Pubblicato il 09/10/2019

N. 04796/2019 REG.PROV.COLL.

N. 04492/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4492 del 2018, proposto da
So.Ge.R.T. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati A P, M R e D D S D, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cellole, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato F C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, e con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Napoli, via Pietro Colletta, n. 12;

nei confronti

Ader - Agenzia delle Entrate - Riscossione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso la cui sede è legalmente domiciliata, in Napoli, via Diaz, 11 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Riscossione Sicilia s.p.a. - non costituita in giudizio;

per l’annullamento

previa emanazione di idonee misure cautelari, anche in via monocratica,

“a) della deliberazione di Consiglio Comunale n. 27 del 23.10.2018, prot. n. 25789 del 12.11.2018, pubblicata all'Albo Pretorio in data 14.11.2018, recante, in accoglimento della proposta di deliberazione del Sindaco p.t. dell'11.10.2018, parimenti gravata, la delega delle funzioni e l'affidamento delle relative attività di riscossione coattiva delle entrate del Comune di Cellole sia tributarie che patrimoniali, con decorrenza immediata, in favore dei soggetti preposti per legge al servizio nazionale di riscossione delle entrate pubbliche ed in particolare all'Agenzia delle Entrate - Riscossione e, per il territorio regionale di competenza, alla Riscossione Sicilia S.p.A.;

b) di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso, parimenti lesivo;

NONCHE'

per l’accertamento e la concernente declaratoria dell’obbligo, a carico del Comune di Cellole, di dar corso alle obbligazioni assunte con contratto rep. n. 152 dell'11.9.2012 prorogato con determinazione n. 211 del 13.9.2017 fino alla definizione della procedura di gara per l'affidamento del servizio di riscossione dei tributi, procedendo in particolare all'approvazione dei ruoli 2013 e successivi ed al conseguente affidamento alla So.Ge.R.T. S.p.A.”

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cellole e di Ader - Agenzia delle Entrate - Riscossione;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 c.p.a.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 settembre 2019 la dott.ssa R G e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La So.Ge.R.T. s.p.a., espone in fatto che, in forza del contratto rep. n. 152/2012, stipulato all'esito di una pubblica gara, gestisce per conto del Comune di Cellole il servizio di tesoreria comunale nonché, in regime di concessione, il servizio di riscossione coattiva delle entrate tributarie e patrimoniali.

Con determinazione a contrarre n. 56 del 27 aprile 2017, integrata dal provvedimento del Responsabile dell’Area Finanziaria n. 111/2017, il Comune di Cellole avviava il procedimento di gara per il nuovo affidamento, di durata novennale, dei servizi di tesoreria e riscossione dei tributi comunali, per un importo stimato, al netto dell’I.V.A., in € 180.000,00, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Il 7 luglio 2017 il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Provveditorato Interregionale per le Opere Pubbliche della Campania, Molise, Puglia e Basilicata, S.U.A. di Caserta, pubblicava il bando di gara sul proprio profilo informatico unitamente al disciplinare e ai documenti necessari per la predisposizione degli atti di gara, fissando il termine per il ricevimento delle offerte all’11 agosto 2017 e la data di apertura delle buste al 1° settembre 2017.

In data 13 settembre 2017, con determina del Responsabile dell'Area Servizi Finanziari n. 211, prot. n. 10055/17, il Comune di Cellole affidava ad essa società ricorrente la cd. proroga tecnica, nei termini stabiliti dall'art. 106, comma 11, del D.Lgs. n. 50/2016.

Con D.P. n. 4393 del 12 febbraio 2018, la S.U.A. approvava i verbali delle sedute pubbliche del 6 novembre 2017 e del 26 gennaio 2018, proponendo per l'aggiudicazione essa ricorrente.

Conclusa la fase concorsuale, il R.U.P. della S.U.A. procedeva positivamente alla verifica dei requisiti da essa dichiarati proponendo formalmente l'approvazione sopraggiunta con decreto del Provveditore Interregionale per le OO.PP. per le Regioni Campania, Molise, Puglia e Basilicata prot. n. 13411 dell'11 maggio 2018.

