Pubblicato il 24/11/2023

N. 17526/2023 REG.PROV.COLL.

N. 02018/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2018 del 2023, proposto da E P e M P, rappresentati e difesi dall'avvocato G C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Dora, 2;

contro

Comune di Grottaferrata, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato P P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Lungotevere dei Mellini 24;

per l'annullamento

- dell'ordinanza dirigenziale, n. 151 (del 10/11/2022), prot. n. 47440/6/3 dell’11 novembre 2022, notificata ai ricorrenti in data 14 novembre 2022, adottata dal Comune di Grottaferrata, avente ad oggetto “ la rimessa in pristino dello stato dei luoghi a seguito di opere eseguite in assenza del titolo abilitativo (art. 31 del D.P.R. n.380/2001 e art. 15, art. 24 e art. 26 della L.R. n.15/2008) Pr. Ab. N.3/2022” sull'area distinta in Catasto al foglio n.12 con le particelle nn. 1632-1786-1787-1793 ;

- di ogni altro atto ad essa presupposto, connesso e/o conseguente, ancorché non cognito, se ed in quanto illegittimo e lesivo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Grottaferrata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 ottobre 2023 la dott.ssa Virginia Giorgini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, notificato il 12 gennaio 2023 e depositato il 7 febbraio 2023, i ricorrenti – proprietari nel Comune di Grottaferrata di un’area classificata quale zona “I2-Agricola” secondo il vigente P.R.G. e soggetta a vincolo paesaggistico quale area di notevole interesse pubblico ex art. 136 del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 – impugnano il provvedimento con il quale il Comune di Grottaferrata, avendo accertato l’esecuzione di opere in assenza di titolo abilitativo edilizio e di autorizzazione paesaggistica, ha loro ingiunto, ai sensi dell’art. 31, comma 2, del d.P.R. 6 marzo 2001, n. 380, e dell’art. 15, comma 1, della legge regionale Lazio 11 agosto 2008, n. 15, la rimozione del materiale depositato su detta area nonché il ripristino dello stato dei luoghi entro il termine di novanta giorni.

Nell’individuare gli interventi edilizi oggetto di contestazione, la gravata ordinanza richiama la relazione tecnica aerofotogrammetrica acquisita al prot. comunale n. 824 del 10 ottobre 2022, allegata al provvedimento, da cui risulta che l’area in questione è stata interessata “ nell’arco temporale che va dal 1985 al 2017 ” “ da un significativo riporto di materiali di risulta, valutabile in complessivi mc 64.000 circa, che ha significativamente alterato l’andamento altimetrico dell’originario piano di campagna ”.

1.1. Rappresentano, preliminarmente, i ricorrenti che l’ordinanza impugnata è stata adottata in esito agli accertamenti compiuti dal Comune di Grottaferrata nell’ambito del procedimento concernente l’istanza di permesso di costruire, in variante al P.R.G., da loro proposta nell’anno 2013 per la realizzazione di un centro sportivo polivalente.

Specificano, al riguardo, che, nell’ambito dell’istruttoria relativa a detto procedimento, il Comune ha loro comunicato, con nota n. 17823 del 2 maggio 2022 (doc. n. 3 allegato al ricorso), la necessità di accertare “ la natura e la consistenza delle trasformazioni plano-altimetriche che hanno interessato l'area di proprietà delle SS.LL. ” e che, in riscontro a tale nota, essi hanno presentato, in data 4 luglio 2022, osservazioni tese a dimostrare che i contestati riempimenti del terreno si erano verificati in ragione di diversi eventi tutti estranei alla loro responsabilità (doc. n. 4 allegato al ricorso).

1.2. Riferiscono ancora i ricorrenti che l’area in questione è stata da loro acquistata nell’anno 1990 e successivamente interessata, nel periodo 2006-2017, dalla realizzazione dell’opera pubblica di cui all’Accordo di programma approvato con decreto del Presidente della Regione Lazio n. 126 del 7 aprile 2006, denominata “ Razionalizzazione del Nodo di Squarciarelli ”, IV stralcio funzionale , Collegamento Villa Senni, Marino, Grottaferrata, Rocca di Papa ” e consistente nella costruzione di un nuovo tratto stradale in rilevato.

Al riguardo, precisano che, con decreto direttoriale della Regione Lazio n. B0595 del 29 febbraio 2008, era stata disposta l’occupazione d’urgenza preordinata all’espropriazione di detta area, di cui solo nel 2016 hanno riacquistato la piena disponibilità, e che sono tuttora pendenti, in relazione alla realizzazione dell’opera pubblica in questione, alcuni contenziosi tra gli stessi ricorrenti e le amministrazioni coinvolte.

