N. 02545/2011 REG.PROV.COLL.

N. 03468/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3468 del 2010, proposto da:
O T P e Gianluca Cribiu', rappresentati e difesi dagli avv.ti E L e F S, con domicilio eletto presso lo studio Lubrano &
Associati in Roma, via Flaminia, n. 79;

contro

Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo-Isvap, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n.12;

per l'annullamento:

- dei provvedimenti con i quali l’Isvap – Servizio intermediari e periti, Sezione intermediari e periti, Ufficio periti – ha rigettato le istanze presentate dai ricorrenti per l’iscrizione degli stessi al Ruolo nazionale dei periti assicurativi, ed, in particolare, dei provvedimenti emanati rispettivamente in data 11.02.2010 (prot. n. 15.10.003618) nei confronti del sig. Tagliaferri Prina e in data 04.03.2010 (prot. n. 15.10.005126) nei confronti del sig. Cribiù;

- di tutti gli atti ad essi comunque connessi e collegati, presupposti e conseguenti, ed in particolare, dell’art. 22 del regolamento Isvap del 3.01.2008, n. 11 (richiamato nei provvedimenti), che ha previsto il termine del 30.06.2008 per presentare la richiesta di iscrizione all’Albo da parte di coloro che avessero già superato l’esame;

- nonché per il riconoscimento dei ricorrenti ad essere iscritti al Ruolo nazionale dei periti assicurativi, in quanto in possesso dei requisiti all’uopo previsti.

Visto il ricorso;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Isvap;

Viste le memorie difensive;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del 1° dicembre 2010 il cons. Anna Bottiglieri e uditi per le parti i difensori come da relativo verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 12 aprile 2010, depositato il successivo 21 aprile, i ricorrenti impugnano i provvedimenti 11 febbraio e 4 marzo 2010, a mezzo dei quali l’Isvap ha rigettato le loro istanze per l’iscrizione nel Ruolo dei periti assicurativi, nonché l’atto ad essi presupposto, ovvero l’art. 22 del regolamento Isvap 3 gennaio 2008, n. 11, che ha previsto il termine del 30 giugno 2008 per presentare la richiesta di iscrizione da parte di coloro che avessero già superato il relativo esame.

I ricorrenti precisano di avere partecipato nel 1999 all’esame per l’iscrizione al Ruolo nazionale dei periti assicurativi, conseguendo la prescritta idoneità ed il titolo ad iscriversi al relativo albo, così come a suo tempo comunicato dall’Istituto, che non ha indicato alcuna limitazione temporale.

Richiesta l’iscrizione nell’anno 2009, l’Isvap ha respinto la domanda sulla base dell’art. 22 del citato regolamento 11/2008, che prevede la decadenza del titolo alla data del 30 giugno 2008.

Avverso gli atti impugnasti sono formulate le seguenti censure:

1) quanto all’art. 22 del regolamento 11/2008: violazione dei diritti inviolabili, acquisiti e consolidati, sanciti dall’art. 33 Cost.;
violazione dell’art. 157 d. lgs. n. 209/2005, fonte primaria che non prevedeva la possibilità di porre alcun termine di decadenza;
violazione degli artt. 354 e 355 d. lgs. n. 209/2005, che prevedevano comunque la vigenza del precedente sistema fino al 30 giugno 2010;
eccesso di potere per manifesta disparità di trattamento tra posizioni identiche (soggetti che avevano superato l’esame) solo per il fatto di averlo superato prima o dopo l’entrata in vigore del regolamento;
violazione artt. 3 e 97 Cost.;

b) quanto ai provvedimenti che nella specie vi hanno dato esecuzione: illegittimità derivata;
violazione dei principi di pubblicità e trasparenza;
violazione delle regole del giusto procedimento e degli obblighi di cooperazione, che avrebbero imposto una comunicazione preventiva individuale a tutti coloro che avevano superato l’esame prima dell’emanazione del regolamento de quo , della avvenuta previsione di un termine di decadenza per l’iscrizione all’Albo, in quanto soggetti lesi da tale prescrizione e facilmente individuabili;
violazione del principio di affidamento ingenerato dalla stessa amministrazione a potersi iscrivere senza limiti di tempo.

Si è costituita in giudizio l’Isvap, che eccepisce la tardività (con riferimento all’art. 22 del regolamento 11/2008) e l’infondatezza del gravame, di cui domanda il rigetto.

Con memoria depositata in data 20 novembre 2010 i ricorrenti hanno replicato alle argomentazioni difensive svolte dall’amministrazione.

