio dei Ministri in ordine alla proprietà e alla gestione dell’impianto dei Caivano e dei suoli sui quali sorge, si è già espresso il Consiglio di Stato con la sentenza n. 5393 del 2019, nella quale ha chiarito che: “ la gestione emergenziale, a livello statale, di un’attività territorialmente circoscritta, ordinariamente di competenza degli organi locali, rappresenta una misura eccezionale, in presenza della quale i costi che dovrebbero gravare sulla comunità locale vengono socializzati dall’intera comunità nazionale, per cui è ontologico, non potendo i costi territoriali gravare sine die sull’intera comunità statale, vale a dire anche sulla ampia parte della comunità che non fruisce dei relativi servizi, che, una volta cessata la situazione emergenziale, la gestione dell’attività, con i relativi costi e benefici, ritorni agli enti locali, istituzionalmente competenti.

L’art.