N. 06780/2013 REG.PROV.COLL.

N. 11340/2004 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11340/2004, proposto da:
V G, rappresentato e difeso dall'avv. M M, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, via Gallia, 86;

contro

Ministero della Difesa, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

D M N, n.c.;

per l'annullamento

del provvedimento relativo alla sua mancata iscrizione nel quadro di avanzamento al grado superiore per l’anno 2004.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2013 il dott. Domenico Landi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con atto notificato il 12 novembre 2004, depositato nei termini, il Tenente Colonnello V G ha proposto ricorso avverso la mancata iscrizione nel quadro di avanzamento al grado superiore per l’anno 2004, nonché avverso le operazioni di scrutinio compiute dalla C.S.A., il punteggio attribuitogli di 25,16 ed il 2º posto nella graduatoria e lo scavalcamento in graduatoria dal parigrado De Marzio Nicola.

A sostegno del gravame il ricorrente deduce la violazione degli artt. 1, 23 e 25 della legge n. 1137 del 1955, la violazione del D.M. 571/93 ed eccesso di potere sotto vari profili.

Lamenta, in sostanza, il ricorrente che la valutazione impugnata sarebbe illegittima perché viziata da eccesso di potere in senso assoluto per contrasto con i propri precedenti di carriera, ed anche in senso relativo per disparità di trattamento nei confronti del parigrado iscritto in quadro De Marzio il quale avendolo “scavalcato” non potrebbe vantare titoli altrettanto rilevanti rispetto a quelli da lui posseduti.

L’Amministrazione intimata si è costituita formalmente in giudizio a mezzo dell’Avvocatura Generale dello Stato.

Con successivi motivi aggiunti, depositati il 7 dicembre 2005, il ricorrente ha ulteriormente illustrato le proprie tesi difensive.

Con ordinanza collegiale n. 6452 del 2012 questa Sezione disponeva l’acquisizione di documentazione utile per la definizione della controversia e rinviava, per l’ulteriore corso, alla pubblica udienza del 27 febbraio 2013, dove la causa veniva trattenuta per la decisione, una volta acquisita la documentazione richiesta.

DIRITTO

Oggetto della presente impugnativa è la mancata iscrizione del ricorrente, Tenente Colonnello del ruolo normale del Corpo di Commissariato aeronautico in s.p.e. nel quadro di avanzamento a scelta al grado superiore per l’anno 2004, perché collocato al 2º posto della graduatoria di merito, al di fuori del numero (1) degli Ufficiali da iscrivere nel predetto quadro.

Il Collegio ritiene utile, prima di affrontare l’esame delle dedotte censure, ribadire il consolidato orientamento della giurisprudenza in merito all’ambito della sindacabilità, in sede giurisdizionale, dei giudizi espressi ai fini dell’avanzamento degli ufficiali, alla luce del panorama giurisprudenziale sviluppatosi in materia.

Come è noto, l’art. 26 della legge 12 novembre 1955, n. 1137, ha previsto la valutazione per l’avanzamento a scelta degli ufficiali che deve essere effettuata sulla base dei seguenti elementi:

qualità morali e fisiche;

benemerenze di guerra, comportamento in guerra e qualità professionali dimostrate durante la carriera, specialmente nel grado rivestito, con particolare riguardo all’esercizio del comando o delle attribuzioni specifiche, qualora richiesti dalla presente legge ai fini dell’avanzamento, al servizio prestato presso reparti o in imbarco;

doti intellettuali e di cultura con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami, esperimenti.

Con l’articolo 10 del D. Lgs. 30 dicembre 1997 n. 490 è stata aggiunta la lettera D) Attitudine ad assumere incarichi nel grado superire, con specifico riferimento ai settori di impiego di particolare interesse per l’Amministrazione.

L’art. 15 del citato D. Lgs. n. 490 del 1997 ha quindi stabilito che “la Commissione di Vertice, la Commissione Superiore, la Commissione Ordinaria ed i superiori gerarchici esprimono i giudizi sull’avanzamento sulla base degli elementi risultanti dalla documentazione caratteristica e matricolare dell’ufficiale, tenendo conto della presenza dei particolari requisiti previsti dall’art. 8 e dell’eventuale frequenza del corso superiore di Stato Maggiore Interforze, istituito con decreto legislativo emanato in applicazione della legge 28 dicembre 1995, n. 549, e successive modificazioni ed integrazioni”.

