Pubblicato il 29/11/2023

N. 17943/2023 REG.PROV.COLL.

N. 12631/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12631 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati A M, G A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio A M in Roma, corso Trieste;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della nota del Ministero dell'Interno – Dipartimento della pubblica sicurezza – Ufficio IV – Relazioni esterne, cerimoniale e studi storici del 17.09.2021 prot. n. -OMISSIS- con la quale “si invita a non proseguire l'attività di produzione e commercializzazione del calendario storico della Polizia di Stato”;

- della nota del Ministero dell'Interno – Dipartimento della pubblica sicurezza – Ufficio IV – Relazioni esterne, cerimoniale e studi storici del 27.09.2021 prot. n. -OMISSIS- con la quale “si diffida codesta società dal produrre e commercializzare prodotti recanti simboli istituzionali della Polizia di Stato, pena le conseguenti sanzioni civili e penali previste dalla normativa vigente”;

per quanto di ragione e ove occorre possa:

- del decreto del Ministro dell'Interno del 19.09.2017, n. -OMISSIS- - pubblicato in G.U.R.I. 10.01.2018, n.

7 - Regolamento recante individuazione delle denominazioni, degli stemmi, degli emblemi e degli altri segni distintivi in uso esclusivo alla Polizia di Stato e al Corpo nazionale dei vigili del fuoco, nonchè modalità attuative ai fini della loro concessione in uso temporaneo a terzi;

- dell'art. 1, commi 195-196-197, della L. 23.12.2014, n. 190 recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015);

- della circolare del Ministero dell'Interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza del 14.10.2020, prot. n. -OMISSIS-avente ad oggetto la Nuova disciplina sull'utilizzo degli stemmi, emblemi e segni distintivi in uso alla Polizia di Stato;

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso ancorché non conosciuto

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS-. il 7/1/2022:

per l'annullamento della nota del Ministero dell'Interno – Dipartimento della pubblica sicurezza – Ufficio IV – Relazioni esterne, cerimoniale e studi storici del 16.11.2021 prot. n. -OMISSIS-;
e di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso ancorché non conosciuto;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 luglio 2023 il dott. R S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente, società attiva nell’ambito editoriale e grafico, espone di aver prodotto, fin dall’anno 2010, il “Calendario della Polizia Italiana”, avente periodicità annuale e carattere storico-culturale, registrandolo altresì presso il Registro della stampa del Tribunale ordinario di Roma in data 16.05.2014.

A seguito dell’entrata in vigore della legge n. 190/2014 e del discendente decreto del Ministero dell’Interno n. -OMISSIS- del 19.09.2017, nonché della circolare del 14.10.2018 prot. n.-OMISSIS- - che hanno regolamentato il diritto di uso e di cessione temporanea dei segni distintivi della Polizia di Stato - la ricorrente ha chiesto (con missiva datata 20.09.2021) al Ministero dell’interno la cessione temporanea dei segni distintivi della Polizia di Stato, al fine di continuare la produzione e la commercializzazione del calendario.

Il Ministero ha riscontrato la domanda con le note prot. n. -OMISSIS-, invitando -OMISSIS-. a contattare la società-OMISSIS- “ quale affidatario della gestione commerciale dei segni distintivi ”, diffidandola nelle more dalla produzione e dalla commercializzazione di prodotti recanti simboli istituzionali della Polizia di Stato, in assenza delle relative autorizzazioni.

La ricorrente ha dunque nuovamente invitato il Ministero ad addivenire ad un accordo, allegandone una bozza ed ottenendo in risposta la nota del 9.11.2021, con la quale-OMISSIS- ha comunicato di non essere autorizzata al rilascio di licenze per la parte editoriale sulla base della Convenzione sottoscritta in data 30 luglio 2019 con il dipartimento della Pubblica Sicurezza.

Alla luce di tali premesse in fatto, la società ricorrente ha impugnato gli atti indicati in epigrafe affidando il ricorso ai seguenti motivi:

“I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del d.m. -OMISSIS-/2017 (Regolamento);
violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7, 10 e 10-bis della L. 241/90;
Eccesso di potere, illogicità e irragionevolezza;

II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del d.m. -OMISSIS-/2017 (Regolamento);
Eccesso di potere, illogicità e irragionevolezza. Violazione del principio di buona fede contrattuale;

III. Violazione e falsa applicazione del diritto di preuso ai sensi del combinato disposto dagli artt. 28, co. 1, ult. Cpv e 12, co. 1, lett. a) del d.lgs. 30/2005.”