La controversia è stata indi trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 1° dicembre 2010.

DIRITTO

1. Si controverte in ordine alla legittimità dell’art. 22 del regolamento Isvap 3 gennaio 2008, n. 11, che ha previsto il termine del 30 giugno 2008 per presentare la richiesta di iscrizione al Ruolo nazionale dei periti assicurativi da parte di coloro che avessero già superato l’esame, nonché degli atti che, nei confronti dei ricorrenti, vi hanno dato esecuzione, rigettando le richieste di iscrizione al Ruolo avanzate dai medesimi poiché le stesse sono state presentate oltre il termine del 30 giugno 2008.

2. Il ricorso è infondato nel merito.

Può, pertanto, essere disatteso l’esame dell’eccezione di tardività del gravame svolta dall’Isvap nei confronti dell’impugnazione della norma regolamentare.

3. L’art. 22, comma 1, del regolamento dell’Isvap 3 gennaio 2008, n. 3, prevede che “ le persone fisiche che hanno superato la prova di idoneità per l’iscrizione nel Ruolo nazionale dei periti assicurativi, anteriormente alla data di entrata in vigore del presente Regolamento, hanno diritto all’iscrizione nel ruolo, purchè in possesso dei requisiti previsti dall’art. 5, ad eccezione di quello di cui al comma 1, lett. b), del medesimo articolo, e presentino domanda di iscrizione nel Ruolo entro e non oltre il 30 giugno 2008 ”.

L’art. 157 del d. lgs. 7 settembre 2005, n. 209 (Codice delle assicurazioni private), rubricato “Ruolo dei periti assicurativi”, prevede che:

“1. L'ISVAP cura l'istituzione e il funzionamento del ruolo e determina, con regolamento, gli obblighi di comunicazione, la procedura di iscrizione e di cancellazione e le forme di pubblicità più idonee ad assicurare l'accesso pubblico al ruolo.

2. Nel ruolo sono iscritti i periti assicurativi che esercitano l'attività in proprio e che sono in possesso dei requisiti di cui all'articolo 158. ”

Il successivo art. 158, comma 3, prevede inoltre:

“3. Ai fini dell'iscrizione, il perito deve possedere adeguate cognizioni e capacità professionali, che sono accertate dall'ISVAP tramite una prova di idoneità, consistente in un esame su materie tecniche, giuridiche ed economiche rilevanti nell'esercizio dell'attività. L'ISVAP determina, con regolamento, i titoli di ammissione e le modalità di svolgimento della prova valutativa, provvedendo alla relativa organizzazione e gestione. ”.

Sulla base di queste disposizioni, ed essendo stata disposta l’abrogazione della legge n. 166/1996, l’Isvap, con l’impugnato art. 22 del regolamento, ha ritenuto di definire la posizione di coloro che, pur avendo superato l’esame di abilitazione in epoca precedente e nella vigenza di diversa disciplina e quindi con riferimento ad un sopravvenuto quadro normativo richiedente requisiti diversi per sostenere il relativo esame di abilitazione (ad esempio, il tirocinio biennale presso un perito assicurativo, ex art. 158, comma 1, lett. f), tuttavia non si fossero ancora iscritti.

La soluzione adottata dal regolamento si presenta, quindi:

- per un verso attenta a considerare le situazioni preesistenti, consentendo ai titolari delle medesime di potere ancora utilizzare – sia pure entro il termine del 30 giugno 2008 – l’abilitazione conseguita sotto il previgente ordinamento;

- per altro verso, non irragionevole proprio laddove, nel prestare la opportuna considerazione alle citate situazioni, ha tuttavia stabilito un termine di decadenza entro il quale i diritti derivanti dalle stesse (l’iscrizione) avrebbero potuto essere fatti valere.

Tale previsione non si mostra affatto lesiva di disposizioni costituzionali, posto che l’art. 33 Cost., nel richiedere, per l’esercizio di determinate attività professionali, il previo superamento di un esame di Stato di abilitazione, è norma volta alla tutela dei cittadini, con riguardo alla delicatezza della prestazione d’opera intellettuale, così come l’art. 2229 cod. civ., per le stesse ragioni, prevede che “ la legge determina le professioni intellettuali per l’esercizio delle quali è necessaria l’iscrizione in appositi albi o elenchi ”.

Da ciò consegue che, se l’esame di Stato per l’abilitazione professionale è volto a verificare, con l’autorevolezza (e l’affidabilità verso i terzi che ne discende), la capacità professionale del soggetto, all’esito di un corso di studi all’uopo stabilito, appare del tutto evidente che dal superamento di esso non può discendere un “diritto inviolabile all’iscrizione al relativo albo”, “acquisito e consolidato”, così come sostenuto dai ricorrenti.