L’art. 8 del d. Lgs. 490/97, richiamato dal precitato art. 15 del decreto stesso, ha precisato che, per l’avanzamento al grado superiore, l’ufficiale deve possedere i requisiti fisici, morali, di carattere, intellettuali, di cultura, professionali, necessari per bene adempiere le funzioni del nuovo grado, ulteriormente aggiungendo che “aver disimpegnato bene le funzioni del proprio grado è condizione indispensabile, ma non sufficiente, per l’avanzamento al grado superiore”.

Deve essere pure aggiunto che l’art. 45, legge 19 maggio 1986, n. 224, demandava al Ministero della Difesa la disciplina delle modalità applicative dell’art. 26 della legge 1137 del 1955, mediante la previsione di “criteri che evidenzino le motivazioni poste a base delle valutazioni”;
con decreto ministeriale 2 novembre 1993, n. 571, il richiamato Ministero ha approvato il regolamento concernente le modalità e i criteri applicativi delle norme contenute negli artt. 25 e 26 della l. 12 novembre 1955 n. 1137.

Sulla base del delineato sistema normativo si evince come la promozione a scelta sia caratterizzata non dalla comparazione fra gli scrutinandi ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di esse;
a tanto segue che l’iscrizione nel quadro di avanzamento è determinata dalla posizione conseguita da ciascuno nella graduatoria, sulla base del punteggio attribuitogli.

E’ stato osservato come tale sistema non possa considerarsi in contrasto con i parametri costituzionali volti ad assicurare l’imparzialità ed il buon andamento, né può ritenersi che la norma abbia inteso sottrarre i procedimenti relativi ai giudizi di avanzamento degli ufficiali al sindacato giurisdizionale, esercitabile nei limiti in cui questo sia reso possibile dal tipo di disciplina sostanziale che li governa. Tale giudizio, espresso in assoluto e non comparativamente, non esclude infatti totalmente il sindacato giurisdizionale sui risultati della valutazione, ma lo consente, sia sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso relativo, nei limiti in cui esso sia possibile in base al raffronto a posteriori, fra loro, dei punteggi attribuiti a ciascuno, in riferimento agli elementi di giudizio (documentazione caratteristica) concretamente presi in considerazione (cfr. Corte Cost. 7 aprile 1988 n. 409;
Cons. Stato: sez. IV, 29 novembre 2002, n. 6522, 18 giungo 1998 n. 951 e 24 marzo 1998 n. 495;
sez. III, 21 maggio 1996 n. 726), ma anche sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso assoluto, allorquando si tratti di sindacare la coerenza generale del metro valutativo adoperato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 10 dicembre 2002, n. 6777, 8 luglio 1999 n. 1196 e 27 novembre 1997 n. 1328), ovvero la manifesta incongruità del punteggio, avuto riguardo agli incarichi ricoperti, alle funzioni espletate, ed alle positive valutazioni ottenute durante tutto l’arco della carriera.

Quanto alla caratterizzazione del giudizio espresso dalla Commissione superiore in sede di avanzamento degli ufficiali (specie per i gradi più elevati), è opportuno sottolineare come esso costituisca espressione di una valutazione complessiva, nella quale assumono indivisibile rilievo gli elementi personali e di servizio emersi nei confronti dell’ufficiale, in modo che uno di essi, isolatamente considerato, sia sufficiente a sorreggere il giudizio complessivo;
pertanto, la valutazione con la quale l’Amministrazione ha dato peso e significato alla complessiva personalità e attività dell’interessato costituisce apprezzamento di merito non sindacabile in sede giurisdizionale ( cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 dicembre 2002, n. 6668, 24 marzo 1998 n. 495 e 3 giugno 1997 n. 592).

In definitiva, l’apprezzamento dei titoli dei partecipanti, da effettuarsi nell’ambito di un giudizio complessivo e inscindibile, non ha specifica autonomia, in quanto la mancanza di qualche titolo da parte di taluno degli scrutinandi bene può essere controbilanciata, ai fini del giudizio globale, dal possesso dei titoli diversi valutati come equivalenti dalla Commissione Superiore di Avanzamento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 marzo 1998 n. 495, 10 marzo 1998 n. 397, 24 marzo 1997 n. 282;
nonché sez. III, n. 726 del 1996 cit.).

Da tali premesse discendono precise indicazioni quanto all’ambito di estensione del sindacato giurisdizionale.

Come ribadito, oltre che dalla giurisprudenza amministrativa, anche dalle Sezione Unite della Suprema Corte di Cassazione, non compete infatti al giudice amministrativo il potere di entrare nel merito delle valutazioni espresse dalla Commissione di avanzamento per gli ufficiali delle Forze Armate, dovendo il giudizio rimanere limitato ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti in sede di scrutinio.

