Pubblicato il 07/12/2023

N. 18364/2023 REG.PROV.COLL.

N. 10860/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10860 del 2017, proposto da
Ente di Assistenza e Previdenza Pluricategoriale, in persona del legale rappresentante pro-tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati C M e P V, con domicilio eletto presso lo studio C M in Roma, corso Vittorio Emanuele

II

284;

contro

Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro-tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- della nota della Direzione Generale per le Politiche Previdenziali e Assicurative – Divisione V, Vigilanza tecnico finanziaria sugli Enti Previdenziali Privatizzati e Privati C.d.g -OMISSIS-, prot. uscita -OMISSIS- 14-07-2017 recante “EPAP – Bilancio consuntivo 2016. Restituzione”;

- della nota del Ministero dell'Economica e delle Finanze 12.7.2017, prot. -OMISSIS- per come pedissequamente riportate nel provvedimento impugnato sub 1.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e di Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 1 dicembre 2023 il dott. A T e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe, l’EPAP ha impugnato la nota del Ministero del Lavoro prot. n. -OMISSIS- del 14 luglio 2017, recante “EPAP- Bilancio consuntivo 2016. Restituzione”, nonché la nota prot. n.-OMISSIS- del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 12 luglio 2017, sollevando contestualmente questione di legittimità costituzionale dell’art.1, comma 417, L.n.147/2013 e ss.mm. e ii.

Deduce la ricorrente i seguenti fatti.

L’Ente di Previdenza e Assistenza Pluricategoriale” (“EPAP”) è l’Ente di previdenza per gli esercenti l’attività professionale di dottore agronomo e dottore forestale, di attuario, di chimico, di geologo, con la forma giuridica della fondazione di diritto privato a controllo pubblico ed è soggetto alla disciplina speciale di cui al d.lgs. 10 febbraio 1996 n. 103 ed è iscritto nell’albo di cui all’art. 4, comma 1 del d.lgs. 30 giugno 1994, n. 509, secondo quanto previsto dal d. min. 2 maggio 1996, n. 337.

L’Ente eroga prestazioni previdenziali ed assistenziali a favore dei propri iscritti e degli altri aventi diritto, facendo esclusivamente utilizzo dei contributi versati dagli iscritti che vengono opportunamente investiti nel rispetto della vigente normativa essendo soggetto al divieto di contribuzione da parte dello Stato.

L’Ammontare della contribuzione a carico degli iscritti è determinata, in forza della vigente normativa di rango primario, da un regolamento dell’Ente.

In ragione dell’espresso divieto di interventi a carico del bilancio dello Stato per il riequilibrio del loro bilancio, previsto per tutti gli enti previdenziali privati e privatizzati, la fiscalità generale rimane assolutamente estranea ed indifferente alle sorti dell’equilibrio di EPAP ed alla sua capacità di erogare le prestazioni previdenziali ed assistenziali dovute agli iscritti.

Dunque, tutte le prestazioni erogate dall’Ente, ma anche il suo funzionamento per il perseguimento delle finalità istituzionali proprie, sono sostenute esclusivamente con i contributi versati dai professionisti iscritti ad EPAP obbligatoriamente ai sensi dell’art. 1, d.lgs. n. 103/1996.

Per converso, tali contributi si giustificano nell’ an e nel quantum solo ed in quanto consentono il perseguimento delle finalità istituzionali dell’Ente previdenziale, vale a dire il suo funzionamento per l’erogazione delle prestazioni dovute agli iscritti (Corte costituzionale, sentenza n. 7/2017).

Dunque, in tale sistema i contributi degli iscritti da un lato devono assicurare l’autosufficienza della gestione e la resa delle future prestazioni e dall’altro, conseguentemente, non possono essere distratti per finalità diverse o anche solo non strettamente aderenti alla finalità dell’Ente, né per concorrere alla fiscalità generale, altrimenti traducendosi in forma surrettizie di prelievo fiscale e comunque di vera e propria distrazione di fondi.

Ciò non di meno, il legislatore nazionale ha stabilito che gli Enti previdenziali concorressero con le proprie sostanze, frutto esclusivamente dei contributi versati dagli iscritti, al risanamento delle finanze pubbliche. È stato previsto, infatti, che, a partire dall’anno 2012, gli Enti effettuassero risparmi sui consumi intermedi nella misura del 10% rispetto ai costi sostenuti nell’anno 2010 e riversassero tali risparmi al bilancio dello Stato (cfr. art. 8, comma 3, d.l. n. 95/2012).

Successivamente, e a far data dall’anno 2014, si è poi previsto - che pur in difetto dei detti risparmi di spesa, ed in alternativa ad essi - gli obblighi di cui alla predetta normativa potessero comunque essere assolti con un contributo volontario allo Stato pari al 15% del valore della spesa per consumi intermedi effettuata nell’anno 2010 (cfr. art. 1, comma 417, l. n. 147/2013).