Ed, infatti, la capacità professionale e l’affidamento dei terzi nel professionista non possono derivare dal semplice superamento di un esame, il quale, se ha saggiato una capacità professionale in un determinato momento, non costituisce riprova – in difetto di esercizio professionale certificato dall’iscrizione all’albo e dalla concreta pratica professionale – della persistenza della suddetta capacità professionale, anche con riferimento all’adeguatezza della preparazione in conseguenza delle modificazioni dell’ordinamento delle materie nelle quali il professionista intende esercitare la propria attività.

Di talchè risulta ragionevole la previsione di un termine di decadenza per l’iscrizione, imposto a coloro che, pur avendo superato l’esame di abilitazione, non vi abbiano provveduto, in presenza del mutamento complessivo dell’ordinamento di settore e di quello specifico dell’iscrizione all’albo.

D’altra parte, l’argomentazione, esposta in ricorso, secondo la quale la norma primaria non ha previsto alcun potere di prevedere un termine di decadenza per l’esercizio del diritto all’iscrizione all’albo, non considera che detta norma primaria (art. 157), sia nel demandare al regolamento l’istituzione e il funzionamento del ruolo, sia nel prevedere che nel ruolo sono iscritti i periti assicurativi che esercitano l'attività in proprio e che sono in possesso dei requisiti di cui all'articolo 158, non prevede affatto la posizione di coloro che, pur avendo in epoca antecedente superato l’esame, non si siano iscritti all’albo.

Di modo che – in difetto di un diritto inviolabile all’esercizio professionale per superato esame, nei sensi sopra esposti – la disposizione regolamentare potrebbe semmai essere censurata per avere previsto ancora una possibilità di iscrizione per tali soggetti, sia pure sottoposta a termine di decadenza.

Alla luce delle argomentazioni sinora esposte, appare evidente la legittimità e la ragionevolezza dell’art. 22 del regolamento, con riferimento ai profili evidenziati.

Altrettanto infondata è l’argomentazione del ricorrente in ordine alla vigenza del precedente sistema fino al 30 giugno 2010.

L’art. 354, comma 4, del Codice delle assicurazioni afferma che le disposizioni di cui al comma 1 (si tratta di disposizioni delle quali si dispone l’abrogazione), “ e quelle emanate in attuazione delle norme abrogate o sostituite continuano ad essere applicate, in quanto compatibili, fino alla data di entrata in vigore dei provvedimenti adottati ai sensi del presente Codice nelle corrispondenti materie e comunque non oltre trenta mesi dopo il termine previsto dal comma 2 dell’art. 355 ”.

Tale ultima disposizione prevede che “ in sede di prima applicazione le disposizioni di attuazione sono emanate entro ventiquattro mesi dal termine di cui al comma 1 ” (cioè dal 1° gennaio 2006).

Sulla base di tali previsioni, i ricorrenti sostengono che il termine di vigenza della normativa precedente è di trenta mesi successivi al 1 gennaio 2008 (termine risultante dai ventiquattro mesi successivi al 1 gennaio 2006): di modo che, si determina (1 gennaio 2008 + 30 mesi) la data del 30 giugno 2010 ( recte : 1 luglio 2010).

Orbene, sul punto è agevole rilevare che, come espressamente previsto dall’art. 354, comma 4, l’ulteriore termine qui considerato si applica laddove non siano emanati “ i provvedimenti adottati ai sensi del presente Codice ” (tra i quali rientra senza dubbio, essendo previsto dall’art. 157, il regolamento n. 11/2008).

Ed infatti, per un verso, l’ulteriore termine previsto costituisce una chiara norma di chiusura, ponendosi un termine inderogabile a fronte della (eventuale) inerzia nell’attuazione della legge;
per altro verso, l’adozione dei provvedimenti attuativi del Codice delle assicurazioni pone termine all’ultrattività delle norme abrogate.

Non è neanche vero che l’art. 22 determini una disparità di trattamento.

Conseguita, invero, l’idoneità per l’iscrizione al ruolo dei periti assicurativi sotto la vigenza del pregresso sistema, non si ravvisa infatti alcuna identità di situazioni, né di fatto né di diritto, tra soggetti che si sono iscritti all’albo e soggetti che non lo hanno fatto, avendo i primi aggiunto al superamento dell’esame nei termini allora previsti, che ha saggiato la preparazione professionale in un determinato momento, l’esercizio professionale e la concreta pratica certificati dall’iscrizione all’albo, dato che non è suscettibile di essere travolto dall’ipotesi che si sia successivamente verificata in capo ai medesimi una delle condizioni legittimanti la cancellazione (art. 13 reg: radiazione;
rinunzia;
perdita di uno dei requisiti;
incompatibilità;
mancato versamento contributo di vigilanza).

