TAR Bari, sez. III, sentenza 2020-05-04, n. 202000607

Pubblicato il 04/05/2020

N. 00607/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00404/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 404 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da Azienda agricola -OMISSIS- di -OMISSIS-&
C. S.a.s, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati C T e I R S, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

contro

Ag.e.a. - Agenzia per le erogazioni in agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Bari, via Melo, n. 97;

nei confronti

Centro di assistenza agricola (C.a.a.) Confagricoltura S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio Giuseppe Lucchesi, con domicilio digitale come da p.e.c.;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare

quanto al ricorso introduttivo, dei seguenti atti: 1) il provvedimento Ag.e.a. - Ufficio Armonizzazioni procedure e rapporti con gli organismi pagatori, prot. n. 6665 del 25.1.2018;
2) il non conosciuto provvedimento, laddove esistente, di cancellazione dei titoli comunitari inseriti nel fascicolo dell'azienda -OMISSIS- e ceduti dall'azienda “-OMISSIS-”, mai comunicato;
3) il non conosciuto provvedimento, laddove esistente, di compensazione dei contributi già riconosciuti in capo alla Azienda -OMISSIS- per l'acquisto dei titoli dell'azienda “-OMISSIS-”, con le ulteriori misure economiche spettanti alla ricorrente, mai comunicato;
4) ogni provvedimento presupposto, connesso e consequenziale;
e per il risarcimento dei danni in via meramente subordinata, in ipotesi di mancata reintegrazione in forma specifica dei titoli comunitari spettanti alla ricorrente;

quanto ai motivi aggiunti del 23.10.2019, per l’annullamento, previa sospensiva, del provvedimento di Ag.e.a. prot. n. AGEA.ADU.2018.599049 del 22.6.2018 contenente l'indicazione delle anomalie e riduzioni sugli importi relativi alla domanda unica 2015, mai comunicato alla ricorrente, nonché di tutti i provvedimenti già impugnati con il ricorso principale;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ag.e.a. - Agenzia per le erogazioni in agricoltura e di C.a.a. Confagricoltura S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il dott. Orazio Ciliberti nell'udienza del giorno 29 aprile 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84 D.L. 17 marzo 2020, n. 18;

Ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I - L'Azienda -OMISSIS-, avendo acquistato dal sig. -OMISSIS-, con atto pubblico del 2.10.2014, la proprietà dei terreni siti in Corato, contrada -OMISSIS-(censiti in catasto al fg. 36, p.lle 35, 48, 50, 64, 124, 126, 131, 157, 159 e 163), nonché i relativi titoli comunitari (n. 000004561565, n. 000004561566, n. 000004561567 e n. 000004561568), inseriva i detti titoli nel proprio fascicolo aziendale, strumento immateriale che consente agli operatori accreditati presso Ag.e.a., muniti di idonea password , di verificare i crediti riconosciuti alle aziende agricole e gli stati di pagamento degli aiuti comunitari. Da una verifica compiuta dalla ricorrente, a mezzo di un consulente esperto, emergeva che i detti titoli non risultassero registrati, a una certa data, nel fascicolo aziendale e che, rispetto agli aiuti comunitari spettanti all'azienda, le somme effettivamente erogate fossero inferiori. Con nota del 5.12.2018, la ricorrente chiedeva ad Ag.e.a. di rettificare il fascicolo aziendale, reinserendo i titoli omessi, e di corrispondere per intero le somme dovute. Non ricevendo riscontro, con istanza d'accesso agli atti del 19.12.2018, la ricorrente chiedeva il rilascio di copia dello storico dei titoli, nonché di ogni provvedimento afferente la sorte dei medesimi nel fascicolo aziendale e di “ ogni eventuale provvedimento utile a ricostruire le ragioni e/o i presupposti in virtù dei quali l'Agea ha proceduto alla compensazione di somme per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 ”. Con nota prot. n. 6665 del 25.1.2019, Ag.e.a. riscontrava la richiesta d'accesso agli atti, rappresentando che “ I trasferimenti sopra descritti sono stati elaborati in tempi diversi, nella prima elaborazione sono stati trasferiti, all'Azienda acquirente, i titoli del produttore cedente richiesti con domanda unica anno 2015, ex art. 20 Reg. UE 639/2014, mentre nella seconda elaborazione è stato acquisito il trasferimento per vendita ai sensi dell'art. 24/8 del Reg. UE 1307/13. Quest'ultima elaborazione ha tolto il requisito di 'produttore avente diritto' al sig. -OMISSIS- quale cedente e di conseguenza sono stati eliminati i titoli assegnati con la prima elaborazione. L'AG.E.A. con Circolare prot. AGEA.2018.63212 del 30.7.18 ha trasmesso al C.A.A. Confagricoltura, l'elenco delle aziende che presentano anomalie inerenti alla ricognizione preventiva, con scadenza del termine di restituzione per la risoluzione delle stesse del 28 settembre 2018 ”. Ag.e.a., che aveva inizialmente riconosciuto i titoli comunitari in capo all'azienda ricorrente, erogando il contributo per l’anno 2015, adottava poi un provvedimento di secondo grado (revoca o decadenza dal beneficio), procedendo alla compensazione degli aiuti già erogati con le somme a corrispondersi e assegnando un termine per la risoluzione delle “anomalie”, termine fissato per il 28.9.2018.