EPAP ha, dapprima, ottemperato agli obblighi di risparmio e riversamento delle somme risparmiate nella misura del 10% e, successivamente, ha aderito alla modalità alternativa versando volontariamente al bilancio dello Stato la maggior somma del 15% del valore della spesa per consumi intermedi sostenuta nell’anno 2010.

All’esito di un giudizio incidentale di costituzionalità, promosso dal Consiglio di Stato in un giudizio proposto dalla Cassa dei dottori commercialisti, la Corte costituzionale con la Sentenza n. 7/2017 ha dichiarato la illegittimità delle disposizioni che impongono alle Casse di concorrere al risanamento dei conti pubblici versando al bilancio dello Stato i risparmi ottenuti in conformità alla disciplina in materia di riduzione della spesa.

La pronuncia emessa in quella fattispecie riguardava espressamente l’art. 8, comma 3, d.l. n. 95/2012. La Corte, invece, non era chiamata a pronunciarsi sulla successiva disposizione - sulla modalità alternativa di liberazione dall’obbligo per gli enti previdenziali - di cui all’art. 1, comma 417, l. n. 174/2013, che però persegue il medesimo obiettivo giudicato incostituzionale.

Il CdA di EPAP ha dunque preso atto della pronuncia della Corte costituzionale, relativa all’art. 8, comma 3, d.l. n. 95/2012, ed ha, altresì, rilevato che il principio declinato dalla Corte è obiettivamente applicabile anche alla successiva disposizione di cui all’art. 1, comma 417, l. n. 147/2013;
così che la prima disposizione è già stata espunta dall’ordinamento in forza della citata sentenza della Corte costituzionale, mentre la seconda disposizione, in quanto fondata sullo stesso principio, avrebbe potuto essere disapplicata o quanto meno, in caso di contenzioso sulla sua applicazione, essere a sua volta rimessa alla Corte costituzionale per analogo giudizio di incostituzionalità.

In ragione di questi presupposti, ed in particolare del venir meno del titolo a base del trasferimento a favore del bilancio dello Stato, è stato conferito espresso mandato al Presidente di recuperare tutte le somme versate a favore del bilancio dello Stato negli anni 2012 – 2013, in forza dell’art. art. 8, comma 3, d.l. n. 95/2012, e negli anni 2014 – 2016, in forza dell’art. 1, comma 417, l. n. 147/2013, per un ammontare complessivo di €. 894.764.

Immediatamente dopo, nel predisporre il Bilancio di esercizio 2016, il CdA dell’Ente iscriveva tale somma tra i crediti nei confronti dello Stato. Sia il Collegio dei Sindaci, sia la Società di revisione esprimevano, per quanto di rispettiva competenza, parere positivo sul Bilancio.

Con la nota impugnata, il Ministero del Lavoro (nell’esercizio del potere di vigilanza, di cui all’art. 3, comma 3, d.lgs. n. 509/1994), restituiva il bilancio consuntivo 2016, deliberato dal Consiglio di Indirizzo Generale di EPAP in data 27 aprile 2017, “ perché gli organi preposti predispongano il documento di rendiconto 2016 attenendosi alle previsioni di legge primarie nonché alle disposizioni ordinamentali dell’Ente ” e restava “ in attesa delle conseguenti determinazioni che dovranno essere assunte con ogni urgenza da codesto Ente, anche in relazione alle responsabilità dei diversi soggetti coinvolti nel processo di formazione del bilancio consuntivo 2016 ” segnalando a tal proposito il contenuto della relazione della Società di revisione che aveva attestato che il bilancio era stato redatto “ in conformità alle norme italiane che disciplinano i criteri di redazione ”.

In particolare, sulla scorta della nota del Ministero dell’Economica e delle Finanze 12.7.2017, prot. -OMISSIS-, si contestava, nel merito, l’iscrizione tra i crediti nei confronti dello Stato, della somma di €. 894.764, relative ai versamenti eseguiti negli anni 2012 – 2013, in forza dell’art. 8, comma 3, d.l. n. 95/2012, dichiarato incostituzionale con la citata sentenza della Corte Costituzionale n. 7/2017, nonché ai versamenti eseguiti negli anni 2014- 2016, in forza dell’art. 1, comma 417, l. 147/2013 e per le quali era stato affidato al Presidente il mandato di assumere le iniziative necessarie per la loro ripetizione.