A tanto consegue l’esclusione di ogni sindacato di merito sui giudizi di avanzamento degli ufficiali, che sono soggetti al sindacato di legittimità entro limiti assai ristretti segnati dall’esigenza di rispettare la sottile, ma pur sempre precisa, linea che divide il giudizio di legittimità dalla valutazione squisitamente discrezionale demandata istituzionalmente alla Commissione superiore di avanzamento (cfr. Corte Cass. SS.UU., 8 gennaio 1997 n. 91;
nonché Cons. Stato, sez. IV, 6 giugno 1997 n. 623).

Con specifico riferimento ai giudizi espressi dalle Commissioni superiori di Avanzamento, la giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 27 novembre 1997 n. 1328, 18 marzo 1997 n. 256, 11 marzo 1997 n. 239), ha poi avuto modo di confermare l’ampiezza della discrezionalità attribuita al predetto organo, il quale è chiamato ad esprimersi su candidati che di solito sono ufficiali dotati di ottimi profili di carriera, e le cui qualità sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive qualità degli scrutinandi, da effettuarsi attraverso un apprezzamento dei titoli e dei requisiti in via di astrazione e di sintesi, non condizionato dalla meccanica valutazione delle singole risultanze documentali. (cfr. pure Cons. di stato, IV Sez., 12 gennaio 1999, n. 5 e 10 dicembre 2002, n. 6777).

Rimane escluso, quindi, che il giudice possa procedere all’esame comparativo degli ufficiali valutati in sede di redazione degli scrutini di avanzamento, ovvero verificare la congruità del punteggio attribuito, in quanto la discrezionalità tecnica attribuita alla Commissione è sindacabile solo in presenza di valutazioni macroscopicamente incoerenti o irragionevoli, così da comportare un vizio della funzione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 6668 del 9 dicembre 2002, n. 495 del 1998 cit.;
id., 3 giugno 1997 n. 592).

Sono, pertanto, apprezzabili solo quelle palesi aberrazioni in presenza delle quali il vizio di valutazione di merito trasmoda in eccesso di potere per la manifesta irrazionalità in cui si manifesti il cattivo esercizio del potere amministrativo, “…. sì da far ritenere che i punteggi siano frutto di elementari errori ovvero il risultato di criteri impropri, volti al raggiungimento di finalità estranee a quella scelta dei soggetti più idonei alle funzioni del grado superiore da conferire” (in termini, Cons. Stato, IV Sez., 18 marzo 1999 n. 256).

L’incoerenza della valutazione, la sua abnormità, in contrasto con i precedenti di carriera, nonché la violazione delle regole di tendenziale uniformità del criterio di giudizio, debbono pertanto emergere dall’esame della documentazione con assoluta immediatezza (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 495 del 1998 cit., n. 397 del 1998 cit.;
6 giugno 1997 n. 623).

Il Collegio condivide pienamente l’indirizzo giurisprudenziale secondo il quale il sindacato giurisdizionale di legittimità sulle valutazioni della Commissione superiore di avanzamento non può infrangere il carattere tipico della promozione a scelta, introducendovi connotazioni di merito comparativo.

Il sindacato del giudice amministrativo deve allora indirizzarsi nella verifica del corretto esercizio del potere valutativo, proprio della Commissione, nell’attribuzione del punteggio di ogni singolo ufficiale, e, per non sconfinare nel merito dell’azione amministrativa, deve limitarsi al riscontro di palesi irrazionalità nell’assegnazione del punteggio, tali da non richiedere sfumate analisi degli iscritti in quadro, ma emergenti ictu oculi per la loro macroscopica evidenza (cfr., tra le pronunzie in tal senso, Cons. Stato, sez. IV, 9 gennaio 2001 n. 40 e 26 marzo 1992 n. 334).

Così delimitato l’ambito del sindacato giurisdizionale in materia, deve pure essere escluso il carattere autonomo rivestito, ai fini del giudizio sulla correttezza dell’operato della C.S.A., dai singoli requisiti e titoli riconosciuti in capo agli scrutinandi, attesa la valenza complessiva, e perciò inscindibile, assunta dal giudizio stesso.

Alla luce delle suesposte considerazioni il Collegio non ritiene condivisibile la censura di eccesso di potere in senso assoluto dedotta in ricorso e nei successivi motivi aggiunti.

Questa Sezione ha avuto ripetutamente modo di occuparsi della configurabilità (e, con essa, del concreto atteggiarsi;
nonché dei profili di apprezzamento rilevabili nell’ambito del giudizio di legittimità) del vizio di eccesso di potere in senso assoluto, relativamente al sindacato in materia di giudizi di avanzamento degli ufficiali.