Di talchè non appare influente, ai fini della disamina delle questioni poste dalla odierna controversia, che l’art. 14 del regolamento in parola preveda la possibilità per i soggetti cancellati dal ruolo di esservi reiscritti senza alcun limite temporale, sussistendo, naturalmente, determinate condizioni, che lo stesso art. 14 provvede ad elencare (“ 1. I soggetti cancellati dal Ruolo possono chiedere di essere iscritti nuovamente a condizione che sussistano i presupposti previsti dall'articolo 160 del decreto e risultino in possesso dei requisiti di cui all'articolo 158, comma 1, lettere a), b), c), d) e comma 2, del decreto stesso. In caso di cancellazione conseguente ad un provvedimento di radiazione, ai fini della reiscrizione è necessario il possesso di tutti i requisiti previsti dall'articolo 158, commi 1 e 2, del decreto ).

Per le ragioni sin qui esposte, i motivi riportati sub 1) dell’esposizione in fatto, relativi all’art. 22 del regolamento, sono infondati.

4. Parimenti infondate sono le doglianze interposte avverso i provvedimenti che di tale norma hanno fatto applicazione nei due casi concreti, riportate sub 2) dell’esposizione in fatto.

Richiamato quanto sin qui esposto, che sorregge anche la legittimità di tali atti, e, in particolare, dovendosi escludere la sussistenza di un principio di affidamento a potersi iscrivere in qualsiasi tempo ad un albo professionale, e non potendo, pertanto, lo stesso discendere dalla comunicazione effettuata dall’Isvap all’indomani del superamento dell’esame, occorre osservare che non sussistono, nel caso di specie, le supposte violazioni di principi del giusto procedimento, di partecipazione e cooperazione, né sussisteva un obbligo in capo all’amministrazione di notiziare dell’intervenuto inserimento di un termine decadenziale, ex art. 22 del regolamento, i soggetti che si trovassero nelle condizioni ivi contemplate.

A tal fine, è sufficiente osservare che ci si trova in presenza non già di un provvedimento amministrativo o di un atto recettizio, bensì di un regolamento - atto amministrativo a contenuto normativo, la cui efficacia si realizza con la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, pacificamente intervenuta, con i noti effetti di conoscenza legale in capo agli interessati - per il quale l’art. 13 della l. n. 241 del 1990 espressamente esclude l’applicazione delle disposizioni del Capo III della legge medesima, relative alla partecipazione al procedimento amministrativo.

Quanto, poi, alla “ignoranza inevitabile” dell’art. 22 del regolamento 11/2008 invocata dai ricorrenti, si osserva che la relativa teorica, incentrata sull’art. 5 c.p., come interpretato dalla Corte Costituzionale a partire dalla sentenza 24 marzo 1988, n. 364, è propria della materia degli illeciti, penali ed amministrativi, ed attiene, segnatamente, all’accertamento della sussistenza dell’elemento soggettivo dell’illecito per l’ipotesi, eccezionale, di inevitabile ignoranza del precetto.

L’ambito nel quale la questione si inserisce è, pertanto, palesemente estraneo a quello considerato dal presente gravame.

Vieppiù, anche nel contesto che gli è proprio, l'enucleazione dell'istituto dell’ignoranza incolpevole, per non incorrere nel sovvertimento di principi cardine dell’ordinamento, quali l’imperatività e la cogenza delle norme, richiede una rigorosa valutazione dell'atteggiamento tenuto dal soggetto, che deve essere stato indotto ab externo a superare ogni dubbio sull'esistenza di una violazione della normativa vigente.

Ed una siffatta condizione non è, in ogni caso, ravvisabile nella fattispecie, non risultando proprio inferire dalla risalente comunicazione dell’esito positivo di un esame di abilitazione, nell’immediato successivo al suo svolgimento, la immutabilità in ogni tempo delle utilità da esso discendenti.

5. Nulla aggiungono alle questioni come sin qui trattate le argomentazioni difensive ulteriormente svolte dai ricorrenti nella memoria di replica.

6. Per tutte le ragioni sin qui esposte, il ricorso deve essere respinto.

La novità della questione induce a ritenere equa la compensazione delle spese di lite.