Pubblicato il 16/05/2024

N. 09646/2024 REG.PROV.COLL.

N. 12124/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12124 del 2019, proposto da
E-Distribuzione S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati C C, M L T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune Civitavecchia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato S S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del “Regolamento comunale per la disciplina degli interventi di scavo e ripristino del suolo pubblico e per il rilascio delle relative autorizzazioni” approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 29 del 28.03.2019 (non cognita), nella parte in cui, agli artt.

1.2 e 1.3, 1.5 e 3.1, prevede rispettivamente: (i) (l'obbligo di versamento di un contributo allo scavo da valere, tra l'altro, quale indennizzo per il disagio causato alla gestione della rete viaria;
(ii) un termine univoco e perentorio per l'avvio e la conclusione dei lavori pena l'inefficacia dell'autorizzazione concessa;
(iii) la facoltà di modificare i tracciati degli scavi proposti e, per ragioni di interesse pubblico o di tutela della sicurezza stradale, di revocare o sospendere o modificare le autorizzazioni accordate od i lavori iniziati, senza essere tenuto a corrispondere alcun indennizzo, salvo la restituzione del contributo versato;
(iv) l'obbligo di effettuare i lavori di ripristino della pavimentazione stradale sempre e in ogni caso per la larghezza dell'intera carreggiata;
degli atti di autorizzazione nn. 17, 18, 19, 20, 21, 22 e 23 tutti del 07.06.2019 con cui il Comune, facendo per la prima volta applicazione delle nuove disposizioni regolamentari, ha subordinato il rilascio del titolo al previo versamento del contributo allo scavo di cui all'art.

1.3. della sopra indicata disciplina e ha imposto, quale prescrizione di carattere tecnico, il rifacimento della pavimentazione stradale per tutta la larghezza della carreggiata secondo le specifiche di cui agli schemi allegati al regolamento ed espressamente richiamati in ciascuna autorizzazione;
della nota, ricevuta da e-distribuzione in data 26.06.2019, con cui il Comune di Civitavecchia, lamentando la mancata esecuzione degli interventi di ripristino definitivo della pavimentazione stradale da effettuare in riferimento alle autorizzazioni dallo stesso indicate in oggetto, comunica che “non provvederà a rilasciare ulteriori autorizzazioni allo scavo su suolo pubblico che dovessero pervenire da parte di codesta soc. e-distribuzione S.p.A. fino ad avvenuta esecuzione dei lavori di ripristino”;
da ultimo, e per completezza, dell'ordinanza n. 346 del 05.08.2019 con cui viene imposto ad e-distribuzione, di eseguire ed ultimare entro trenta giorni dal suo ricevimento il rifacimento della pavimentazione stradale in conglomerato bitumoso sulle vie indicate nelle autorizzazioni nn. 2-7-12-13-14-17-18-19-20-21-22-23, rilasciate nel corso dell'annualità 2019, in conformità alle prescrizioni in esse contenute, nonché di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, anche non cognito alla ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune Civitavecchia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 15 marzo 2024 il dott. F M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con il gravame introduttivo l’odierna ricorrente, in qualità di società esercente l’attività di distribuzione dell’energia elettrica in forza della concessione originariamente attribuita ad Enel S.p.A., ha impugnato il regolamento comunale “per la disciplina degli interventi di scavo e ripristino del suolo pubblico e per il rilascio delle relative autorizzazioni”, adottato dal Consiglio comunale di Civitavecchia con la deliberazione n.29 del 28.03.2019, limitatamente alla parte in cui ha introdotto nuove e più stringenti prescrizione relative alle attività di scavo. Sono stati impugnati anche gli atti connessi indirizzati alla ricorrente in quanto attuativi delle disposizioni regolamentari.

Secondo l’assunta prospettazione, le nuove disposizioni emesse dall’Ente locale subordinerebbero il rilascio del titolo autorizzatorio allo scavo ad incombenze eccessivamente onerose per la società distributrice che, svolgendo un’attività ricompresa nel novero dei servizi pubblici essenziali, non dovrebbe subire aggravi per gli interventi da operare sul suolo pubblico, soprattutto considerando la necessità di intervenire celermente ed efficacemente al fine di garantire la continuità nella fruizione del servizio stesso.

