Pubblicato il 28/06/2022

N. 04361/2022 REG.PROV.COLL.

N. 03886/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3886 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
C F, rappresentato e difeso dall'avvocato R L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli alla Via A. Diaz n. 11;
Consiglio Nazionale Forense, in persona del Presidente pro tempore, non costituito in giudizio;

nei confronti

B F, nella qualità di commissario straordinario dell'Ordine forense di Napoli Nord, non costituito in giudizio;
D'Antò Luigi, Auletta Rosario, Cesaro Rosa, Di Micco Dolores, Landolfo Giuseppe, Mallardo Gianfranco, Di Biase Generoso, Maisto Clorinda, Di Costanzo Antonia, Caterino Annunziata, Maisto Annamaria, D'Alterio Antimo, Pellegrino Alberto, Riccitiello Luigi e Pianese Francesco Paolo, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

(quanto al ricorso introduttivo e ai motivi aggiunti depositati il 9/2/2022)

del decreto del Ministro della Giustizia del 13 settembre 2021 Prot. m_dg.DAG.16/09/2021.0185603.U, ad oggetto lo scioglimento del Consiglio dell'Ordine degli avvocati di Napoli Nord e la nomina di un commissario straordinario;
della nota del Consiglio Nazionale Forense che, nella seduta del 27 luglio 2021, ha proposto al Ministro della Giustizia lo scioglimento.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 maggio 2022 il dott. G E e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

È impugnato il decreto con cui il Ministero della Giustizia ha disposto lo scioglimento del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Napoli Nord.

Il Ministero si è costituito in giudizio per resistere.

Con ordinanza del 20/10/2021 n. 1790 è stata accolta l’istanza cautelare, nel contempo ordinando al Ministero di depositare la presupposta nota del C.N.F. del 27/7/2021.

Il Ministero vi ha adempiuto.

Con atto notificato e depositato il 9/2/2022, il ricorrente ha formulato motivi aggiunti.

L’udienza per la trattazione della causa nel merito del 23/2/2022 è stata rinviata, per la mancanza dei termini a difesa sui motivi aggiunti.

Il Ministero ha depositato documentazione.

All’udienza pubblica dell’11 maggio 2022 la causa è stata assegnata in decisione.

DIRITTO

1.- Premette il ricorrente, quale attuale Presidente del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Napoli Nord, che nell’intervallo di tempo tra il 9 e il 20 luglio 2021 undici consiglieri rassegnavano non contestualmente le proprie dimissioni.

Espone che:

- nella stessa data del 20 luglio si teneva la seduta del Consiglio dell’Ordine, il quale richiedeva al C.N.F. un parere urgente in ordine alla prosecuzione dell’attività, necessaria per il disbrigo degli affari (ammissione al gratuito patrocinio, iscrizioni e cancellazioni di avvocati, giuramenti) e per continuare a svolgere i propri compiti nell’interesse della classe forense;

- il 26 luglio era inviata al C.N.F. un’ulteriore nota, rappresentando la possibilità di procedere al subentro dei consiglieri dimissionari, in base a quanto dispone l’art. 16 della legge n. 113/2017, mancando il presupposto dello scioglimento ex art. 28, co. 8, della legge n. 247/2012 (applicabile in caso di dimissioni contestuali ultra dimidium , contrassegnate da un disegno unitario volto a provocare lo scioglimento dell’organo);

- in assenza di riscontro, il 6 settembre 2021 il Consiglio procedeva a sostituire i consiglieri dimissionari con i subentranti, trasmettendo il verbale al Ministero e al Consiglio Nazionale Forense.

Il 9 settembre 2021 il competente ufficio del Ministero rappresentava che “essendosi concretizzata una fattispecie di scioglimento di diritto dell'organo, secondo la previsione generale disciplinata dall'art. 28, comma 8, della legge 31 dicembre 2012, n. 247, questa Direzione generale ha avviato il relativo procedimento”.

La comunicazione del Ministero veniva riscontrata con nota dell’11/9/2021.

È stato infine adottato l’impugnato decreto, con cui il Ministero ha disposto lo scioglimento del consiglio dell’Ordine.

Il ricorrente, nella qualità, insorge avverso il provvedimento, denunciando con il primo motivo la violazione delle garanzie partecipative e l’eccesso di potere per difetto di istruttoria.