Con il primo gruppo di motivi, la ricorrente ha dedotto che il Ministero, a fronte delle reiterate richieste della società, non aveva avviato alcun procedimento amministrativo, limitandosi ad opporre un pregiudiziale ed immotivato rifiuto, privando la richiedente delle garanzie partecipative previste dalla Legge generale sul procedimento amministrativo.

Con il secondo gruppo di motivi, la ricorrente ha lamentato la lesione dei principi della buona fede e dell’affidamento, ingenerato dall’Amministrazione sulla favorevole conclusione dell’iter istruttorio necessario alla conclusione dell’accordo per la cessione dei segni distintivi.

Con il terzo motivo di ricorso la -OMISSIS- ha censurato la violazione e falsa applicazione del diritto di preuso ai sensi del combinato disposto dagli artt. 28, co. 1, ult. Cpv e 12, co. 1, lett. a) del d.lgs. 30/2005, deducendo di aver prodotto e commercializzato il Calendario della Polizia italiana sin dall’anno 2010, prima dell’entrata in vigore della disciplina relativa alla tutela del marchio, non avendo peraltro l’Amministrazione adeguatamente considerato l’affidamento ingenerato nella società, che si era dotata di apposita struttura aziendale nel corso del tempo, confidando nella continuazione della collaborazione.

In subordine, la ricorrente ha chiesto al TAR di sollevare questione di legittimità costituzionale della “normativa sopra descritta”, per la violazione dell’art. 41 della Costituzione.

Si è costituito il Ministero dell’Interno-Dipartimento della Pubblica Sicurezza, eccependo in via preliminare l’inammissibilità del ricorso, non avendo le interlocuzioni impugnate carattere lesivo ed avendo l’Amministrazione resistente emanato solo in data 16 novembre 2021 un formale provvedimento di diniego dell’istanza presentata dalla società ricorrente, allo stato non impugnato.

In punto di fatto, il Ministero ha rappresentato di aver riscontrato le richieste della società ricorrente, evidenziando di non poterle accogliere per aver già intrapreso, in partnership con l'-OMISSIS-, un proprio calendario ufficiale, legato a progettualità esclusivamente benefiche e senza finalità di lucro.

Nel merito, l’Amministrazione ha dedotto circa l’infondatezza di tutti i motivi di ricorso.

Con ricorso per motivi aggiunti, la società -OMISSIS-. ha impugnato la nota del Ministero dell’Interno – Dipartimento della pubblica sicurezza – Ufficio IV – Relazioni esterne, cerimoniale e studi storici del 16.11.2021 prot. n. -OMISSIS-, sopravvenuta in corso di giudizio, con la quale è stata formalmente respinta la domanda di concessione indicata in premessa.

A fondamento del gravame, la ricorrente ha richiamato i motivi già posti a fondamento del ricorso introduttivo, oltre al seguente articolato ordine di censure:

“Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 197 della Legge n. 190/2014 (Legge finanziaria 2015), nonchè dell’art. 3 del d.m. -OMISSIS-/2017 (Regolamento);
violazione e falsa applicazione dell’art. 37, comma 1, del R.D. 827/1924 (Regolamento di contabilità generale dello Stato). Eccesso di potere, illogicità e irragionevolezza.”

In sostanza, la ricorrente ha rappresentato che la stessa -OMISSIS- aveva comunicato di non avere alcun potere in tema di iniziative editoriali, deducendo che né la legge finanziaria 2015 né il successivo D.M. -OMISSIS-/2017 avevano escluso la possibilità di concedere più di una licenza d’uso a soggetti diversi.

Peraltro, secondo le prospettazioni della ricorrente, il calendario realizzato da -OMISSIS-. – in quanto prodotto “storico” con carattere di collezionismo - non avrebbe potuto essere considerato un prodotto editoriale analogo a quello commercializzato dal Ministero in partnership con -OMISSIS-.

Infine, la società ha dedotto che la Legge di Stabilità 2015 (Legge 190/2014) all’art. 1, comma 197, aveva previsto espressamente l’onerosità della concessione d’uso di stemmi, marchi e denominazioni, mentre la partnership adottata dall’Amministrazione non aveva procurato alcun introito al Ministero, che peraltro non aveva selezionato il proprio partner commerciale mediante procedura ad evidenza pubblica, come previsto dall’art. 37, comma 1, del R.D. 827/1924 (Regolamento di contabilità generale dello Stato).

