N. 00824/2015 REG.PROV.COLL.

N. 01469/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1469 del 2009, proposto da:
S B, rappresentata e difesa dall'avv. G L L, con domicilio legale presso la Segreteria del T.A.R. Toscana in Firenze, via Ricasoli 40;

contro

Comune di Camaiore, n.c.;

nei confronti di

C T, n.c.;

per l'annullamento

del provvedimento del Comune di Camaiore datato 6.8.2009, prot. n. 42680, pratica E/09/5068, notificato in data 7.8.2009, con il quale è stata ordinata la sospensione dei lavori autorizzati con il permesso di costruire n. E/08/228 del 9.6.2008;

di ogni atto e/o provvedimento presupposto e connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 maggio 2015 la dott.ssa Rosalia Messina e udito per la parte ricorrente l’avv. S. Ceni, delegato dall’avv. G L L;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La controversia ha per oggetto l’ordine di sospendere i lavori consentiti con il permesso di costruire n. E/08/228 del 9 giugno 2008, rilasciato dal Comune di Camaiore alla ricorrente, signora S B, la quale intendeva realizzare un fabbricato per abitazioni e uffici.

In data 23 maggio 2009 la signora B inoltrava al Comune la dichiarazione di inizio dei lavori, che in effetti venivano iniziati.

Una prima sospensione di 20 giorni, definita “cautelativa”, veniva emessa il 7 luglio 2009 dal dirigente del Settore Pianificazione territoriale;
nella relativa nota veniva richiamato un esposto della signora C T, proprietaria di un fabbricato usato come stalla, ubicato su terreno confinante con quello interessato dalla costruzione della ricorrente;
la signora T avrebbe sollevato un problema di violazione delle norme sulle distanze.

Una successiva sospensione “cautelativa” della durata di 30 giorni veniva disposta con provvedimento del 7 agosto 2009, in cui si rilevava la scadenza della precedente sospensione di 20 giorni e si rappresentava la necessità di completare l’istruttoria necessaria ad accertare la sussistenza delle condizioni per la destinazione d’uso del fabbricato della signora T a stalla.

La ricorrente deduce violazione degli articoli 1, 2 e 3 della legge numero 241 del 1990, eccesso di potere per violazione dei principi di legalità ed efficacia dell’azione amministrativa, carenza di istruttoria (primo motivo di gravame), eccesso di potere per sviamento di potere, ingiustizia manifesta, illogicità, carenza di motivazione e irragionevolezza (secondo motivo di gravame) nonché violazione dell’articolo 27, comma terzo, del D.P.R. numero 380 del 2001 (terzo motivo di gravame);
chiede altresì il risarcimento del pregiudizio patrimoniale che assume di aver sofferto in conseguenza dell’illegittima sospensione, sia in termini di perdita economica immediata, sia in termini di mancato guadagno, quantificando detti danni, anche in via equitativa, in € 2000,00 per ogni giorno di illegittima sospensione e specificando che tale cifra comprende il fermo cantiere con oneri conseguenziali da rifondere alla ditta costruttrice in termini di manodopera e macchinari, oltre al mancato guadagno derivante dal ritardo nella realizzazione del fabbricato.

Con ordinanza numero 710 del 2009 l’istanza cautelare è stata respinta in considerazione dell’imminente scadenza del termine di efficacia del provvedimento impugnato e, pertanto, per mancanza di grave e irreparabile pregiudizio attuale;
è stata tuttavia rilevata l’irragionevolezza della sospensione di una durata complessiva di 50 giorni per effettuare accertamenti semplici.

All’udienza del 28 ottobre la causa venne per una prima volta trattenuta in decisione.

Con ordinanza collegiale istruttoria n. 1766/2014 si ordinava l’acquisizione di documentati chiarimenti sulle circostanze rappresentate nel provvedimento dirigenziale del 6 agosto 2009, con particolare riguardo alla planimetria cui ivi si fa riferimento e alla richiesta da parte della stessa signora B, con nota del 26 giugno 2009, di una verifica delle condizioni igienico - sanitarie esistenti attualmente nella stalla;
l’ordinanza istruttoria ordinava altresì il deposito dell’esposto della controinteressata signora C T, dell’istanza di accertamenti igienico - sanitari relativi alla stalla della controinteressata presentata dalla ricorrente il 26 giugno 2009, nonché il parere dell’Azienda Usl competente pervenuto al Comune di Camaiore il 3 agosto 2009.