Tale fattispecie inficiante è stata ritenuta positivamente apprezzabile, da parte del giudice della legittimità, nel solo caso in cui l’ufficiale sia in possesso di titoli talmente eccezionali da far risultare ictu oculi manifestamente inadeguati i punteggi che gli sono stati attribuiti.

In altri termini, quando dall’esame della documentazione caratteristica sia dato evincere, con assoluta evidenza, una macroscopica ed immediatamente rilevabile incoerenza della valutazione della Commissione Superiore di Avanzamento rispetto ai precedenti di carriera dell’ufficiale (cfr., in termini, le pronunzie della Sezione IV del Consiglio di Stato n. 6686 del 2002, 4074 del 2002, 3521 del 2002, 2642 del 2000, 1849 del 1999, 1398 del 1999, 951 del 1998, 495 del 1998, 741 del 1997).

Orbene, sulla base della documentazione caratteristica del ricorrente, non emerge, invero, un complessivo profilo del ricorrente tale da indurre il convincimento di una così spiccata preminenza (personale, culturale, professionale), tale da consentire l’ingresso a tale tipologia di censura.

Il Tenente Colonnello V, come risulta dalla relazione dell’Amministrazione della Difesa depositata in atti, ha riportato, nel corso della carriera, cinque valutazioni non apicali di cui un “nella media e un “superiore alla media” da Tenente e tre “superiore alla media” nel grado di Capitano (per complessivi 34 mesi circa). Del resto, anche le schede valutative conclusesi con l’attribuzione della qualifica apicale di “eccellente” non sempre hanno recato le aggettivazioni interne nel grado più elevato possibile, secondo le indicazioni contenute nella normativa vigente, né il ricorrente, con carattere di costanza e continuità, risulta essere stato gratificato da espressioni aggiuntive di apprezzamento e/o di compiacimento.

Risulta, invece, fondata la censura con la quale il ricorrente lamenta l’illegittimità dell’operato della Commissione Superiore di Avanzamento relativamente alla postergazione operata, nei confronti dell’odierno ricorrente, con riferimento alla posizione del parigrado D M, iscritto in quadro.

Va, infatti, premesso che, se il principio dell’autonomia delle procedure di avanzamento degli Ufficiali porta ad escludere che i giudizi espressi in precedenti occasioni e confluenti in precedenti graduatorie si cristallizzino, determinando così un vincolo per le Commissioni d’Avanzamento nelle successive valutazioni, tale principio però non esclude che una inversione di posizione in graduatoria (c.d. scavalcamento), nel caso in cui sia intervenuta rispetto a procedure immediatamente precedenti e senza che vi siano stati mutamenti significativi nella documentazione caratteristica e matricolare, possa essere assunta quale sintomo di eccesso di potere in senso relativo, ove sia accompagnato da ulteriori elementi concreti che giustificano tale conclusione (cfr. CONS. STATO, A.P. 14 luglio 1998 n. 5;
CONS. STATO – IV – 27 giugno 2006, n.4165;
IV 28 settembre 2009, n. 5833).

Nel caso di specie va osservato che il ricorrente, valutato per l’anno 2003 per l’avanzamento al grado di Colonnello, era stato posizionato in graduatoria al 32º posto con punti 25,00, mentre il parigrado D M al 39º posto con punti 24,86;
successivamente nel quadro di avanzamento oggetto del presente ricorso il ricorrente si è visto scavalcare dal D M che è risultato 1º in graduatoria, e quindi iscritto in quadro, mentre il V si è classificato al 2º posto. Peraltro dall’esame della documentazione caratteristica del parigrado controinteressato non risultano emergere circostanze temporalmente collocate tra la precedente valutazione e quella in contestazione, da cui possono trarsi elementi migliorativi per il D M, tali da giustificare il lamentato ribaltamento delle posizioni. Pertanto nella fattispecie il descritto scavalcamento risulta ingiustificato e caratterizza la scelta operata dall’Amministrazione sotto il profilo dell’eccesso di potere. Occorre solo aggiungere che anche per quanto concerne le tendenze di carriera il D M è stato promosso Tenente Colonnello il 31 dicembre 1984 dopo oltre 12 anni di servizio a differenza del ricorrente che ha raggiunto il grado di Tenente Colonnello nel 1987, ossia dopo appena dieci anni.

Le suesposte considerazioni impongono, in accoglimento dell’esaminato profilo di censura e con inevitabile assorbimento dei rimanenti argomenti di doglianza, di accogliere il presente gravame, con il conseguente annullamento degli atti impugnati.

Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.