Pubblicato il 12/03/2024

N. 00187/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00795/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 795 del 2023, proposto da

Comune di Savona, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato F D P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Commissario straordinario di Governo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Genova, v.le Brigate Partigiane, 2;

nei confronti

SNAM FSRU ITALIA s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Clarizia, Giuseppe Morbidelli, Fabio Todarello e Giulio Napolitano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- della nota del responsabile del procedimento prot. n. 2023-1361996 del 03 ottobre 2023;

- di tutti gli atti e provvedimenti ad essa presupposti, connessi e/o consequenziali, di quelli ivi richiamati e di quelli eventualmente non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario straordinario di Governo e di SNAM FSRU ITALIA s.r.l.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 febbraio 2024 il dott. Davide Miniussi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

1. Il Comune di Savona ha impugnato la nota, indicata in epigrafe, con cui il responsabile del procedimento unico per il rilascio dell’autorizzazione di cui agli artt. 5, decreto-legge 17 maggio 2022, n. 50, 3, decreto-legge 29 maggio 2023, n. 57 e 46, decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (autorizzazione per la costruzione e l’esercizio di terminali di rigassificazione di gas naturale liquefatto) (“autorizzazione”), nel comunicare la sospensione della conferenza di servizi (indetta in data 11 agosto 2023) in ragione delle richieste di integrazioni formulate dagli enti partecipanti, precisava che “ i soggetti individuati quali partecipanti alla Conferenza di servizi […] restano invariati ”, così respingendo la richiesta formulata dal Comune ricorrente in data 11 settembre 2023 di essere invitato a partecipare alla conferenza dei servizi suddetta.

2. Il ricorso è articolato in un unico motivo, con cui si deducono molteplici censure, consistenti nella violazione delle discipline sopra richiamate (in particolare, dell’art. 46, co. 3, decreto-legge n. 159/2007, in base al quale “ è fatto obbligo di richiedere il parere motivato degli enti locali nel cui territorio ricadono le opere da realizzare ”) e della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché l’eccesso di potere. Premessa la affermazione della natura provvedimentale dell’atto impugnato (con cui l’Amministrazione resistente avrebbe manifestato la volontà di negare definitivamente al Comune di Savona la legittimazione a partecipare alla conferenza dei servizi), si deduce l’assenza di motivazione in ordine alla decisione di non ammettere il Comune ricorrente alla conferenza dei servizi, nonostante il Comune avesse indicato la diretta incidenza del progetto sul suo territorio, in quanto: (a) la nave FSRU “Golar Tundra” sarà ormeggiata a meno di tre chilometri di distanza dal centro di Savona;
(b) alcune tubazioni saranno posizionate sul territorio del Comune, o a pochi metri di distanza dal confine dello stesso, o nell’alveo di un torrente che scorre anche nel territorio comunale;
(c) l’apposizione di vincoli e di fasce di rispetto derivanti dall’installazione delle opere in questione interesserebbero terreni appartenenti a privati cittadini residenti nel territorio comunale;
(d) la collocazione del rigassificatore comprometterebbe (anche a causa del movimento di navi che si rifornirebbero presso il rigassificatore e della nave di sorveglianza della zona di interdizione alla navigazione) la salubrità ambientale del litorale savonese, ove insistono numerosi stabilimenti balneari e un porto turistico. Si deducono, inoltre, ulteriori vizi (assenza di analisi alternative;
mancanza di valutazione degli impatti cumulativi, delle conseguenze per l’ambiente circostante e per l’approvvigionamento idrico, nonché della vulnerabilità dell’opera rispetto a eventi meteorologici avversi) che interesserebbero l’emananda autorizzazione, laddove la relativa richiesta fosse accolta.

3. Si sono costituiti in giudizio il Commissario straordinario di Governo per la realizzazione ovvero per l’esercizio, anche a seguito di ricollocazione, delle opere e delle infrastrutture finalizzate all’incremento della capacità di rigassificazione nazionale mediante unità galleggianti di stoccaggio e rigassificazione da allacciare alla rete di trasporto esistente nella Regione Liguria (“Commissario straordinario”) e la controinteressata SNAM FSRU ITALIA s.r.l., i quali hanno preliminarmente eccepito l’incompetenza di questo T.A.R. in favore del T.A.R. Lazio, sede di Roma, alla cui competenza funzionale la presente controversia sarebbe attribuita in virtù del combinato disposto degli artt. 135, co. 1 cod. proc. amm. e 133, co. 1, lett. (o) (“ controversie […] attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti [...] i rigassificatori […] e quelle relative ad infrastrutture di trasporto ricomprese o da ricomprendere nella […] rete nazionale di gasdotti ”). Il Commissario straordinario ha altresì eccepito il difetto di interesse al ricorso per mancanza di una lesione attuale di una posizione sostanziale (il Comune ricorrente lamenterebbe la lesione di un interesse meramente procedimentale, del tutto scollegato rispetto all’esito del procedimento amministrativo cui vorrebbe partecipare) e l’inammissibilità del ricorso (oltre all’infondatezza dello stesso) in ragione della mancata deduzione, da parte del Comune ricorrente, della necessità per l’Amministrazione resistente di acquisire un atto di assenso del Comune di Savona (necessità che costituisce presupposto per l’invito dell’ente alla conferenza dei servizi, non trattandosi di decisione – quella in ordine all’invito o meno dell’odierno ricorrente – di natura discrezionale). Nel merito, il Commissario straordinario contesta l’asserita interferenza del progetto con il territorio del Comune ricorrente.