Riferisce infine che, a fronte del silenzio-inadempimento serbato dal Comune, si vedeva costretta ad adire il T.A.R. Campania - con ricorso R.G. n. 3297/2018 - invocando la declaratoria dell'obbligo di provvedere.

Nelle more della definizione del suddetto giudizio, il Comune di Cellole con determinazione n. 31 del 30 settembre 2018, prot. n. 23202 del 4 ottobre 2018, annullava la procedura di gara per un vizio insito nella fase di pubblicazione e con la Deliberazione consiliare n. 27 del 23 ottobre 2018, affidava ad horas il servizio di riscossione ai soggetti preposti evocati in giudizio.

La So.Ge.R.T. s.p.a. ha, quindi, proposto il presente ricorso, ritualmente notificato in data 15 novembre 2018 e depositato in pari data, con il quale ha chiesto l’annullamento della predetta deliberazione di Consiglio Comunale n. 27 del 23 ottobre 2018, prot. n. 25789 del 12 novembre 2018, pubblicata all'Albo Pretorio in data 14 novembre 2018, recante, in accoglimento della proposta di deliberazione del Sindaco p.t. dell'11 ottobre 2018, parimenti gravata, la delega delle funzioni e l'affidamento delle relative attività di riscossione coattiva delle entrate del Comune di Cellole sia tributarie che patrimoniali, con decorrenza immediata, in favore dei soggetti preposti per legge al servizio nazionale di riscossione delle entrate pubbliche ed in particolare all'Agenzia delle Entrate - Riscossione e, per il territorio regionale di competenza, alla Riscossione Sicilia S.p.A.;
ha chiesto altresì accertamento e la concernente declaratoria dell’obbligo, a carico del Comune di Cellole, di dar corso alle obbligazioni assunte con contratto rep. n. 152 dell'11 settembre 2012 prorogato con Determinazione n. 211 del 13 settembre 2017 fino alla definizione della procedura di gara per l'affidamento del servizio di riscossione dei tributi, procedendo in particolare all'approvazione dei ruoli 2013 e successivi ed al conseguente affidamento ad essa ricorrente.

A sostegno del gravame sono state dedotte censure di violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili.

Si è costituita a resistere in giudizio l’Ader - Agenzia delle Entrate - Riscossione, a mezzo dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, con mero atto di stile.

Si è altresì costituito in giudizio il Comune di Cellole, deducendo l’infondatezza del ricorso e chiedendone, pertanto, il rigetto.

Con ordinanza n. 1940 del 20 dicembre 2018 questa Sezione,

“ Considerato:

- che le esigenze cautelari recedono di fronte alla necessità della funzionalità del servizio che l’ente locale resistente, seppure in tempi ristretti, ha ritenuto di dover delegare all'Agente della Riscossione nazionale, all’esito di un’articolata valutazione;

- che, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, appare pertanto opportuno che la situazione attuale rimanga inalterata nelle more della definizione del merito del giudizio che, peraltro, necessita di un approfondimento incompatibile con la sommarietà propria della presente fase cautelare; ”,

ha respinto la domanda cautelare.

Entrambe le parti hanno prodotto documentazione ed una memoria per l’udienza di discussione. Il Comune di Cellole nella memoria del 24 giugno 2019 ha eccepito il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, in riferimento al primo motivo di ricorso, nella parte in cui parte ricorrente lamenta che, nell’ipotesi in cui si intendesse attribuire alla delibera impugnata una proprietà intrinsecamente risolutoria, sarebbero state violate le prerogative procedimentali di cui al combinato disposto degli artt. 7 della L. n. 241/1990 e 176, comma 8, del D.Lgs. n. 50/2016. Ha altresì eccepito la carenza di interesse a ricorrere avverso gli atti impugnati.

All’udienza pubblica del 26 settembre 2019 la causa è stata chiamata e assunta in decisione.

In via preliminare, va precisato che, in tema di contenzioso relativo alle procedure di affidamento di pubblici servizi, la sentenza è redatta “in forma semplificata” potendo, quindi, la motivazione anche consistere “in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo” (artt. 120, comma 6, e 74 c.p.a.).