Il Ministero ha preso posizione sugli ulteriori motivi di ricorso con articolata memoria difensiva.

All’udienza pubblica del 11 luglio 2023 il ricorso è stato introitato per la decisione.

Il ricorso introduttivo è in parte improcedibile ed in parte infondato per i seguenti motivi.

L’Art. 1, comma 195, L. 23.12.2014, n. 190 dispone che “ La Polizia di Stato e il Corpo nazionale dei vigili del fuoco hanno diritto all'uso esclusivo delle proprie denominazioni, dei propri stemmi, degli emblemi e di ogni altro segno distintivo. Il Dipartimento della pubblica sicurezza e il Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile del Ministero dell'interno possono consentire l'uso, anche temporaneo, delle denominazioni, degli stemmi, degli emblemi e dei segni distintivi, in via convenzionale ai sensi dell'articolo 26 del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni, nel rispetto delle finalità istituzionali e dell'immagine della Polizia di Stato e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco. Si applicano le disposizioni degli articoli 124, 125 e 126 del codice della proprietà industriale, di cui al decreto legislativo 10 febbraio 2005, n. 30, e successive modificazioni. I commi 3-bis e 3-ter dell'articolo 15 del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 giugno 2009, n. 77, sono abrogati .”

La norma ha introdotto il diritto della Polizia di Stato all'uso esclusivo dei propri segni distintivi, consentendone, altresì, la concessione in uso a terzi.

Il discendente D.M. 19 settembre 2017 n. -OMISSIS- ("Regolamento recante l'individuazione delle denominazioni e degli stemmi, degli emblemi e degli altri segni distintivi in uso esclusivo alla Polizia di Stato e al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco, nonché modalità attuative ai fini della loro concessione in uso temporaneo a terzi"), effettuata una complessiva ricognizione dei simboli della Polizia di Stato, ha disciplinato la concessione a terzi, anche a titolo oneroso, secondo modalità coerenti con le finalità istituzionali, nel rispetto dei principi di economicità e trasparenza.

Il Regolamento ha previsto che la produzione e la commercializzazione di prodotti recanti i segni distintivi in uso esclusivo alla Polizia di Stato debba essere subordinata al previo consenso del Dipartimento della Pubblica Sicurezza.

Detto Dipartimento, a seguito della stipula di un accordo di collaborazione tra il Ministero dell'Interno e della Difesa, nonché della redazione di una apposita convenzione con la Società-OMISSIS- ha affidato alla predetta società la gestione economica dei simboli della Polizia di Stato, mantenendo la facoltà di preventivo assenso vincolante sulle concessioni delle licenze commerciali.

A tal riguardo, l’Amministrazione dell’Interno ha deputato l’Ufficio IV - Relazioni esterne, cerimoniale e studi storici della Segreteria del Dipartimento ad esprimere l’indirizzo vincolante del Ministero sull’utilizzo dei segni distintivi, in ragione dell’alto valore simbolico degli stessi.

Detto Ufficio ha poi provveduto a registrare presso l'Ufficio Italiano Brevetti e Marchi, in data 17/11/2020, i principali simboli istituzionali.

Il Dipartimento, nell’ambito delle proprie strategie di comunicazione istituzionale, ha ritenuto di dover produrre e commercializzare il Calendario ufficiale in partnership con -OMISSIS-, al fine di perseguire finalità benefiche e socio-assistenziali, escludendo qualsiasi altra iniziativa avente finalità lucrative.

Premesso tale quadro normativo e provvedimentale, deve innanzitutto essere dichiarato improcedibile il primo gruppo di motivi posti a fondamento del ricorso introduttivo, alla luce della sopravvenuta nota del Ministero dell’Interno – Dipartimento della pubblica sicurezza – Ufficio IV – Relazioni esterne, cerimoniale e studi storici del 16.11.2021 prot. n. -OMISSIS-, con la quale la domanda di concessione presentata dalla ricorrente è stata formalmente respinta.

Quanto al secondo ordine di censure, che pure è parzialmente divenuto improcedibile a seguito del provvedimento espresso di diniego, con esso la ricorrente ha dedotto anche la violazione del principio di buona fede contrattuale e dell’affidamento, in relazione all’asserita interruzione delle trattative in corso relativamente alla produzione e commercializzazione del calendario 2022.