2. Tanto premesso, i ricorrenti affidano il gravame ai seguenti motivi di diritto: I) “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, eccesso di potere per travisamento assoluto dei fatti e dei presupposti, istruttoria insufficiente - sviamento di potere ”;
II) “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 29 e 33 d.P.R. 380/2001, nonché degli artt. 12 e 16, comma 1 l.r. Lazio n. 15/2008 - ed eccesso di potere per travisamento assoluto dei fatti e dei presupposti - istruttoria insufficiente - sviamento di potere ”;
III) “ Violazione e falsa applicazione degli art. 31 del d.P.R. 380/2001, art. 15 comma 2 l.r. 15/2008, nonché per sviamento di potere, per travisamento assoluto dei fatti e dei presupposti, istruttoria insufficiente ”.

3. Il Comune di Grottaferrata si è costituito in giudizio con atto di mero stile l’8 febbraio 2023 e ha poi depositato il 24 febbraio 2023 un’articolata memoria difensiva con cui controdeduce nel merito alle doglianze di parte ricorrente, concludendo per la reiezione del ricorso in quanto infondato.

4. Con ordinanza n. 1262 del 1° marzo 2023, la Sezione ha accolto la domanda cautelare ritenendo prima facie fondato il dedotto vizio istruttorio e motivazionale, “ giacché, nell’esercizio del contestato potere sanzionatorio, non sembra che l’amministrazione comunale abbia preso in considerazione […] né i provvedimenti abilitativi […] rilasciati negli anni 80 in favore dei precedenti proprietari dell’area né i movimenti terra connessi alla realizzazione dell’opera pubblica di cui all’Accordo di Programma di cui al Decreto Presidente Regione Lazio n. 126 del 2006 ”.

5. In vista della pubblica del 12 maggio 2023, entrambe le parti hanno depositato documenti, memorie e repliche ex art. 73, comma 1, c.p.a.

6. Alla pubblica udienza del 17 ottobre 2023, alla quale la trattazione è stata rinviata, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato nei limiti e nei termini di cui appresso.

2. Con la prima censura i ricorrenti contestano il carattere abusivo degli interventi edilizi oggetto dell’ordinanza gravata, i quali, contrariamente a quanto ritenuto dal Comune di Grottaferrata all’esito di un’istruttoria superficiale, sarebbero stati realizzati sulla base di idonei titoli abilitativi. Ed invero, secondo quanto argomentato in seno al motivo in esame, le modifiche altimetriche cui si riferisce il provvedimento impugnato sarebbero riconducibili ad un duplice ordine di cause. Per una parte, esse originerebbero dai movimenti di terra compiuti tra il 1982 e il 1988 al fine di rendere il fondo utilizzabile a fini agricoli, interventi che sarebbero assistiti da due autorizzazioni comunali rilasciate alla precedente proprietaria dell’area, vale a dire l’autorizzazione “ per scarico di terra ” n. 28240/5855 del 21 dicembre 1982 (doc. n. 7 allegato al ricorso) e l’autorizzazione in sanatoria “ per l’esecuzione di un riporto di terra ” n. 10338/1549 del 16 aprile 1988 (doc. n. 8 allegato al ricorso). Per la restante parte, le variazioni altimetriche contestate sarebbero dipese dall’esecuzione da parte delle imprese incaricate dalla Regione Lazio e poi di Astral s.p.a. – nell’arco temporale compreso tra il 2006 e il 2017 – dei lavori di realizzazione della predetta opera pubblica denominata “ Razionalizzazione del Nodo di Squarciarelli ”, il cui progetto prevedeva il compimento di consistenti livellamenti e riempimenti di terra, trattandosi di costruire un tratto stradale ad una quota di circa cinque metri dal piano di campagna esistente.

Sempre nell’ambito del primo motivo di ricorso, i ricorrenti deducono, in via subordinata, la sussistenza di un deficit motivazionale in quanto, anche a voler ammettere che le opere siano state realizzate in difformità rispetto ai titoli esistenti, il Comune di Grottaferrata avrebbe dovuto comunque esplicitare nel provvedimento in cosa consistessero tali difformità.