Insorge la ricorrente, con il ricorso introduttivo notificato il 25.3.2019 e depositato il 9.4.2019, per impugnare gli atti indicati in epigrafe. Deduce i seguenti motivi di diritto: 1) violazione dell'art. 21-bis legge n. 241/1990, eccesso di potere, difetto di istruttoria;
2) violazione dell'art. 2 e 21-septies legge n. 241/1990, eccesso di potere, carenza assoluta degli elementi essenziali;
3) violazione degli artt. 7 e 10 legge n. 241/1990, eccesso di potere, difetto di istruttoria, difetto dei presupposti, illogicità e irragionevolezza manifesta;
4) violazione dell'art. 24, comma 8, del Reg. UE 1307/13, violazione e falsa applicazione dell'art. 20 Reg. U.E. n. 639/2014, eccesso di potere, difetto di motivazione, carenza dei presupposti, contraddittorietà, intrinseca ed estrinseca, perplessità della motivazione.

Con i motivi aggiunti del 23.10.2019, la ricorrente impugna poi il provvedimento di Ag.e.a. prot. n. AGEA.ADU.2018.599049 del 22.6.2018, contenente l'indicazione delle anomalie e riduzioni sugli importi relativi alla domanda unica 2015, nonché tutti i provvedimenti già impugnati con il ricorso principale. Deduce le seguenti censure: 1) violazione di legge, eccesso di potere, genericità del provvedimento, difetto di motivazione, contraddittorietà intrinseca, illogicità e irragionevolezza manifesta;
2) illegittimità in via propria e derivata, violazione dell'art. 21-bis legge n. 241/1990, eccesso di potere, difetto di istruttoria;
3) illegittimità propria e derivata, violazione degli artt. 2 e 21-septies legge n. 241/1990, eccesso di potere, carenza assoluta degli elementi essenziali;
4) violazione degli artt. 7 e 10 legge n. 241/1990, eccesso di potere, difetto di istruttoria, difetto dei presupposti, illogicità e irragionevolezza manifesta;
5) illegittimità in via propria, violazione dell'art. 24, comma 8, del Reg. U.E. 1307/13, violazione e falsa applicazione dell'art. 20 Reg. U.E. n. 639/2014, eccesso di potere, difetto di motivazione, carenza dei presupposti, contraddittorietà intrinseca ed estrinseca, perplessità della motivazione.

Con successive memorie, la ricorrente ribadisce e precisa le proprie deduzioni e conclusioni. In particolare, con la memoria del 27.3.2020, la ricorrente chiede il risarcimento dei danni.

Si costituisce Ag.e.a., per chiedere la reiezione del ricorso. Con due successive memorie eccepisce inammissibilità e infondatezza del ricorso e dei motivi aggiunti.