L’istruttoria è stata eseguita in data 12 gennaio 2015.

Nella relazione a firma del responsabile del Servizio 13 (Pianificazione territoriale) viene chiarito che i dubbi sul rispetto del Regolamento urbanistico in merito alle distanze avevano dato luogo a un’attività istruttoria da parte del Comune;
poiché le distanze tra il fabbricato in progetto e il manufatto utilizzato come stalla non erano precisate negli elaborati progettuali del permesso di costruire rilasciato alla signora B, occorreva che quest’ultima producesse la documentazione richiesta durante alcuni incontri verbali.

Nulla veniva prodotto dall’interessata, la quale inoltrava una comunicazione di ripresa dei lavori programmata per il giorno 3 agosto 2009;
pertanto l’amministrazione aveva ritenuto necessario emettere la seconda ordinanza cautelativa di sospensione per 30 giorni, termine che si spiegherebbe con la coincidenza con il periodo estivo durante il quale sarebbe stato meno semplice rintracciare le notizie richieste. Tali notizie pervenivano nello stesso giorno in cui veniva emanata l’ordinanza impugnata, peraltro proveniente da un differente ufficio (unità operativa Piani attuativi).

Nella relazione viene anche precisato che:

a) l’esposto presentato dalla signora T avrebbe messo in luce le carenze degli elaborati progettuali relativi al permesso di costruire rilasciato alla signora B nel 2008, con particolare riguardo alla tavola 1/2 in cui non viene specificata la destinazione a stalla del fabbricato posto sul lotto antistante, né vengono indicate le distanze;

b) l’istruttoria tecnica effettuata dall’amministrazione andava dunque completata con riguardo alla verifica del rispetto dell’articolo 122 del Regolamento di Igiene comunale, che vieta, nell’area interessata dall’intervento edilizio dal quale ha avuto origine la controversia, la costruzione di stalle, prevedendo, per i ricoveri di animali e le stalle eventualmente già esistenti e autorizzati (come nella fattispecie), anche la revoca dell’autorizzazione nel caso in cui ciò fosse necessario per ragioni igienico - sanitarie, con possibilità di deroga alle disposizioni in questione nelle zone periferiche e ove ricorrano la necessità e la convenienza;

c) in presenza di tale situazione, si è reso necessario anche accertare il rispetto dell’articolo 123 del Regolamento su menzionato, con il quale vengono disciplinate le condizioni delle scuderie e delle stalle, prevedendosi per queste ultime una distanza dalle abitazioni non inferiore a 30 m (distanza non rispettata nel caso in esame);

d) la preesistenza della stalla e la conseguente necessità di verificare la legittimità del permesso di costruire rilasciato sarebbero emerse soltanto a seguito dell’esposto presentato dalla signora T, atteso che gli elaborati progettuali non erano sufficientemente dettagliati;
nel caso in cui lo fossero stati e quindi l’esatta destinazione d’uso del manufatto della signora T fosse stato portato a conoscenza dell’amministrazione, le verifiche sulla rispondenza del progetto alle su citate disposizioni del Regolamento di Igiene comunale sarebbero state effettuate durante l’istruttoria che aveva preceduto il rilascio del titolo edilizio in questione, con possibilità che, in considerazione del fatto che la stalla faceva parte di un’attività imprenditoriale esercitata dalla controinteressata da molto tempo, il permesso di costruire non venisse rilasciato;

e) per esaminare tutti gli aspetti della questione si sarebbe resa necessaria la seconda ordinanza di sospensione dei lavori;
la mancata prosecuzione di questi in uno stato di incertezza avrebbe impedito il verificarsi di danni proprio nella sfera giuridica della signora B;

f) la conclusione dell’istruttoria avrebbe indotto l’amministrazione a ritenere compatibili fra loro le costruzioni, con la necessità tuttavia di mitigare per l’unità residenziale gli effetti prodotti dall’attività imprenditoriale della controinteressata;
per tale ragione è stata chiesta alla signora B la produzione di un elaborato grafico in cui fossero indicate tutte le opere sul lato nord lungo il confine con il manufatto utilizzato come stalla, specificandosi che tali opere erano appunto finalizzate alla mitigazione degli eventuali effetti prodotti dalla predetta attività (l’elaborato è stato prodotto in data 5 settembre 2009).