È affermato che non si è consentito al Consiglio dell’Ordine di interloquire, né da parte del C.N.F. (che ha formulato la proposta di scioglimento senza alcuna istruttoria e non ha trasmesso al Ministero la documentazione inviata), né da parte del Ministero.

Con il secondo motivo sono dedotti la violazione delle leggi n. 116/2017 e n. 247/2012, nonché dell’art. 3 della legge n. 241/90 e della legge n. 415/1993, oltre all’eccesso di potere sotto più profili.

Si sostiene che la presentazione di dimissioni non contestuali (le ultime due intervenute il 20 luglio 2021, un’ora dopo l’inizio della seduta del COA) ha determinato che si dovesse procedere al subentro dei nuovi consiglieri, non avendo il Consiglio perduto il numero legale ed essendo in grado di funzionare.

È aggiunto che il Ministero ha acriticamente assunto il parere del C.N.F., obbligatorio ma non vincolante, senza alcun approfondimento istruttorio, inesattamente ritenendo che si trattasse di dimissioni contestuali.

Con i motivi aggiunti sono ulteriormente articolate le censure, dopo l’acquisizione agli atti del giudizio della delibera del Consiglio Nazionale Forense del 27/7/2021.

2.- Con quest’ultima il C.N.F. Forense ha proposto lo scioglimento e il commissariamento del Consiglio dell’Ordine di Napoli Nord, ripercorrendo le vicende che lo avevano interessato, ritenendo che “ dagli atti risulta come undici Consiglieri su ventuno del COA di Napoli Nord abbiano rassegnato le proprie dimissioni, con ciò integrandosi la previsione di cui all’art. 28 co. 8 legge n. 247/2012, secondo cui l’intero Consiglio decade se cessa dalla carica oltre la metà dei suoi componenti, e ritenuto altresì il conclamato e protratto mancato funzionamento regolare del COA conseguente all’impossibilità di tenere sedute validamente costituite ”.

Sulla base della proposta del C.N.F., con la contestuale designazione del commissario straordinario, il Ministero ha quindi decretato lo scioglimento del Consiglio dell’Ordine, ex art. 33 della legge 31 dicembre 2012, n. 247.

Ciò posto, dispone l’art. 28, ottavo comma, della stessa legge, che: “ L'intero consiglio decade se cessa dalla carica oltre la metà dei suoi componenti ”.

Nel caso di specie si versa in tale ipotesi, dal momento che (alla data finale del 20 luglio 2021) si erano dimessi 11 consiglieri su 21, venendo così a mancare il numero indefettibilmente richiesto di almeno metà dei componenti del Consiglio.

Non può valere a evitare la decadenza del Consiglio la circostanza, su cui si appunta il ricorrente, dell’avvenuta presentazione delle ultime due dimissioni a seduta ormai iniziata del 20 luglio 2021, poiché in quella riunione non si è proceduto al subentro e, allorquando a tanto si è proceduto, nella seduta del 6 settembre 2021, il Consiglio dell’Ordine di Napoli Nord aveva oramai perduto la maggioranza dei suoi membri e non poteva funzionare.

Non è pertanto invocabile quanto dispone l’art. 16 della legge 12 luglio 2017, n. 113, a tenore del quale: “ In caso di morte, rinunzia, dimissioni, decadenza, impedimento permanente per qualsiasi causa di uno o più consiglieri, subentra il primo dei non eletti. In caso di parità di voti, subentra il più anziano per iscrizione all'albo e, tra coloro che abbiano uguale anzianità di iscrizione, il maggiore di età. Il consiglio, preso atto, provvede all'integrazione improrogabilmente nei trenta giorni successivi al verificarsi dell'evento ”.

La tesi è patrocinata dal ricorrente considerando, come detto, la non contestualità delle dimissioni e, nella richiesta di parere del 20/7/2021, il Consiglio dell’Ordine prospettava in alternativa allo scioglimento “ l’obbligo del C.O.A. di provvedere al subentro dei non eletti ex art. 16, L. 113/2017, in ossequio ai principi dettati dal Giudice Amministrativo, secondo cui “in caso di dimissioni (non contestuali) dei consiglieri, tali da determinare la riduzione del numero dei componenti al di sotto della soglia richiesta per la validità delle sedute, il consiglio può provvedere alla surroga anche con il quorum inferiore (Cons. Stato, Sez. III, sentenza 17 marzo 2021, n. 2273) ”.