Per tali ragioni, la ricorrente ha affidato l’impugnazione in questa sede esperita all’articolazione di plurimi motivi di ricorso, di seguito brevemente delineati.

Violazione del principio di proporzionalità, insufficienza della motivazione. Eccesso di potere per erronea valutazione dei fatti, illogicità, irragionevolezza e sviamento. Violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione. Violazione del principio di irretroattività di cui all’art. 11 preleggi, nonché del principio di legalità e di certezza del diritto.

Sul punto, la ricorrente ha dedotto l’illegittimità dei provvedimenti impugnati nella parte in cui impongono, quale prescrizione di carattere tecnico da osservare per ogni intervento, il ripristino della pavimentazione stradale per l’intera larghezza della carreggiata. In tal modo disponendo, l’amministrazione comunale avrebbe operato in danno, da un lato, della società esercente il servizio di pubblica necessità, imponendole un onere patrimoniale ulteriore ed ingiustificato e, dall’altro lato, degli utenti che sarebbero in tal modo esposti costantemente a disagi e/o pericoli durante la circolazione.

Le nuove prescrizioni tecniche si riferirebbero anche ad autorizzazioni non rientranti nell’ambito di applicazione del nuovo Regolamento perché ancora sottoposte al previgente regime, risultando così in contrasto con il generale principio di irretroattività di cui all’art. 11 delle preleggi.

Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 23 della Costituzione. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 149 d.lgs. n. 267/2000 e delle norme e dei principi sull’ordinamento finanziario degli enti locali. Violazione e falsa applicazione dell’art. 93 del d.lgs. 1.8.2003, n. 259. Violazione e falsa applicazione dell’art. 63 d.lgs. n. 446/1997. Difetto di istruttoria e di motivazione. Manifesta illogicità, incongruenza e contraddittorietà. Violazione dell’art. 2041 c.c. e dei principi generali in materia di risarcimento del danno.

La pretesa comunale di subordinare il rilascio dei titoli autorizzatori al versamento di un contributo di scavo non avrebbe fondamento in alcuna norma di legge, ponendosi in contrasto non solo con l’art. 149 d.lgs. n. 267/200, ma anche con il principio generale di riserva di legge riguardante le prestazioni patrimoniali imponibili contenuto nell’art. 23 Cost. In tesi di parte, tale onere patrimoniale, da un lato, non troverebbe base normativa nell’art. 63 d.lgs. n. 446/1997, consentendo quest’ultimo esclusivamente l’imposizione di costi aggiuntivi laddove gli stessi risultino comprovati da effettivi oneri di manutenzione;
dall’altro, non potrebbe essere considerato alla stregua di un indennizzo dovuto ai sensi dell’art. 2041 c.c., presupponendo tale disposizione un depauperamento dell’amministrazione correlato all’arricchimento altrui.

Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 100 dell’Allegato A della deliberazione dell’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente n. 646/2015/R/eel (cd. TIQE). Violazione del principio di proporzionalità.

Il periodo di validità delle autorizzazioni, previsto dall’art.

1.5 del nuovo regolamento, si porrebbe in contrasto con quanto sancito dall’Autorità di regolazione all’art. 100 del Testo integrato della regolazione output-based dei servizi di distribuzione e misura dell’energia elettrica - TIQE per il periodo di regolazione 2016 – 2023, di cui all’Allegato A della deliberazione dell’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente n. 646/2015/R/eel

Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 46 d.lgs. n. 507/1993 e dell’art. 21 quinquies della legge n. 241/1990 e dell’art. 14 della legge regionale n. 42/1990. Violazione del principio di proporzionalità.