Il Collegio deve innanzitutto esaminare l’eccezione di difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, sollevata dal Comune di Cellole nella memoria del 24 giugno 2019 in riferimento al primo motivo di ricorso, nella parte in cui parte ricorrente lamenta che, nell’ipotesi in cui si intendesse attribuire alla delibera impugnata una proprietà intrinsecamente risolutoria, sarebbero state violate le prerogative procedimentali di cui al combinato disposto degli artt. 7 della L. n. 241/1990 e 176, comma 8, del D.Lgs. n. 50/2016.

L’eccezione è infondata per la risolutiva circostanza che non si ritiene di poter attribuire alla delibera impugnata una proprietà intrinsecamente risolutoria, alla luce di quanto di seguito esposto.

Si può prescindere dalla ulteriore eccezione di rito relativa alla carenza di interesse ad impugnare i provvedimenti in epigrafe, essendo il ricorso infondato nel merito.

Con il primo e secondo motivo di ricorso, che si ritiene di poter affrontare unitariamente, la So.Ge.R.T. s.p.a. ha dedotto le seguenti censure:

I Violazione dell'art. 97 della Costituzione, violazione dell'art. 30 del D.Lgs. n. 50/2016, violazione dell'art. 7 della L. n. 241/1990, violazione dell'art. 176 del D.Lgs. n. 50/2016, violazione dell'art. 3 della L. n. 241/1990, violazione dell'art. 107 del T.U.E.L., violazione e falsa applicazione dell'art. 9 del D.Lgs. n. 159/2015, violazione del giusto procedimento di legge, eccesso di potere, difetto di istruttoria, irragionevolezza, illogicità manifesta, violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, violazione dei principi di buona fede ed affidamento.

Parte ricorrente lamenta che la deliberazione consiliare impugnata, al pari della proposta sindacale, sarebbero illegittime in quanto dalle motivazioni espresse nella proposta del Sindaco emergerebbe la totale assenza di approfondimento in merito alla persistenza ed alle caratteristiche del contratto di concessione in essere tra Comune di Cellole e essa ricorrente (appena citato a pag. 4 della proposta di deliberazione) tenuto conto della circostanza che quest'ultimo, all'atto della deliberazione, non risulterebbe né risolto, né in alcun altra forma definito, e che il medesimo Comune aveva disposto, con determina n. 211 del 13 settembre 2017, assunta al prot. n. 10055/17 in pari data, la proroga della concessione fino alla definizione delle procedura di gara indetta per l'affidamento del servizio. Parte ricorrente, a sostegno della propria tesi, richiama l'obbligo, di cui all'art. 176 del Codice dei contratti pubblici, a carico dell'Ente concedente, salvo i casi di revisione in autotutela (sottoposta ai doveri motivazionali di cui all'art. 3 della L. n. 241/90), di condurre a termine i rapporti concessori, a meno che non emergano i casi di estinzione previsti dalla convenzione e/o dalla norma. Nell’ipotesi in cui si intendesse attribuire alla delibera impugnata una proprietà intrinsecamente risolutoria, resterebbero comunque irrimediabilmente violate le prerogative procedimentali di cui al combinato disposto degli artt. 7 della L. n. 241/1990 e 176, comma 8, del D.Lgs. n. 50/2016.

II Violazione dell'art. 97 della Costituzione, violazione dell'art. 30 del D.Lgs. n. 50/2016, violazione dell'art. 3 della L. n. 241/1990, violazione e falsa applicazione dell'art. 9 del D.Lgs. n. 159/2015, violazione del giusto procedimento di legge, eccesso di potere, difetto di istruttoria, irragionevolezza, contraddittorietà intrinseca ed estrinseca, illogicità manifesta, violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, violazione dei principi di buona fede ed affidamento.