Si costituisce il C.a.a. Confagricoltura, per resistere nel giudizio. Con due successive memorie, eccepisce l’incompetenza territoriale (poiché Ag.e.a. è un ente pubblico economico con sede legale a Roma) e chiede, comunque, l’estromissione dal giudizio per difetto di legittimazione passiva. In ultima istanza, chiede la reiezione del gravame.

Con ordinanza collegiale n. 779/2019, questa Sezione dispone incombenti istruttori.

All’udienza del 29 aprile 2020, il ricorso è introitato per la decisione, nelle forme previste dall’art. 84 del D.L. n. 18/2020.

II – Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo.

In materia di sovvenzioni da parte della P.A., la posizione del privato, nella fase successiva all'attribuzione del beneficio, assume il carattere del diritto soggettivo ogni volta che insorga controversia circa la conservazione della disponibilità della somma percepita, di fronte alla contraria posizione assunta dalla P.A. con provvedimenti variamente definiti (revoca, annullamento, decadenza), emanati in funzione dell'attuazione del fine che si è voluto agevolare, allorché non si tratti di effettuare una ponderazione tra l'interesse pubblico e quello privato (come quando si deve decidere se concedere o meno il finanziamento) ma si tratti di valutare l'osservanza degli obblighi presi o imposti contestualmente all'erogazione. Ne deriva che, qualora si controverta sulla legittimità della revoca del contributo concesso o della decadenza dal medesimo o della ripetizione degli importi già erogati, in ogni caso per motivi attinenti all'adempimento delle prescrizioni alle quali il beneficio era subordinato, la giurisdizione spetterà al giudice ordinario. Ma se il provvedimento di autotutela è motivato – come nel caso di specie - dall’accertamento postumo dell’originaria mancanza del requisito, quindi dall’esercizio rinnovato di un potere di decisione discrezionale sull’ammissibilità del beneficio o del finanziamento, in tal caso la giurisdizione spetta al giudice amministrativo (cfr.: Cass. civile, Sez. unite, 13.3.2019 n. 7206;
T.a.r. Umbria Perugia I, 6.2.2019 n. 56).

III - Sussiste anche la competenza territoriale di questo Tribunale.

Trattasi di provvedimenti che hanno effetti diretti nel territorio regionale e soltanto nei confronti dell'azienda ricorrente. Ai sensi dell'art. 13, comma 1, c.p.a., “ Il tribunale amministrativo regionale è comunque inderogabilmente competente sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all’ambito territoriale della regione in cui il tribunale ha sede ”. Anche laddove fossero stati impugnati atti aventi efficacia ultraregionale (e non è questo il caso), l'art. 13, comma 4-bis, c.p.a. prevede che “ La competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l'interesse a ricorrere attrae a sé anche quella relativa agli atti presupposti dallo stesso provvedimento tranne che si tratti di atti normativi o generali, per la cui impugnazione restano fermi gli ordinari criteri di attribuzione della competenza ” (cfr., ex multiis , T.a.r. Lazio - Roma, ord.ze nn. 12369/2019, 8100/2018, 10933/2013).

IV – Sussiste la legittimazione passiva dell’intimato C.a.a. Confagricoltura.

Il centro di assistenza Confagricoltura è mandatario dell'azienda agricola ricorrente (avendo mandato specifico per la tenuta del fascicolo telematico e per la presentazione delle domande dirette ad Ag.e.a.) ed è parte di un accordo convenzionale stipulato con Ag.e.a. per la rappresentanza delle aziende agricole presenti sul territorio nazionale. Le aziende agricole, invero, non possono interloquire direttamente con Ag.e.a., dovendo veicolare ogni istanza, comunicazione o riconoscimento attraverso i C.a.a. (Centri di assistenza agricola riconosciuti). Confagricoltura, a ben vedere, non rivestirebbe propriamente il ruolo di parte controinteressata, piuttosto quello di parte cointeressata nel giudizio. Essa, avendo un mandato di rappresentanza da parte della ditta -OMISSIS-, ha la piena cognizione del fascicolo aziendale della ricorrente e potrebbe, eventualmente, controdedurre sulle comunicazioni inviate da Ag.e.a.;
d'altra parte, il C.a.a. Confagricoltura ha pure interesse a difendersi nel presente giudizio, affinché non emergano profili di responsabilità propri, in ragione del mandato conferito, sicché deve essergli garantito di potersi costituire nel giudizio.