La possibilità per il Comune di modificare i tracciati degli scavi proposti e, per ragioni di interesse pubblico o di tutela della sicurezza stradale, revocare o sospendere o modificare le autorizzazioni accordate o i lavori iniziati senza essere tenuto a corrispondere alcun indennizzo, si porrebbe in contrasto con l’art. 14 L.R. n. 42/1990 e l’art. 46 d.lgs.n. 507/1993 che prevedono, per contro, il diritto all’integrale rimborso delle spese sostenute in occasione di spostamenti o modifiche nonché con l’art.21 quinquies L.n. 241/90 che impone l’obbligo di indennizzare i soggetti destinatari di un provvedimento di revoca di un precedente atto ampliativo.

Si è costituito il resistente Comune, confutando la fondatezza dell’avversa impostazione censoria ed insistendo per la reiezione del gravame.

All’udienza di smaltimento del 15 marzo 2024, tenuta da remoto secondo le vigenti disposizioni processuali, la causa è stata trattenuta in decisione.

2.- In via preliminare, il Collegio ravvisa la persistenza dell’interesse della ricorrente alla definizione del giudizio, nonostante essa abbia chiesto ed ottenuto – nel periodo di vigenza del regolamento impugnato –provvedimenti autorizzatori, procedendo pertanto a corrispondere i contributi richiesti, tenuto conto che tali comportamenti non risultano essere stati posti in essere con intento di acquiescenza al regolamento stesso (e potendo quindi la parte interessata, all’esito del presente giudizio, eventualmente agire per il recupero di quanto versato ove ne risultino i presupposti).

3.- Il ricorso è fondato nei termini e nei limiti di seguito indicati.

3.1. Come si trae dalla narrativa che precede, la ricorrente ha contestato la legittimità del Regolamento impugnato sotto molteplici profili, riguardanti l’occupazione del suolo pubblico dal punto di vista della previsione di una serie di oneri e prestazioni, anche pecuniarie, in quanto ritenute in netto contrasto con la disciplina sopra indicata.

Fondata appare innanzitutto la prima delle articolate censure con cui la società ricorrente ha contestato l’illegittimità della previsione regolamentare (art. 3.3) che imponeva in tema di ripristino della sede stradale, successivamente alle operazioni di scavo, il rifacimento, in ogni caso, dell’intera pavimentazione della sede stradale, per l’intera larghezza della carreggiata (secondo gli schemi da 1 a 3b allegati al Regolamento – e allo stato non oggetto di modifica).

La previsione regolamentare in esame, a parere del Collegio, si pone chiaramente in contrasto con il principio di proporzionalità che informa l’azione amministrativa, atteso che un sacrificio nell’esercizio di facoltà e diritti (tra cui quelli rientranti nella libertà di iniziativa economica ex art. 41 Cost.) costituiti o riconosciuti dall’Ordinamento possono essere imposti solo se e nella misura in cui ciò risulti indispensabile per ragioni di interesse pubblico;
ciò costituisce il presupposto in forza del quale, nel caso in cui l'azione amministrativa coinvolga interessi diversi, è doverosa un'adeguata ponderazione delle contrapposte esigenze, al fine di trovare la soluzione che comporti il minor sacrificio possibile;
in questo senso tale principio rileva quale elemento sintomatico della correttezza dell'esercizio del potere discrezionale in relazione all'effettivo bilanciamento degli interessi (Cons. St., sez. IV, 26 febbraio 2015, n. 964).

Nella specie, la contestata previsione regolamentare, stabilendo - mediante una valutazione aprioristica del tutto avulsa dall’analisi in concreto relativamente all’effettivo impatto del singolo intervento scavo sul preesistente stato della carreggiata – l’onere di ripristino integrale della sede stradale, si pone in contrasto con il summenzionato principio, omettendo di circoscrivere la discrezionalità attribuita agli uffici tecnici comunali entro limiti di ragionevolezza, ancorati al preventivo vaglio dello stato di manutenzione della strada ed all’individuazione delle opere necessarie per il suo ripristino in ragione delle specifiche caratteristiche del singolo intervento autorizzato.

Conclusivamente, in quanto non rispondente al principio di proporzionalità dell’azione amministrativa secondo i termini sopra declinati, l’art.