Nel merito, quanto al fondamento motivazionale, parte ricorrente lamenta l’irragionevolezza della decisione assunta dall'Organo consiliare, nonché la carenza di istruttoria. In particolare il Consiglio comunale si sarebbe limitato a sottolineare che il costo massimo in capo all'Ente sarà pari, ai sensi dell'art. 17 del D.Lgs. n. 112/1999, al 3% delle somme incassate, senza valutare il peggioramento, sia in termini finanziari che operativi, che investirebbe il servizio, e limitandosi a riferire esclusivamente il caso in cui il pagamento del tributo e/o la riscossione dell'entrata avvenga entro 60 giorni dalla notifica della cartella. Inoltre nella proposta di deliberazione, integralmente votata all'analisi del contesto legislativo vigente ed alla facoltà stabilita ex lege di affidare direttamente agli Organi di riscossione nazionale, mancherebbe qualsivoglia riferimento agli aspetti operativi del servizio, anch'esso destinato a peggiorare, specificamente all’aspetto relativo all’organizzazione capillare garantita da essa ricorrente in qualità di gestore attuale e all’aspetto attinente alla struttura professionale offerta in supporto all'Ufficio Tributi. In particolare, contraddittoriamente, l’ente locale resistente nella proposta sindacale di deliberazione darebbe atto della mancanza, al suo interno, di risorse umane strumentali necessarie per avviare la fase di riscossione ma, nel contempo, reputa l'affidamento diretto all'Agenzia delle Entrate – Riscossione (e, per la Sicilia, a Riscossione Sicilia S.p.A.) la soluzione più “immediata” per la gestione delle predette attività.

I motivi sono infondati.

Ed invero il contratto di appalto, Rep. n. 152 dell’11 settembre 2012, stipulato tra la società ricorrente e il Comune di Cellole in pari data, depositato in giudizio, all’art. 22 - Durata della convenzione - prevedeva che la convenzione stessa durasse dall’11 settembre 2012 al 10 settembre 2017 e, pertanto, è scaduto nella predetta data.

Successivamente con la determinazione n. 211 del 13 settembre 2017, il rapporto obbligatorio è stato prorogato, a seguito della disponibilità manifestata dall’attuale ricorrente, “ …fino alla definizione della procedura di gara per il nuovo affidamento e al passaggio di consegne al nuovo soggetto affidatario alle medesime condizioni di cui alla convenzione in essere con la Sogert S.p.a.;
… ”. Tale procedura concorsuale, dopo essere stata espletata ed aggiudicata alla stessa So.Ge.R.T., unica partecipante alla gara stessa, è stata successivamente annullata in autotutela con la determinazione n. 31 del 30 settembre 2018, nella quale si è dato atto che l’atto inizialmente viziato, per le motivazioni esposte nella determinazione stessa, era il capitolato speciale approvato con determina del responsabile dell’area di servizi finanziari n. 56 del 27 aprile 2017 e che tale vizio comportava il travolgimento, per automatica caducazione, di tutti gli atti procedimentali successivi fino all’aggiudicazione della concessione. La suddetta determinazione, ritualmente notificata all’odierna ricorrente, non risulta impugnata, circostanza questa non oggetto di contestazione da parte della ricorrente stessa.

Pertanto, come condivisibilmente sostenuto dal Comune di Cellole, il servizio di riscossione coattiva dei tributi comunali non poteva più intendersi radicato in capo alla gestione So.Ge.R.T. in forza del precedente contratto in quanto, esaurito il termine contrattuale e quello scaturente dalla relativa proroga e fatti salvi gli effetti della nuova aggiudicazione, poi annullata con deliberazione non oggetto di impugnazione, l’affidamento delle attività di riscossione di cui alla delibera oggetto di impugnazione deve ritenersi del tutto estraneo e svincolato rispetto al(la logica del) precedente rapporto obbligatorio.

Deve, quindi, ritenersi che la deliberazione consiliare n. 27 del 23 ottobre 2018 oggetto di impugnazione non possa rivestire carattere risolutorio del precedente rapporto obbligatorio per la risolutiva circostanza che, alla luce di quanto sopra esposto, non occorreva nessuna deliberazione in tal senso da parte dell’ente locale resistente, con la conseguenza che correttamente la Deliberazione consiliare n. 27 del 23 ottobre 2018 è intervenuta ad individuare il nuovo affidatario di tale gestione.

Ne deriva la totale irrilevanza delle prospettate violazioni di principi dell’attività amministrativa e di garanzie procedimentali.