Con memoria depositata in data 7 febbraio 2024 il Comune di Savona ha insistito per l’affermazione della competenza di questo T.A.R., sostenendo che la competenza funzionale del T.A.R. Lazio sarebbe limitata all’impugnazione del provvedimento conclusivo della conferenza dei servizi (nel caso di specie, invece, si discute del mancato invito del ricorrente alla conferenza medesima) e che gli effetti dell’atto impugnato, comunque, sarebbero localizzati all’interno del territorio regionale, con la conseguenza che la competenza di questo T.A.R. sarebbe radicata ai sensi dell’art. 13, co. 1 cod. proc. amm., secondo periodo.

Con memoria depositata in data 7 febbraio 2024 la controinteressata ha insistito nell’eccezione di incompetenza già formulata e ha altresì eccepito l’inammissibilità del ricorso: (a) per omessa impugnazione della nota di avvio del procedimento di data 11 agosto 2023, che ha individuato le amministrazioni invitate a prendere parte alla conferenza dei servizi e costituirebbe dunque la fonte della lesione lamentata dal ricorrente;
(b) per difetto di interesse al ricorso, dal momento che con quest’ultimo il Comune lamenta la lesione di un interesse meramente procedimentale (si richiama, a sostegno della tesi, la sentenza di questo T.A.R., sez. II, 9 aprile 2021, n. 318). Nel merito, la controinteressata ha dedotto l’infondatezza delle censure inerenti all’impatto ambientale del progetto (profili, questi, che costituiscono oggetto del procedimento amministrativo in corso), evidenziando come il Comune ricorrente solleciti un inammissibile sindacato sostitutivo rispetto a valutazioni (ad alto tasso di discrezionalità tecnica) riservate all’Amministrazione e, comunque, rispetto a poteri amministrativi non ancora esercitati.

Con memoria di replica depositata in data 11 febbraio 2024 l’Amministrazione resistente ha speso ulteriori argomenti a sostegno dell’eccezione di incompetenza (richiamando Cons. St., Ad. Plen., ord. 26 luglio 2012, n. 29). La controinteressata (con memoria depositata in data 12 febbraio 2024) ha rilevato come la competenza funzionale del T.A.R. Lazio in materia non sia limitata all’impugnazione del provvedimento finale, ma comprenda anche il ricorso avverso gli atti del procedimento, e ha sostenuto l’irrilevanza del criterio degli effetti dell’atto.

Il Comune di Savona (con memoria di replica depositata in data 12 febbraio) ha insistito per il riconoscimento della competenza di questo T.A.R. e ha replicato alle eccezioni di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse (sostenendo che con il ricorso si lamenta la lesione di un interesse sostanziale e non meramente procedimentale) e per omessa impugnazione della nota con cui il Commissario straordinario ha invitato le amministrazioni a partecipare alla conferenza dei servizi (sostenendo che soltanto con il provvedimento impugnato in questa sede l’Amministrazione resistente avrebbe manifestato in modo certo e inequivocabile la volontà di non invitare il Comune di Savona), nonché alle difese relative al merito.

4. All’udienza del 23 febbraio 2024 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

5. Il Collegio ritiene che l’eccezione di incompetenza formulata dal Commissario straordinario e dalla controinteressata – eccezione concernente una questione di rito che risulta pregiudiziale anche rispetto alle altre eccezioni di natura processuale formulate dalle stesse parti – sia fondata.

5.1. Il procedimento cui il Comune ricorrente pretende di partecipare (lamentando il mancato invito alla relativa conferenza dei servizi) ha ad oggetto il rilascio dell’autorizzazione unica all’esercizio (per ventidue anni), a seguito di ricollocazione, della FSRU “Golar Tundra” ed è disciplinato dall’art. 5, decreto-legge n. 50/2022. Si tratta, in sostanza, di una procedura di autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di terminali di rigassificazione di gas naturale liquefatto, autorizzazione per il cui rilascio è competente il Commissario straordinario.