Oltre ai chiarimenti su sintetizzati, sono stati depositati i documenti richiesti con l’ordinanza collegiale istruttoria su richiamata.

Parte ricorrente ha depositato, in data 13 aprile 2015, una memoria con la quale replica alle affermazioni contenute nella relazione depositata dal Comune di Camaiore, in particolare contestando la circostanza che nel permesso di costruire del 2008 non fossero indicate le distanze tra la stalla ubicata sul terreno confinante e il fabbricato in progetto, che veniva indicato come fabbricato oltre i 10 m. La mancanza di profili illegittimi nel progetto sarebbe, secondo parte ricorrente, dimostrato dal fatto che, nonostante i lavori siano stati sospesi per due volte, non vi è stata alcuna contestazione di violazione urbanistico - edilizia. Il provvedimento impugnato sarebbe pertanto irragionevole.

Parte ricorrente insiste nella domanda risarcitoria.

Alla pubblica udienza del 5 maggio 2015 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

2. Il Collegio esamina i motivi di ricorso anche alla luce degli elementi che sono emersi dall’istruttoria.

Con il primo motivo di gravame la ricorrente deduce violazione degli articoli 1, 2 e 3 della legge numero 241 del 1990, eccesso di potere per violazione dei principi di legalità ed efficacia dell’azione amministrativa e per carenza di istruttoria, lamentando che, dopo la prima sospensione dei lavori e la segnalazione della vicina signora C T del 30 maggio 2009, il Comune di Camaiore, invece di accertare le distanze esistenti tra i due fabbricati e le eventuali illegittimità, sembra aspettare che sia l’Azienda Usl a pronunciarsi sulla violazione o meno della normativa sulle distanze.

Così come prospettata, la doglianza è fuorviante e non del tutto corrispondente alla reale e più complessa situazione di fatto, in cui assumono rilievo centrale gli aspetti igienico – sanitari e quindi l’intervento dell’autorità deputata al controllo di tali aspetti (Azienda Usl competente), intervento che non può ritenersi né superfluo né tanto meno richiesto dal Comune a fini dilatori. Si aggiunga che di tale pregnante aspetto della fattispecie la ricorrente dovrebbe essere ben consapevole, atteso che con atto denominato segnalazione/esposto, protocollato in ingresso dal Comune di Camaiore il 26 giugno 2009, ha segnalato che l’unità abitativa la cui costruzione era stata da lei intrapresa in località di Capezzano Pianore, via Olivella, in forza di permesso di costruire n. 228 del 9 giugno 2008, si troverebbe a una distanza di 18 m circa dalla stalla per cavalli della signora T, chiedendo che si verificassero le condizioni igienico – sanitarie esistenti e si provvedesse in modo tale da mantenere per il futuro le condizioni di salubrità della nuova zona residenziale nel rispetto della pianificazione urbanistica. Si precisa che nell’esposto si dice che la stalla appartiene al signor Giuseppe B e il medesimo viene indicato come proprietario nella nota del 14 agosto 2009 con la quale l’Azienda Usl n. 12 di Viareggio comunica al Comune di Camaiore l’esito del sopralluogo conseguente all’esposto. Il Collegio ritiene che non si pongono questioni di controinteresse sostanziale, atteso che il provvedimento impugnato ha disposto una semplice sospensione dei lavori a carico della signora B e che da esso non derivano (per la natura cautelare della sospensione, che congela momentaneamente la situazione esistente) conseguenze irreversibili sull’assetto dei luoghi, atteso che eventuali ulteriori determinazioni dovranno essere assunte con successivi provvedimenti. E ciò a prescindere dalla non univocità del dato: da un lato, è in atti copia dell’esposto della signora T in cui ella si qualifica come proprietaria della stalla specificandone l’utilizzazione a fini di allevamento dei cavalli, attività tramandata nell’ambito familiare;
dall’altro, ove comproprietario, il signor B avrebbe potuto intervenire in giudizio e, in ogni caso, la sua posizione è analoga a quella della signora T, la quale non ha ritenuto di costituirsi nel giudizio stesso.