Inoltre la circostanza che la gravata delibera consiliare non abbia avuto portata risolutoria e si sia limitata all’individuazione del nuovo soggetto affidatario della riscossione esclude, altresì, che possa ipoteticamente configurarsi un difetto di comparazione tra un modello gestionale in corso, ormai da considerare esaurito in forza di precedenti manifestazioni provvedimentali, ed uno da avviare su differenti presupposti normativi. In definitiva, manca il primo elemento di comparazione, venuto meno per effetto di separate determinazioni amministrative.

Devono altresì ritenersi infondate anche le censure con le quali la So.Ge.R.T. s.p.a. lamenta la carenza di istruttoria e la carenza di ragionevolezza della motivazione posta a fondamento della decisione assunta dall'Organo consiliare oggetto di impugnazione.

Al riguardo occorre premettere che il Collegio condivide l’indirizzo giurisprudenziale, che allo stato risulta largamente maggioritario, alla luce del quale la motivazione dell’atto deliberativo collegiale può legittimamente essere desunta dalle opinioni espresse dai singoli componenti dell'organo, le quali costituiscono esplicazione delle ragioni addotte per suffragare il contenuto della votazione, nel corso della trattazione di ciascun affare sottoposto all'esame dell'organo collegiale;
infatti, la votazione costituisce strumento di manifestazione finale della volontà del collegio, quale è maturato attraverso l'enunciazione degli elementi di valutazione e comparazione degli interessi che formano oggetto della discussione, preordinata al confronto delle posizioni dei singoli membri per una più ponderata deliberazione (Consiglio di Stato sez. IV, 17 novembre 2015, n. 5236, Cons. Giust. Amm. Regione Siciliana, 19 ottobre 2010, n. 1279, TAR Toscana, I, 1° luglio 2014, n. 1150, T.A.R. Palermo sez. III 10/05/2012 n. 931).

Passando ad esaminare la fattispecie oggetto di gravame alla luce della sopra richiamata giurisprudenza deve ritenersi che dal contenuto della proposta di delibera e del verbale relativo al dibattito consiliare che ne è conseguito emerge che, contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente, la deliberazione sia il frutto di approfondita istruttoria ed in particolare di un’approfondita valutazione sia in ordine all’ammissibilità dell’affidamento diretto all'Agenzia delle Entrate – Riscossione, sia in termini di compatibilità con il diritto interno e in particolare con la Costituzione, che con il diritto comunitario, sia altresì in termini economici, tenuto conto anche delle esigenze dei cittadini contribuenti, e sia infine in relazione ai principi che governano l’azione amministrativa, avendo rappresentato anche criticità che avevano caratterizzato la precedente gestione, comprese le relative ripercussioni negative per i cittadini (cfr. fine pag. 12 del verbale relativo alla discussione consiliare).

Inoltre la proposta di deliberazione consiliare approvata con deliberazione del C.C. del Comune di Cellole n. 27 del 23 ottobre 2018, dopo aver dato atto (a pag. 4) che il contratto suddetto legava le parti per il periodo 2012 – 2017, ha altresì dato atto che:

“ - lo scrivente Ente non ha a propria disposizioni sufficienti risorse umane, strumentali ed economiche nonché il necessario know-how per procedere all'esercizio diretto, attraverso i propri uffici, nel rispetto dei predetti principi, delle funzioni e delle attività relative alla riscossione delle proprie entrate, oltre quelle ad oggi gestite direttamente;

- non sussistono le condizioni per porre in essere nell'immediato forme di gestione diretta ed efficiente ricorrendo a convenzioni o unioni tra Enti ovvero alle altre forme organizzative previste dall'art. 30 e seguenti D.Lgs. n. 267/2000;
né tanto meno sussistono le condizioni per il ricorso a società in house providing;

- lo scrivente Ente deve necessariamente procedere all'affidamento ed alla delega di funzioni ed attività relative alla riscossione delle proprie entrate nei termini che seguono.