Il Ministero dell’Economia e delle Finanze, riteneva, infatti:

- con riferimento alle somme relative ai versamenti effettuati per gli anni 2012 – 2013, in forza della disciplina di cui all’ar.t 8, comma 3, d.l. n. 95/2012, che la declaratoria di incostituzionalità, non avrebbe avuto efficacia fino a quanto non fosse stata recepita nella sentenza di merito all’esito del giudizio a quo - tra altre parti - nel quale era stata sollevata la relativa questione di legittimità costituzionale;

- con riferimento alle somme da ripetere per i versamenti effettuati per gli anni 2014 – 2016, in forza della disciplina di cui all’art. 1, comma 417, l. n. 177/2013, che poiché la declaratoria di incostituzionalità comunque non riguardava tale disposizione, ciò non consentiva di inserire le somme così versate e da ripetere, tra i crediti.

Il Ministero del Lavoro, muovendo dalle considerazioni di merito formulate, con la nota 13 luglio 2017 prot. -OMISSIS-, dal covigilante Ministero dell’Economia e delle Finanze - che peraltro faceva espresso riferimento all’art. 2423 bis cod. civ. e quindi alla mera violazione del principio di prudenza nella redazione del bilancio:

- imputava ad EPAP la ben diversa e più grave violazione anche dei principi di veridicità e correttezza di cui all’art. 2423, comma 2 cod. civ.;

- intimava agli organi di EPAP di predisporre un nuovo bilancio (evidentemente in maniera veritiera e corretta);

- intimava agli organi di EPAP di assumere con ogni urgenza determinazioni nei confronti dei diversi soggetti coinvolti nel processo di formazione del bilancio consuntivo 2016.

A fronte dei rilievi formulati dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, con nota del 12.7.2017 prot. -OMISSIS-, e dal Ministero del Lavoro, con nota 14.7.2017 prot. -OMISSIS-, il CdA di EPAP, pur confermando la fondatezza delle proprie scelte e dando evidenza che i rilievi dei ministeri vigilanti riguardavano comunque appena lo 0,1% dell’attivo patrimoniale dell’Ente e circa il 5% dell’utile di esercizio al 31.12.2016, ed al solo fine di dare seguito ad un provvedimento di vigilanza comunque esecutivo, per potere garantire la continuità dell’amministrativa e finanziaria dell’Ente, con deliberazione del 3.8.2017 provvedeva a predisporre l’adeguamento del bilancio ai detti rilievi.

Successivamente, il Consiglio di Indirizzo Generale con delibera del 20.9.2017 approvava in via definitiva i detti adeguamenti, specificando che “ciò in alcun modo possa essere assunto o interpretato come acquiescenza ai detti rilievi, o per converso, censura all’operato di quanti hanno concordo alla formazione del bilancio” e avendo comunque confermato la correttezza dell’operato di tutti i soggetti che avevano concorso all’approvazione del bilancio nella formulazione che era stata oggetto dei rilievi da parte dei Ministeri vigilanti.

Deduce la ricorrente la illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili, oltre a chiedere di sollevare nuovamente questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, co. 3, del d.l. n. 95/2012 e comunque di sollevare analoga questione di legittimità costituzionale per le medesime ragioni con riferimento all’art. 1, co. 417, della l. n. 147/2013.

Si è costituito in giudizio il Ministero del Lavoro deducendo l’infondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

All’udienza straordinaria del 1 dicembre 2023 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione.

Osserva il Collegio come l’EPAP rientra nella categoria degli enti previdenziali privatizzati ex art. 4 del d.lgs. n. 103/1996 ai quali si applicano le disposizioni del d.lgs. n. 509/1994, ai sensi di quanto disposto dal comma 7 dell’art. 6 del D.lgs. n. 103/1996.

L’art. 3 del decreto legislativo 509/1994 attribuisce al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e al Ministero dell’Economia e delle Finanze, nonché agli altri Ministeri rispettivamente competenti, un’attività di vigilanza sugli Enti privati di previdenza obbligatoria, anche attraverso la presenza di rappresentanti delle predette Amministrazioni nei collegi dei sindaci.

L’attività di vigilanza si sostanzia nella approvazione dello statuto e dei regolamenti, nonché delle relative integrazioni o modificazioni;
delle delibere in materia di contributi e prestazioni, sempre che la relativa potestà sia prevista dai singoli ordinamenti vigenti.

In questo quadro, il Ministero del Lavoro, d’intesa con gli altri Ministeri competenti, ai sensi dell’art. 3, comma 3, del decreto legislativo 509/1994, può formulare motivati rilievi sui bilanci preventivi e sui conti consuntivi, sulle note di variazione al bilancio di previsione, sui criteri di individuazione e di ripartizione del rischio nella scelta degli investimenti così come sono indicati in ogni bilancio preventivo, nonché sulle delibere contenenti criteri direttivi generali.