L’art. 135, co. 1, lett. (f) cod. proc. amm., tuttavia, devolve alla competenza (funzionale) inderogabile del T.A.R. Lazio (sede di Roma) alcune delle controversie di cui all’art. 133, co. 1, lett. (o) cod. proc. amm., tra cui (per quanto rileva in questa sede) quelle “ attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti [...] i rigassificatori […] e quelle relative ad infrastrutture di trasporto ricomprese o da ricomprendere nella […] rete nazionale di gasdotti ”.

Al Collegio, pertanto, non resta che stabilire se la controversia in esame – avente ad oggetto, come detto, la pretesa del Comune di partecipare alla conferenza dei servizi convocata nell’ambito del procedimento per il rilascio dell’autorizzazione, previo annullamento del provvedimento che ne ha confermato l’esclusione – rientri tra quelle “ attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti [...] i rigassificatori ” o se, al contrario, la categoria di controversie devolute alla competenza funzionale inderogabile del T.A.R. Lazio (sede di Roma) per effetto del combinato disposto degli artt. 135, co. 1, lett. (f) e 133, co 1, lett. (o) cod. proc. amm. includa – come sostiene il Comune ricorrente – soltanto i giudizi instaurati avverso il provvedimento finale (autorizzazione o provvedimento di diniego della stessa).

5.2. Due ordini di ragioni militano in favore della devoluzione della presente controversia alla competenza funzionale del T.A.R. Lazio (sede di Roma).

In primo luogo, detta soluzione è resa palese dal tenore letterale delle disposizioni sopra richiamate, nella parte in cui identificano le controversie devolute alla competenza funzionale del T.A.R. Lazio con quelle aventi ad oggetto le “ procedure ” e i “ provvedimenti ” della Pubblica Amministrazione concernenti i rigassificatori. Da un lato, infatti, è evidente l’ampiezza dell’ambito di applicazione delle disposizioni in questione, idoneo a ricomprendere qualsivoglia controversia afferente alle materie elencate (per quanto rileva in questa sede: i rigassificatori). Dall’altro, il riferimento, oltre che ai “ provvedimenti ” – ossia agli atti amministrativi conclusivi del procedimento, con cui la Pubblica Amministrazione dispone dell’interesse pubblico affidato alle sue cure –, alle “ procedure ”, rende palese l’intenzione del legislatore di ricomprendere nella categoria di controversie devolute alla competenza funzionale del T.A.R. Lazio anche quelle aventi ad oggetto atti e fasi procedimentali precedenti rispetto all’adozione del provvedimento finale (restando impregiudicata, in ragione della rilevata natura pregiudiziale della questione di competenza rispetto alle ulteriori questioni processuali sollevati dal Commissario straordinario e dalla controinteressata, la decisione in ordine alla sussistenza dell’interesse al ricorso) o concernenti procedimenti comunque connessi a quello autorizzativo (Cons. St., Ad. Plen., ordinanza del 26 luglio 2012, n. 29).

In secondo luogo, la concentrazione dinanzi ad un unico organo giudicante di tutte le controversie a qualsiasi titolo concernenti lo sviluppo procedimentale nella materia in questione si impone alla luce della ratio che connota la disciplina in punto di competenza funzionale (costituzionalmente giustificata in ragione della natura strategica dell’interesse – sicurezza strategica nazionale – che viene in rilievo nella materia de qua in ragione delle finalità stabilite dall’art. 5, co. 1, decreto-legge n. 50/2022;
cfr., con riferimento alla competenza funzionale in materia di provvedimenti delle gestioni commissariali volti a fronteggiare situazioni di emergenza, Corte cost., 18 giugno 2007, n. 237), rappresentata dalla necessità di evitare la parcellizzazione dei giudizi e di garantire, in tal modo, che la cognizione del rapporto amministrativo, in tutti i suoi aspetti, sia attribuita al medesimo organo giudicante che, nel caso di specie, è appunto individuato nel T.A.R. Lazio (sede di Roma).

5.3. La riconosciuta sussistenza della competenza funzionale del T.A.R. Lazio (sede di Roma) esclude che nel caso di specie possa operare il criterio degli effetti (art. 13, co. 1, secondo periodo, cod. proc. amm.) invocato dal Comune nella memoria depositata in data 7 febbraio 2024. A ciò osta, invero, “ la stessa natura della competenza funzionale che, per avere carattere di specialità e per essere quindi espressione di esigenze affatto peculiari, necessariamente prevale o comunque non può essere assorbita da quella delineata in via generale dall’art. 13 cod. proc. amm. in riferimento alla mera sede dell’Autorità emanante o alla sfera territoriale degli effetti degli atti ” (Cons. St., Ad. Plen., ordinanza 25 giugno 2012, n. 23).

6. In conclusione, deve essere dichiarata l’incompetenza del Tribunale adito in favore del T.A.R. Lazio, sede di Roma, dinanzi al quale il processo può essere proseguito ai sensi dell’art. 15, co. 4 cod. proc. amm.

7. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo, tenuto conto del carattere processuale della presente pronuncia.