La nota dell’Azienda Usl su citata afferma che la distanza fra la stalla e l’abitazione è di non più di 10 m;
sicché è naturale chiedersi come mai la signora B non conoscesse questo dato e non avesse contezza della destinazione di un manufatto così vicino alla sua proprietà, in modo da indicarlo con esattezza nell’istanza di permesso di costruire e negli allegati.

Comunque, l’autorità sanitaria afferma che dal punto di vista igienico – sanitario « non si segnalano inconvenienti » e che sarà l’amministrazione comunale a dover effettuare le valutazioni circa l’applicazione dell’art. 122 del Regolamento d’Igiene del Comune, che prevede come possibile la revoca dell’autorizzazione a suo tempo rilasciata per la stalla « in seguito al modificarsi delle condizioni ambientali (costruzione di nuovi esercizi, edifici, abitazioni » o anche per il verificarsi di inconvenienti igienico – sanitari.

Per tutte le considerazioni esposte, il motivo si rivela infondato.

Vale la pena di precisare che sulle valutazioni che il Comune di Camaiore ha il potere – dovere di effettuare ai fini dell’applicazione della su menzionata disciplina regolamentare al Collegio è preclusa ogni pronuncia ai sensi dell’art. 34, comma secondo, c.p.a., in quanto trattasi di potere – dovere non ancora esercitato dall’amministrazione, la quale, successivamente al ricorso, ha richiesto alla signora B − dopo che la produzione di documentazione da parte della stessa ha chiarito la situazione di fatto − di fornire un elaborato grafico delle opere di mitigazione degli eventuali effetti prodotti dall’attività di allevamento svolti nella proprietà confinante. L’elaborato richiesto venne depositato il 5 settembre 2009;
il Collegio ignora che esito abbia avuto il procedimento nelle more del giudizio, ma ciò in ogni caso esula, per le ragioni già dette, dalla controversia in esame.

3. Con il secondo motivo di ricorso si lamenta che, pur non essendo stata accertata alcuna responsabilità da illecito in capo alla ricorrente, il Comune di Camaiore ha ordinato la sospensione di lavori regolarmente autorizzati senza contemperare l’interesse pubblico con quello privato sacrificato. La seconda ordinanza di sospensione (che è quella di cui si controverte) si sarebbe potuta emanare, secondo la ricorrente, solo in presenza dell’esecuzione di ulteriori opere.

In realtà, la seconda ordinanza di sospensione fa seguito alla comunicazione di ripresa dei lavori da parte della signora B e del tecnico direttore dei lavori, geometra Mauro Pighini, del 29 luglio 2009, con cui si preannunciava la prosecuzione di detti lavori a partire dal successivo 3 agosto.

È dunque fuorviante sostenere che, in assenza di abusi perpetrati dalla ricorrente e di ulteriori indagini da parte del Comune, questi si è determinato a sospendere nuovamente i lavori;
deve infatti considerarsi che, contrariamente a quanto assume la ricorrente, emerge dalla documentazione in atti il tentativo da parte del Comune di contemperare le esigenze costruttive della ricorrente stessa con l’attività economica svolta dai confinanti. Che la stessa ricorrente si sia successivamente posta in un’ottica compromissoria è dimostrato dalla documentazione, cui già si è accennato, relativa alla mitigazione degli effetti derivanti dall’attività di allevamento in questione.

Anche il motivo in esame appare, in conclusione, infondato.

4. Con il terzo motivo di ricorso si lamenta la violazione dell’art. 27, comma terzo, D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, affermandosi che la reiterazione del provvedimento di sospensione assenza di nuovi elementi, per un totale di cinquanta giorni, trasforma la sospensione temporanea in una sospensione sine die , di per sé illegittima.

Parte ricorrente afferma poi che la sospensione dei lavori ha natura sanzionatoria e che nel caso in esame tale misura sarebbe stata adottata in assenza di illecito.

Orbene, a prescindere dalla facile constatazione che la sospensione non era priva di termine e che l’affermazione che cinquanta giorni (complessivi) di sospensione equivalgono a sospensione illimitata sembra eccessiva, va osservato che la sospensione dei lavori nel caso di specie non era intesa a far cessare un abuso, bensì a lasciare inalterato lo stato dei luoghi per il tempo occorrente ad accertare l’esatta configurazione dei luoghi. La ricorrente non aveva fornito dati certi, sul punto, sicché l’amministrazione ha dovuto provvedere all’acquisizione di essi e, una volta acclarata la situazione di fatto, ha dovuto richiedere all’Azienda Usl competente un parere sugli aspetti igienico – sanitari della vicenda.