La censura è infondata, in quanto la società ricorrente ha inoltrato all’Amministrazione una bozza di contratto e le dichiarazioni circa il possesso dei requisiti di cui all'art. 80 del d.lgs. 5/2016, a fronte delle quali i competenti Uffici hanno effettuato le valutazioni di competenza - senza esprimere alcun favorevole convincimento preliminare eventualmente idoneo ad ingenerare un affidamento qualificato nella favorevole conclusione del procedimento - emanando all’esito di approfondita istruttoria un provvedimento negativo.

Il procedimento ha dunque seguito il proprio fisiologico decorso, senza alcuna violazione delle regole della buona fede contrattuale.

Risultano infondate anche le censure poste a fondamento del terzo motivo del ricorso introduttivo, relative alla violazione e falsa applicazione del diritto di preuso ai sensi del combinato disposto dagli artt. 28, co. 1, ult. Cpv e 12, co. 1, lett. a) del d.lgs. 30/2005, sollevate dalla ricorrente in relazione alla produzione e commercializzazione del Calendario fin dall’anno 2010, prima dell’entrata in vigore della L. 23.12.2014, n. 190.

Sul punto è sufficiente precisare che la tesi sostenuta dalla società ricorrente è smentita dalla disposizione dell’art. 10 del medesimo d.lgs. 30/2005 - sicuramente applicabile anche ai segni distintivi e figurativi della Polizia di Stato - che espressamente vieta la registrazione dei segni contenenti simboli, emblemi e stemmi che rivestano un interesse pubblico, senza l’autorizzazione dell’autorità competente e subordina in ogni caso la registrazione presso l’Ufficio italiano brevetti e marchi alle valutazioni discrezionali dell’Autorità preposta.

Si tratta chiaramente di una norma di deroga, finalizzata a proteggere i segni contenenti simboli ed emblemi che rivestono interesse pubblico ed i marchi contenenti parole di alto valore simbolico, vietandone la registrazione come marchio o subordinandola all'assenso dell'Amministrazione interessata, con conseguente insussistenza di diritti di preuso in capo a terzi, che abbiano in precedenza ottenuto autorizzazioni ad hoc per la riproduzione e l’utilizzo del marchio.

A ciò deve poi aggiungersi che la tutela del preutente, invocata dalla ricorrente, si fonda sull’uso di fatto del marchio e sull’effettivo grado di notorietà raggiunto, mentre nel caso oggetto del presente giudizio l’utilizzo dello stemma e dei segni distintivi nel periodo precedente all’entrata in vigore della L. 23.12.2014, n. 190 è avvenuto previo assenso ed autorizzazione della competente Amministrazione.

Venendo alle censure formulate con il ricorso per motivi aggiunti, che possono essere affrontate congiuntamente, il Collegio ne rileva l’infondatezza per le seguenti ragioni.

Com’è stato già rilevato, a seguito dell’entrata in vigore della L. 23.12.2014, n. 190 il Ministero dell’interno ha emanato il Decreto Ministeriale 19 settembre 2017 n. -OMISSIS-, con il quale è stata effettuata una ricognizione dei simboli della Polizia di Stato e ne è stata disciplinata la concessione d'uso a terzi, anche a titolo oneroso, secondo modalità coerenti con le finalità istituzionali e nel rispetto dei principi di economicità e trasparenza.

Il Ministero ha poi affidato a-OMISSIS- la gestione economica dei simboli della Polizia di Stato, mantenendo la facoltà di preventivo assenso sulle licenze discendenti (art. 6 D.M . n. -OMISSIS- del 2017), con esclusione delle ipotesi di utilizzo dei marchi per il soddisfacimento di esigenze istituzionali della Polizia di Stato o del Ministero dell'interno non connesse direttamente ad un utilizzo commerciale (art. 2 della convenzione tra il Ministero e -OMISSIS-).

Ebbene, nell’esercizio delle proprie prerogative decisionali in merito alle strategie di comunicazione con l’utenza, il Dipartimento di P.S. ha ritenuto di dover utilizzare il calendario ufficiale della Polizia di Stato quale strumento di comunicazione, sia interna sia esterna, dell'Amministrazione, nell’ambito delle iniziative volte a diffondere i valori della Polizia di Stato, al fine di avvicinare il cittadino all'Amministrazione.