- di dover procedere con la massima celerità al fine di evitare ogni soluzione di continuità od interruzione dell'attività di riscossione delle proprie entrate a danno degli interessi economico-finanziari dell'Ente;

- le altre soluzioni possibili ai sensi dell'art. 52 del D.Lgs. n. 446/97 comprese quelle che impongono il ricorso al mercato si presentano maggiormente complesse e quindi non immediate da porre in essere, sol che si valuti la non immediatezza e la complessità delle procedure ad evidenza pubblica in materia di contratti pubblici;

- d’altra parte le soluzioni alternative di cui al citato art. 52, non offrono maggiori garanzie di perseguimento di più alti livelli di razionalizzazione, efficienza, efficacia, economicità, legittimità, equità ed accelerazione e più in generale di imparzialità e buon andamento dell'azione di riscossione;

- ciò a maggior ragione a fronte di un quadro ordinamentale instabile ed incerto che incide negativamente sui mezzi di effettiva tutela dei propri crediti in caso di ricorso alle citate soluzioni alternative all'affidamento all'Agente nazionale della riscossione nella specifica materia della riscossione delle proprie entrate, in termini di strumenti giuridici a disposizione sia per la riscossione, fondati dati sulla ingiunzione fiscale, sia per operare un effettivo ed efficace controllo dell'operato e contrasto dei comportamenti illeciti posti in essere dall'affidatario del servizio. ”.

Inoltre nel dibattito consiliare, risultante del relativo verbale depositato in giudizio, emergono le rilevanti dichiarazioni rese in particolare dal consigliere comunale Umberto Sarno, che risulta espressamente aver relazionato in merito su delega del Sindaco, laddove egli rappresenta quanto segue : “ ….ci siamo resi conto che la stessa Agenzia delle Entrate risulta essere meno invasiva e anche più economica, ma per i cittadini, visto che avevamo un servizio con un aggio del 9%, l'Agenzia delle Entrate lo pratica al 6, e anche di quella che era prevista nella aggiudicazione che ci siamo ritrovati al momento del nostro insediamento. Quindi ci saranno condizioni più favorevoli per i cittadini. Nel senso di spese di gestione del servizio e di aggio migliori, e anche dal punto di vista dei procedimenti e dei processi …… Oggi ci ritroviamo conti correnti pignorati senza saperne neanche il perché, quindi senza neanche un avviso. L'Agenzia delle Entrate praticherebbe una metodologia diversa…. ” (pag. 4);
inoltre quanto al profilo economico il medesimo relatore ha rappresentato che “ Noi affidavamo la gestione del servizio di Tesoreria e di Riscossione per 5+15, per 20.000 euro all'anno. Con 20.000 euro una società non paga nemmeno un dipendente per un anno! ” (pag. 14).

Ne discende che la delibera oggetto di impugnazione deve ritenersi adottata in conformità alle prescrizioni di cui all’art. 3 della legge n. 241 del 1990, avendo indicato in modo chiaro i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’Amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria e, lungi dall’essere irragionevole, deve ritenersi che, già solo alla luce della parte del suo contenuto sopra richiamato, il Comune di Cellole l’abbia legittimamente adottata nell’esercizio del potere discrezionale esercitato nel caso di specie.

III Violazione dell'art. 2 del D.L. n. 193/2016 mod. dall'art. 35 del D.L. n. 50/2017, violazione del termine legale di adozione, illegittimità del provvedimento e, in subordine: questioni di legittimità costituzionale e/o con riferimento alla violazione dei principi comunitari dell'art. 2 del D.L. n. 193/2016 mod. dall'art. 35 del D.L. n. 50/2017 violazione degli artt. 101 e ss. (ed in particolare l'art. 106) del trattato di funzionamento dell'unione europea, violazione delle direttive n.ri 23, 24 e 25 del 2014,violazione dell'art. 168 del codice dei contratti pubblici relativamente alla durata della concessione, violazione e falsa applicazione dell'art. 3, 5, 41, 97 e 116 della Costituzione, violazione dell'art. 30 del D.Lgs. n. 50/2016, violazione dei principi comunitari di tutela della concorrenza.