Ogni considerazione sulla irrogazione di una sanzione in assenza di illecito è quindi, ancora una volta, inconferente.

Quanto alle considerazioni più specificamente attinenti al potere di sospensione, si ricorda che l’art. 21- quater della legge n. 241/1990 ha introdotto nell’ordinamento il generale potere (di natura cautelare e non sanzionatoria) di sospensione in via amministrativa, disponendo che « l’efficacia ovvero l’esecuzione del provvedimento amministrativo può essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. Il termine della sospensione è esplicitamente indicato nell’atto che la dispone e può essere prorogato o differito per una sola volta, nonché ridotto per sopravvenute esigenze ».

Il motivo in esame non merita quindi adesione, sia perché parte ricorrente non contesta la eventualmente non corretta applicazione della norma predetta, sia in considerazione delle problematiche igienico – sanitarie e della necessità, avvertita dal Comune, di trovare un equilibrato contemperamento (come già si è accennato) fra le contrapposte esigenze dei due soggetti privati coinvolti, nella cornice comunque dell’interesse pubblico alla corretta utilizzazione del territorio anche sotto i profili igienico – sanitari, necessità che poi la stessa ricorrente ha mostrato di riconoscere aderendo all’invito del Comune di presentare un elaborato concernente le opere di mitigazione.

5. Con il quarto motivo di ricorso la ricorrente afferma che, in mancanza di contestazione sull’abusività dell’intervento edilizio in itinere , la sospensione dei lavori in “via cautelativa” (come testualmente definita nel provvedimento), comporterebbe la sospensione dell’efficacia del permesso di costruire in assenza di disposizioni della vigente disciplina urbanistico - edilizia che la prevedano;
il titolo edificatorio, una volta rilasciato, potrebbe, secondo la ricorrente, essere soltanto annullato in sede di autotutela.

Il motivo è infondato.

Basterebbe, per confutare le predette asserzioni, rinviare alle considerazioni svolte nel precedente paragrafo con riguardo all’art. 21- quater della l. n. 241/1990;
ma va in più osservato che proprio una decisione citata da parte ricorrente nell’illustrazione del terzo motivo da essa dedotto (Tar Basilicata, n. 518/2007) affronta la questione della sospendibilità dei titoli edilizi, affermando che « dopo l’8.3.2005, cioè dopo l’entrata in vigore dell’art. 21 quater, comma 2, L. n. 241/1990

(introdotto dall’art. 14 L. n. 15/2005), il quale istituisce in via generale il provvedimento di sospensione di efficacia dei provvedimenti amministrativi, non può più trovare applicazione l’orientamento giurisprudenziale, secondo cui: 1) l ’istituto della sospensione dell’efficacia del permesso di costruire, già rilasciato, non era previsto dall’ordinamento giuridico, per cui il permesso di costruire già rilasciato poteva essere privato di efficacia soltanto mediante l’esercizio del potere di autotutela;
2) tenuto conto del principio di tipicità degli atti amministrativi, non era possibile applicare analogicamente l’art. 27, comma 3, DPR n. 380/2001, il quale prevedeva il potere di sospensione dei lavori edili soltanto nel caso di abusi edilizi, cioè di lavori in assenza o in difformità dal prescritto titolo edificatorio ».

6. L’infondatezza della domanda impugnatoria comporta l’infondatezza anche della domanda risarcitoria, atteso che nessun pregiudizio ingiusto la ricorrente ha subìto, oltretutto avendo contribuito a creare la situazione di incertezza dalla quale ha origine la controversia;
ella infatti non ha fornito all’amministrazione, in sede di domanda di permesso di costruire, tutti gli elementi necessari sulla situazione dei luoghi con specifico riguardo alla stalla posta sulla proprietà confinante, elementi dei quali è difficile ipotizzare una non perfetta conoscenza da parte sua, essendo il manufatto adibito a stalla distante non più di 10 m dalla erigenda costruzione.

Pertanto, il ricorso va in toto respinto.

Nulla va disposto quanto a spese, attesa la mancata costituzione in giudizio del Comune di Camaiore e della controinteressata.