2.1. Il motivo è suscettibile di positivo apprezzamento nei limiti del dedotto difetto di istruttoria e di motivazione.

2.2. Occorre evidenziare, in primo luogo, che le due predette autorizzazioni allo scarico di terra rilasciate dal Comune di Grottaferrata alla precedente proprietaria dell’area di cui si tratta non sono nemmeno menzionate nel provvedimento gravato, che si limita ad affermare, senza ulteriori precisazioni, che l’esecuzione degli interventi “ risulta realizzata sia in assenza di titolo abilitativo edilizio che di autorizzazione paesaggistica ”. E ciò, si badi bene, benché il periodo con riferimento al quale la relazione tecnica aerofotogrammetrica del 2022 ha rilevato l’alterazione dell’andamento altimetrico, vale a dire l’arco temporale tra il 1985 e il 2017, comprenda gli anni per i quali i titoli in discorso hanno autorizzato il riporto di terra: la prima autorizzazione è stata infatti rilasciata nel 1982 e la seconda nel 1988 in sanatoria per interventi già realizzati con concessione di un ulteriore termine di tre anni per il completamento dei lavori, di talché l’incidenza di tali lavori sulle variazioni altimetriche riscontrate avrebbe dovuto essere considerata dal Comune nello svolgimento dell’istruttoria che ha condotto all’adozione della gravata ordinanza di rimozione e ripristino.

Della carenza istruttoria e motivazionale che, sotto il descritto profilo, inficia il provvedimento si trova conferma sia nella relazione prot. n. 0018329 del 28 aprile 2023 predisposta dall’Ufficio Tecnico del Comune di Grottaferrata (doc. n. 9 depositato dal Comune il 3 maggio 2023), sia nella perizia tecnica aerofotogrammetrica del 21 aprile 2023 (doc. n. 8 depositato il 3 maggio 2023) richiesta dal Comune “ al fine di circostanziare gli sversamenti e i movimenti di terra rilevati nell’ordinanza impugnata in frazioni temporali più precise ”.

Ed invero solo nell’ambito del presente contenzioso e a fini difensivi il Comune di Grottaferrata ha ritenuto di dover compiutamente accertare, mediante apposito calcolo tecnico illustrato nella menzionata relazione del 28 aprile 2023, quali fossero le quantità volumetriche di deposito di terreno autorizzate dai predetti titoli e insistenti sulle particelle oggetto dell’ordinanza impugnata. La verifica compiuta dal tecnico comunale ha condotto ad accertare, in particolare, sulla base delle sovrapposizioni planimetriche effettuate tra l'area di effettiva localizzazione del riporto di terreno autorizzato e l'area oggetto di ordinanza, che “ il volume complessivo di terreno depositato sulle particelle oggetto dell'Ordinanza N.151/22 riconducibile all'autorizzazione allo scarico terre del 1988 è pari a 5.158,41 metri cubi ”.

Il dato risulta, poi, confermato dall’ulteriore verifica commissionata dal Comune in corso di causa, vale a dire dalla perizia tecnica aerofotogrammetrica del 21 aprile 2023, ove si legge che “ la quantità di terreno autorizzata per il periodo 1988-1990 ammonta solo a 5.158,41 mc ”.

Emerge, dunque, incontrovertibilmente da tali accertamenti postumi, nonché dall’affermazione del Comune secondo cui “ Detratti circa 5000,00 mc. risultati autorizzati, rimangono pur sempre 59 mila mc. di movimentazione e riporto di terra privi di ogni autorizzazione ” (memoria di replica depositata il 23 maggio 2023), che il Comune di Grottaferrata, nel sanzionare con l’ordinanza impugnata il rimodellamento del terreno in quanto compiuto “ in assenza di titolo abilitativo edilizio ”, non ha tenuto in nessuna considerazione il volume di terreno autorizzato dal titolo in sanatoria del 1988, giungendo invero a quantificare il riporto di materiali nella misura di “ mc 64.000 circa ” (lett. c) delle premesse all’ordinanza) senza “scomputare” quanto legittimamente sversato.

È appena il caso di rilevare, sul punto, che dalla lettura delle premesse dell’autorizzazione in sanatoria del 1988 emerge che la stessa era stata preceduta dal nulla osta paesaggistico della Regione Lazio (nota n. 605 del 27 gennaio 1988), peraltro anche depositato dai ricorrenti (doc. n. 8 allegato al ricorso), sicché il Comune di Grottaferrata avrebbe dovuto tener conto del fatto che sull’esecuzione del riporto di terra in questione si era altresì pronunciata l’autorità preposta alla tutela del vincolo.

2.3. In ordine, poi, alla questione relativa all’incidenza dei lavori eseguiti da Astral per la realizzazione dell’opera stradale “ Razionalizzazione del Nodo di Squarciarelli ” sulle modifiche altimetriche poste a base dell’ordinanza impugnata, ritiene il Collegio che, pure sotto questo profilo, il provvedimento impugnato non sia stato preceduto da un adeguato approfondimento istruttorio.

Le difese del Comune sono invero incentrate, anche con riguardo a tale aspetto, su accertamenti compiuti a fini difensivi nel corso del presente giudizio e, segnatamente, sulla già richiamata perizia tecnica aerofotogrammetrica del 21 aprile 2023 nonché sui chiarimenti forniti dalla stessa Astral, in risposta ad una specifica richiesta comunale, con nota acquisita al prot. n. 15294 del 6 aprile 2023 (doc. n. 7 depositato Comune il 3 maggio 2023).