La delibera di Consiglio comunale impugnata ad avviso di parte ricorrente sarebbe illegittima nella misura in cui farebbe applicazione di una norma dello Stato ritenuta lesiva non solo della Costituzione ma anche del diritto comunitario. Parte ricorrente dopo aver richiamato il quadro normativo di riferimento ha ritenuto innanzitutto che, pur essendo le amministrazioni locali dal 1° luglio 2017 e per il futuro sempre libere di affidare al soggetto preposto alla riscossione nazionale le attività necessarie, tuttavia, ai sensi dell'art. 2, comma 3, del D.L. n. 193/2016 (non novellato nel 2017), le medesime amministrazioni locali avrebbero l’obbligo di assumere la relativa deliberazione entro il 30 settembre, con conseguente illegittimità della deliberazione oggetto di impugnazione, in quanto adottata alla data del 23 ottobre 2018.

Inoltre la modalità di affidamento “diretto” sarebbe in contrasto con i principi generali, di matrice comunitaria, insistenti in sedes materiae e, in particolare, con il principio della concorrenza e della libera iniziativa economica (art. 106 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea ( ex articolo 86 del T.C.E.).

Peraltro, il Comune di Cellole intenderebbe affidare all'Agente per la riscossione nazionale ad horas e senza limiti temporali il servizio, con conseguente violazione dell’obbligo di stabilire la durata sancito dall'art. 168 del D.Lgs. n. 50/2016.

La So.Ge.R.T. ha concluso chiedendo che l’adito Tribunale valuti se la norma nazionale, art. 2, comma 2, del D.L. n. 193/2016, ss.m.ii. – ove non ne sia possibile una lettura comunitariamente orientata a negare affidamenti diretti, ancorchè in favore di Enti strumentali dello Stato, salvo casi eccezionali che non ricorrerebbero nel caso di specie - sia contraria alle disposizioni del T.F.U.E. e della Direttiva n. 23/2014, sottoponendone lo scrutinio alla Corte di Giustizia, e valuti altresì la sussistenza dei presupposti per sospendere il presente giudizio e rinviare gli atti alla Corte costituzionale affinchè sia giudicata la compatibilità con gli artt. 3, 5, 41 e 106 della Costituzione delle norme in commento, in quanto lesive dei principi di uguaglianza e di libera iniziativa economica nonché delle prerogative organizzative e gestionali delle autonomie locali.

Il motivo è infondato.

Occorre innanzitutto evidenziare che risulta infondata in fatto la censura con la quale la società ricorrente lamenta che ai sensi dell'art. 2, comma 3, del D.L. n. 193/2016 le Amministrazioni locali avrebbero l’obbligo di assumere la relativa Deliberazione entro il 30 settembre, con conseguente illegittimità della Deliberazione oggetto di impugnazione, in quanto adottata alla data del 23 ottobre 2018;
ciò in quanto il comma 3 dell'art. 2 del D.L. n. 193/2016 è stato soppresso dalla legge di conversione 1° dicembre 2016, n. 225.

Quanto al lamentato contrasto dell’art. 2, comma 2, del decreto legge n. 193/2016 con i principi comunitari di tutela della concorrenza e di affidamento concorrenziale dei servizi pubblici ed alla dedotta incostituzionalità dell’art. 2, comma 2, del decreto legge n. 193/2016, il Collegio ritiene di condividere le conclusioni di infondatezza fatte proprie di recente da questo Tribunale e dalle quali non ha motivo di discostarsi (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 22 luglio 2019, n. 4002, decisa nei confronti della medesima società ricorrente).