Pertanto, l’intimato C.a.a. Confagricoltura non può essere estromesso dalla causa.

V – Il ricorso è ammissibile e fondato.

VI – Con nota prot. n. 6665 del 25.1.2019, Ag.e.a. ha riscontrato la richiesta d'accesso agli atti della ricorrente Azienda, rappresentando che “ nella ricognizione preventiva anno 2015 l'azienda -OMISSIS- di -OMISSIS-&
C. s.a.s. c.u.a.a. 05522410728 ha presentato in qualità di cessionario un trasferimento per vendita ai sensi dell'art. 24/8 del Reg. UE 1307/13 dal cedente sig. -OMISSIS-, con il quale ha chiesto che venga trasferito il 100% del requisito anno 2013 al fine di ottenere il diritto a ricevere i nuovi titoli della riforma P.A.C. 2015-2020. Inoltre, lo stesso anno, con la domanda unica anno 2015 l'azienda -OMISSIS- di -OMISSIS-&
C. s.a.s. ha richiesto anche un trasferimento per vendita di terra e titoli ex art. 20 Reg. UE n. 639/2014, dallo stesso produttore cedente sig. -OMISSIS-. I trasferimenti sopra descritti sono stati elaborati in tempi diversi, nella prima elaborazione sono stati trasferiti, all'Azienda acquirente, i titoli del produttore cedente richiesti con domanda unica anno 2015, ex art. 20 Reg. UE 639/2014, mentre nella seconda elaborazione è stato acquisito il trasferimento per vendita ai sensi dell'art. 24/8 del Reg. UE 1307/13. Quest'ultima elaborazione ha tolto il requisito di 'produttore avente diritto' al sig. -OMISSIS- quale cedente e di conseguenza sono stati eliminati i titoli assegnati con la prima elaborazione. L'AG.E.A. con Circolare prot. AGEA.2018.63212 del 30.7.18 ha trasmesso al C.A.A. Confagricoltura, l'elenco delle aziende che presentano anomalie inerenti alla ricognizione preventiva, con scadenza del termine di restituzione per la risoluzione delle stesse del 28 settembre 2018 ”.

La spiegazione fornita da Ag.e.a. sarebbe, dunque, la seguente: nell'atto di compravendita, la ricorrente ditta -OMISSIS- aveva previsto la cessione in suo favore da parte del sig. -OMISSIS-dei titoli, sia ai sensi dell'art. 24, comma 8, del Reg. U.E. 1307/13, sia ai sensi dell'art. 20 Reg. U.E. n. 639/2014. La seconda normativa citata (l'art. 20 Reg. U.E. 639/2014 sulla cessione dei titoli) avrebbe comportato – a dire di Ag.e.a. - che il cedente sig. -OMISSIS- perdesse la qualità di “ produttore avente diritto ”, sicché è questa la ragione per la quale Ag.e.a. avrebbe proceduto a rimuovere dal fascicolo aziendale della ditta -OMISSIS- i relativi titoli. Inoltre, trattandosi di anomalia formale, avrebbe invitato i C.a.a. (Centri di assistenza agricola che predispongono le domande su mandato delle aziende agricole) a risolvere l'anomalia entro il 28.9.2018, non ricevendo tuttavia riscontro. Ag.e.a., che aveva inizialmente riconosciuto i titoli comunitari in capo all'azienda ricorrente, erogando il contributo per l’anno 2015, ha poi adottato un provvedimento di secondo grado (revoca, annullamento o decadenza dal beneficio), procedendo alla compensazione degli aiuti già erogati con le somme a corrispondersi e assegnando un termine per la risoluzione delle “anomalie”, termine fissato per il 28.9.2018.

VII - La resistente Ag.e.a. deduce che la nota impugnata con il ricorso introduttivo (prot. n. 6665 del 25.1.2018) non sarebbe un vero e proprio provvedimento amministrativo, ma una mera nota informativa, di per sé non lesiva, di guisa che il ricorso sarebbe, a suo dire, ab origine inammissibile.