Deduce, in particolare, il Comune che, per un verso, la seconda perizia aerofotogrammetrica ha accertato lo sversamento di circa 31.000 mc di terreno tra il 1991 e il 2007, dunque in epoca precedente all’inizio dei lavori, risalente all’anno 2007, e, per altro verso, che gli ulteriori 30.000 mc di terreno circa, ascrivibili al periodo successivo al 2007, non possono essere ricondotti alla realizzazione del tratto stradale, atteso che “ i lavori di Astral sono finiti e collaudati già nel 2009 […] Astral poi, […] nega che tali sversamenti possono lei imputarsi e che siano stati in qualche modo autorizzati ” (pag. 12 della memoria depositata il 12 maggio 2023).

Stando, tuttavia, all’ordinanza impugnata, si rileva che la stessa, nel qualificare le variazioni altimetriche riscontrate come il risultato di “ un significativo riporto di materiali di risulta ” avvenuto “ nell’arco temporale che va dal 1985 al 2017 ” senza null’altro specificare, non contiene alcun riferimento ai lavori di realizzazione dell’opera pubblica in questione ed è interamente basata sulla prima perizia aerofotogrammetrica (vale a dire quella acquisita dal Comune in data 10 ottobre 2022). Questa, però, a differenza della seconda, considerava unitariamente il periodo tra il 1991 e il 2017, non consentendo, quindi, di determinare, per differenza, l’entità degli sversamenti verificatisi successivamente all’inizio dei lavori, risalente all’anno 2007, e tanto meno di valutarne, conseguentemente, sulla base di ulteriori elementi che andavano acquisiti nel corso dell’istruttoria procedimentale, la riconducibilità o meno all’effettuazione dei lavori medesimi.

Deve essere d’altra parte rimarcato, quanto all’onere istruttorio e motivazionale da ritenersi sussistente in capo al Comune di Grottaferrata, che la questione dell’incidenza dei lavori di realizzazione dell’opera pubblica di cui si tratta sui rimodellamenti del terreno riscontrati dalla perizia aerofotogrammetrica del 2022, atto successivamente posto a base dell’ordinanza di demolizione, era stata sollevata dagli odierni ricorrenti nella nota del 4 luglio 2022 da loro trasmessa in risposta alla comunicazione di avvio del sub-procedimento di approfondimento istruttorio svolto nell’ambito del procedimento concernente il permesso di costruire richiesto dagli stessi ricorrenti per la realizzazione del centro sportivo polivalente. La presentazione di osservazioni inerenti lo specifico aspetto ora in contestazione avrebbe dovuto, quindi, a maggior ragione, condurre l’amministrazione ad un approfondimento istruttorio e a motivare espressamente sul punto.

2.4. Le superiori considerazioni denotano, nel loro complesso, l’inadeguatezza dell’istruttoria svolta dal Comune di Grottaferrata, che si riflette evidentemente anche sul piano motivazionale, senza che a tali carenze possano supplire le ampie argomentazioni spese dall’amministrazione negli atti difensivi, che, in quanto basate non già su documenti dell’istruttoria procedimentale bensì su accertamenti successivi, costituiscono un’inammissibile integrazione postuma della motivazione.

3. Alla fondatezza del primo motivo di ricorso sotto il descritto profilo della carenza istruttoria e motivazionale, che conduce alla riedizione del potere amministrativo come di seguito precisato, consegue l’assorbimento del secondo e del terzo motivo, con i quali i ricorrenti censurano il provvedimento impugnato per aver il Comune loro ingiunto, in qualità di proprietari dell’area, il ripristino dello stato dei luoghi benché essi fossero estranei agli abusi contestati e, comunque, per aver prospettato, nonostante tale estraneità, l’applicazione nei loro confronti delle sanzione dell’acquisizione gratuita al patrimonio comunale nonché della sanzione pecuniaria di cui all’art. 31, comma 4- bis , del d.P.R. n. 380 del 2001 e all’art. 15, comma 3, della legge regionale Lazio n. 15 del 2008, non potendo comportare l’eventuale accoglimento di questi maggiori utilità per la parte ricorrente.

4. In conclusione, il ricorso è fondato nei limiti e nei termini sopra precisati e come tale deve essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato. Sono espressamente fatti salvi gli ulteriori provvedimenti che, nel doveroso esercizio dei poteri repressivi degli abusi edilizi, il Comune di Grottaferrata riterrà di adottare in esito ad una compiuta istruttoria.

5. La particolarità della vicenda e la natura del vizio rilevato giustificano l’integrale compensazione delle spese.