La norma dispone inoltre che nel formulare tali rilievi il Ministero del lavoro, d'intesa con gli altri Dicasteri vigilanti, rinvia gli atti al nuovo esame da parte degli organi di amministrazione per riceverne una motivata decisione definitiva.

Con riferimento poi alla gestione economico-finanziaria degli Enti previdenziali, privati l’art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 509/1994, stabilisce che essa deve assicurare l’equilibrio di bilancio mediante l’adozione di provvedimenti coerenti alle indicazioni risultanti dal bilancio tecnico da redigersi con periodicità almeno triennale.

L’art. 1, comma 763, della legge 296 del 2006 ha previsto che la stabilità delle gestioni è ricondotta ad un arco temporale non inferiore a trent’anni.

Al momento di rilievo per i fatti di causa, l’Ente di Previdenza ed Assistenza Pluricategoriale era ricompreso dall’Istat tra le pubbliche amministrazioni di cui all’art.1, 2 e 3, della legge di contabilità pubblica n. 196/2009 ed era, pertanto, sottoposto ai pertinenti vincoli di riduzione della spesa nell’ambito delle procedure di convergenza verso gli obiettivi europei di contenimento della spesa pubblica.

In virtù di tale inclusione agli Enti privati di previdenza obbligatoria è stata applicata la disposizione di cui all’art. 8, comma 3, del d.l. n. 95/2012 che prevede interventi di razionalizzazione per la riduzione della spesa per consumi intermedi, in modo da assicurare risparmi corrispondenti al 5% per il 2012 ed al 10% a partire dal 2013, nonché l’obbligo di riversare annualmente i risparmi di spesa, così conseguiti sui propri consumi intermedi, al bilancio dello Stato.

Successivamente la Corte Costituzionale, con la sentenza n.7/2017, ha dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 8, comma 3, del d.l. n. 95/2012, nella parte in cui prevede che le somme derivanti dalle riduzioni di spesa ivi previste siano versate annualmente ad un apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato.

Le disposizioni sul contenimento dei costi sono state in seguito modificate dal legislatore con l’art.1, comma 417, della legge n.147/2013 e ss.mm.ii. che ha disposto: “ A decorrere dall'anno 2014, ai fini del raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea e del rispetto dei saldi strutturali di finanza pubblica, gli enti di cui al decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509, e al decreto legislativo 10 febbraio 1996, n. 103, possono assolvere alle disposizioni vigenti in materia di contenimento della spesa dell'apparato amministrativo effettuando un riversamento a favore dell'entrata del bilancio dello Stato entro il 30 giugno di ciascun anno, pari al 15 per cento della spesa sostenuta per consumi intermedi nell'anno 2010. Per detti enti, la presente disposizione sostituisce tutta la normativa vigente in materia di contenimento della spesa pubblica che prevede, ai fini del conseguimento dei risparmi di finanza pubblica, il concorso delle amministrazioni di cui all'articolo 1, commi 2 e 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, ferme restando, in ogni caso, le disposizioni vigenti che recano vincoli in materia di spese di personale ”.

Tale ultima disposizione è pienamente vigente poiché la Corte Costituzionale con la sentenza n. 7/2017 si è limitata a dichiarare l’incostituzionalità dell’art. 8, comma 3, del d.l. n. 95/2012, nella parte inerente la previsione del riversamento dei risparmi di spesa, senza estendere tale valutazione ad altre norme analoghe con la conseguenza della loro formale vigenza.

In tale contesto normativo, il Ministero del Lavoro ha proceduto all’esame, ai sensi del citato art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 509/1994, del Bilancio Consuntivo 2016, trasmesso dall’Ente di Previdenza ed Assistenza Pluricategoriale con nota n. -OMISSIS-, pervenuto in data 9 maggio 2017.

In seguito il ricorrente provvedeva ad integrare la documentazione relativa all’esercizio 2016 con nota n. -OMISSIS- del 9 giugno 2017 inviando il conto consuntivo in termini di cassa come previsto dall’allegato 2 del d.m. 27 marzo 2013.

Con nota prot.n. -OMISSIS- del 12/07/2017 il Ministero del Lavoro rappresentava al Ministero dell’Economia e al Collegio Sindacale che: “- dal documento “relazione sulla gestione” che illustra il bilancio del citato Ente, risulta che, a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 7/2017, che dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 8, comma 3, del D.L. 95/2012, “il CdA ha dato mandato al Presidente di presentare istanza per ottenere rimborso delle somme versate dall’Ente che ammontano ad € 894.764 e per tale cifra sono state iscritte al bilancio”;
- tali somme risultano iscritte tra le voci di bilancio, come si rileva nello stato patrimoniale alla pagina 29, tra i crediti dell’attivo alla voce C)