Al riguardo “si osserva che né nelle disposizioni del TFUE né nel testo delle direttive n.ri 23, 24 e 25 del 2014 è rinvenibile un indicatore di preferenza in favore del ricorso al libero mercato, cioè in favore di un modello gestionale dei servizi pubblici esternalizzato, risultando viceversa equiordinato a quest’ultimo, e rimesso essenzialmente alla scelta discrezionale dell’ente pubblico titolare del servizio, il modello gestionale internalizzato, realizzabile attraverso la gestione in economia della stessa amministrazione o la gestione societaria in house. Lo stesso art. 106 del TFUE, invocato dalla ricorrente, ammette in effetti che le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale – cui potrebbe essere al limite assimilata l’ADER in qualità di ente pubblico economico investito per legge delle attività di riscossione delle entrate tributarie – possano operare in ambiti non totalmente concorrenziali, quando ciò sia reso necessario dal perseguimento dei loro fini istituzionali. Pertanto, ragionando nell’ottica comunitaria e facendo tesoro del quadro di riferimento ultimamente delineato dalle citate direttive del 2014, si può ben affermare che, in materia di affidamento dei servizi pubblici, il principio di concorrenza trova temperamento nel principio di gestione internalizzata, visto come modalità alternativa di espletamento del servizio e non come eccezione. Ne discende che non può individuarsi in capo all’art. 2, comma 2, del decreto legge n. 193/2016 – che consente agli enti locali di ricorrere ad una particolare forma di gestione internalizzata del servizio di riscossione, appunto delegata ad altro ente avente tale compito istituzionale e facente parte del sistema allargato della pubblica amministrazione – alcun possibile profilo di incompatibilità con il diritto comunitario in relazione agli ambiti di indagine sottoposti all’attenzione di questo giudice.

Parimenti, la dedotta incostituzionalità dell’art. 2, comma 2, del decreto legge n. 193/2016, sebbene rilevante, si presenta manifestamente infondata, giacché non appare ipotizzabile alcuna concreta lesione dei principi di uguaglianza e di libera iniziativa economica, né tantomeno delle prerogative organizzative e gestionali delle autonomie locali. Invero, l’affidamento diretto all’ADER del servizio di riscossione, da un lato, risponde alle finalità di utilità generale che consentono, in conformità all’art. 43 della Costituzione, la riserva a favore di enti pubblici di determinate attività economiche che si riferiscono a servizi pubblici essenziali, con correlativo arretramento del libero e paritario dispiegarsi dell’iniziativa economica privata, e, dall’altro, essendo facoltativo e non obbligatorio, è rimesso all’opzione discrezionale dell’ente locale, con conseguente inidoneità ad intaccare la sfera di autonomia gestionale di quest’ultimo.”.

Quanto infine alla censura che il Comune di Cellole intenderebbe affidare all'Agente per la riscossione nazionale ad horas e senza limiti temporali il servizio, con conseguente violazione dell’obbligo di stabilire la durata sancito dall'art. 168 del D.Lgs. n. 50/2016, anch’essa deve ritenersi infondata in quanto tale previsione non può che riguardare solo le concessioni rientranti nell’ambito della disciplina del codice dei contratti, disciplina esclusa nel caso di specie alla luce di quanto sopra esposto.

Considerato inoltre che la previsione di cui all’art. 2 del D.L. 22 ottobre 2016, n. 193/2016 non ha previsto un termine per l’affidamento, la previsione temporale contenuta nella delibera impugnata, che propone di deliberare al punto 1) la “ decorrenza immediata ” e al punto 2) “ 2) Di stabilire che il presente affidamento resta valido………… fino ad espressa deliberazione del Consiglio comunale di cessazione della delega di funzioni e di affidamento delle attività, fatte salve eventuali modifiche normative… ”, deve ritenersi legittimamente adottata.

Conclusivamente, alla luce dei suesposti motivi, deve essere rigettata sia la domanda di annullamento della deliberazione di Consiglio Comunale del Comune di Cellole n. 27 del 23 ottobre 2018, prot. n. 25789 del 12 novembre 2018 sia la connessa domanda di accertamento del diritto di dar corso alle obbligazioni assunte con contratto rep. n. 152 dell'11 settembre 2012 prorogato con determinazione n. 211 del 13 settembre 2017 fino alla definizione della procedura di gara per l'affidamento del servizio di riscossione dei tributi, procedendo in particolare all'approvazione dei ruoli 2013 e successivi ed al conseguente affidamento ad essa ricorrente, non avendo riscontrato l’illegittimità dell’affidamento diretto disposto in favore dell’ADER.

Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663 e per il Consiglio di Stato, Sez. VI, 13 maggio 2019, n. 3110). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Quanto alle spese, si ritiene che sussistano giusti motivi per disporne l’integrale compensazione tra le parti, attesa la novità delle questioni trattate.