L'eccezione è infondata, atteso che parte ricorrente ha impugnato, con il mezzo introduttivo e con i motivi aggiunti, tutti i provvedimenti di revoca o decadenza dei titoli relativi alla ditta -OMISSIS-, sua dante causa, nonché gli atti di compensazione delle somme erogate, ancorché non conosciuti perché non notificati, in tal modo orientando il petitum della causa verso l’annullamento dei detti provvedimenti, in quanto lesivi. Ciò radica l’interesse della ricorrente a ottenere una pronuncia di merito sulla fondatezza delle censure.

Il resistente C.a.a. Confagricoltura ha esibito la nota prot. n. 599049 del 22.6.2018, avente a oggetto le anomalie e riduzioni sugli importi relativi alla domanda unica 2015 e ha eccepito l'inammissibilità del ricorso introduttivo per mancata impugnativa di tale nota. Invero, tale nota sembrerebbe inconferente rispetto al giudizio proposto, atteso che le anomalie lì evidenziate non sono riferite ai titoli della ditta -OMISSIS-, ma ai ritardi nelle comunicazioni inviate ad Ag.e.a. e alle sanzioni irrogate. Tale nota, invero, è risalente a giugno 2018, mentre a luglio 2018 Ag.e.a. ha adottato una circolare che consentiva di “sanare” le anomalie dello stesso tipo della ditta -OMISSIS-, mediante rettifica formale (vedasi, a tal riguardo, la perizia di parte versata in atti dalla ricorrente in data 21.11.2019).

Ad ogni buon conto, va rilevato che la citata nota del 22.6.2018 non è mai stata notificata né comunicata alla ricorrente, talché, essendo stata conosciuta soltanto col deposito in giudizio, essa deve ritenersi tempestivamente impugnata con i motivi aggiunti.

La resistente Ag.e.a., in corso di causa, ha indicato nella predetta nota il provvedimento lesivo ed ha eccepito che tale nota sarebbe stata trasmessa alla mandataria Confagricoltura. Non viene però fornita la prova della notifica alla mandataria, né la prova della data di inserimento nel fascicolo elettronico. Peraltro, il mero inserimento di un atto all'interno di un fascicolo elettronico, senza alcuna comunicazione o informativa alla parte interessata o almeno alla mandataria, non comporta la piena conoscenza del provvedimento, atteso che il fascicolo elettronico ha funzione di mera pubblicità notizia e non di notifica (cfr.: T.a.r. Lazio - Roma, n. 8856/2018). I provvedimenti lesivi devono essere notificati direttamente alle aziende agricole, ovvero al C.a.a. mandatario, e dalla data di ricevimento decorrono i termini di impugnativa.

Ne consegue che i motivi aggiunti non sono tardivi e devono ritenersi ammissibili.

VIII – I motivi del ricorso sono fondati.

VIII.1 – La ricorrente non ha ricevuto alcuna comunicazione di avvio del procedimento di revoca o decadenza dai benefici, né ha potuto partecipare al procedimento avviato da Ag.e.a.;
tali vizi non sono formali, considerato che la comunicazione di avvio del procedimento è essenziale nei procedimenti di secondo grado (come, nel caso di specie, l’annullamento o decadenza dai benefici economici) al fine di consentire la partecipazione procedimentale. Ag.e.a. ha proceduto alla cancellazione dei titoli comunitari dal fascicolo aziendale della ricorrente ed ha proceduto alla compensazione e al recupero delle somme erogate. Trattasi di provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei privati, in quanto atti di secondo grado (annullamento in autotutela del precedente riconoscimento ovvero di decadenza dal beneficio, per carenza dei requisiti). In entrambi i casi tali provvedimenti avrebbero dovuto essere notificati. Nessuna revoca e recupero di crediti poteva essere operata da Ag.e.a. prima della notifica del provvedimento di autotutela.

Il provvedimento impugnato è, pertanto, da ritenersi illegittimo, in mancanza del preavviso e in mancanza della notifica del provvedimento di secondo grado.

VIII.