Sennonché, v’è da dire che la richiamata pronuncia del Consiglio di Stato attiene all’ordinamento degli Enti locali, regolato dal T.U. approvato con il d.lgs. n. 267/2000, che contiene la disposizione dell’art. 38, co. 2, per il quale è sufficiente la presenza di un terzo dei consiglieri assegnati al Comune, in seconda convocazione, allo scopo “ di ridurre il quorum strutturale necessario per la validità delle deliberazioni, per evitare, in base ad un principio di efficienza dell’organo collegiale, la paralisi di questo ” (sentenza Cons. St. citata dal COA).

La disposizione, valevole per l’ordinamento degli Enti locali, non può essere applicata (neppure analogicamente) alla fattispecie in esame, in presenza di una diversa espressa norma della nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense, la quale stabilisce invece che: “ Per la validità delle riunioni del consiglio è necessaria la partecipazione della maggioranza dei membri ” (art. 38, co. 11, primo periodo, della cit. legge n. 247/2012).

Ne consegue che, venuta meno la maggioranza dei membri (ridottisi a 10 i consiglieri su 21, dopo le dimissioni di undici di essi), alla data dell’ultima delle dimissioni del 20 luglio 2021 alcuna valida riunione del Consiglio poteva più tenersi.

Alcuna distinzione deve perciò operarsi tra dimissioni contestuali o separate (benché il decreto di scioglimento erroneamente discorra di dimissioni contestuali dei consiglieri).

È infatti sufficiente che sia venuta meno la maggioranza dei membri del Consiglio, per rendere impossibile lo svolgimento della sua attività e provocarne lo scioglimento, in base a quanto dispone l’art. 33, co. 1, lett. a) della legge n. 247/2012, qualora l’organo “non è in grado di funzionare regolarmente”.

Ne consegue che, in tale situazione, lo scioglimento del Consiglio si configura quale atto vincolato alla ricorrenza del presupposto di legge.

Non possono essere infine apprezzate le censure di violazione delle garanzie partecipative, che sono state peraltro assicurate dal Ministero, comunicando l’avvio del procedimento il 9/9/2021, tanto da consentire di fornirvi riscontro l’11/9/2021, prima dell’adozione del decreto di scioglimento.

Ciò in quanto non è predicabile che il procedimento avrebbe potuto condurre ad un provvedimento di segno diverso (cfr., per tutte, TAR Liguria, sez. I, 14/1/2022 n. 37: “ Secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, le garanzie partecipative di cui agli artt. 7 e ss. della L. n. 241 del 1990 sono poste a tutela di interessi concreti e non devono risolversi in inutili aggravi procedimentali. In particolare, l'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento non va inteso in senso formalistico, ma risponde all'esigenza di provocare l'apporto collaborativo dell'interessato e viene meno qualora nessuna effettiva influenza avrebbe potuto avere la partecipazione di questo rispetto alla concreta portata del provvedimento finale, come peraltro prevede l'art. 21-octies, comma 2, della stessa L. n. 241 del 1990. In tal caso, del resto, la partecipazione non solo sarebbe inutile, ma finirebbe per contraddire i fondamentali canoni di efficienza e speditezza del procedimento amministrativo (in argomento cfr., ex plurimis, Cons. St., sez. II, 20 dicembre 2019, n. 8638;
Cons. St., sez. II, 30 maggio 2019, n. 3611;
Cons. St., sez. IV, 28 marzo 2019, n. 2052;
Cons. St., sez. IV, 12 giugno 2017, n. 2855;
Cons. St., sez. VI, 18 maggio 2015, n. 2509;
T.A.R. Liguria, sez. I, 12 gennaio 2021, n. 19) ”.

3.- Alla stregua delle considerazioni che precedono il ricorso e i motivi aggiunti vanno dunque respinti.

Per la natura della controversia sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione per intero tra le parti costituite delle spese di giudizio, non essendovi luogo a provvedere sulle spese nei confronti delle parti non costituitesi.