Pubblicato il 21/06/2024

N. 01350/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00365/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 365 del 2022, proposto da A A, rappresentato e difeso dall'avvocato M G F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, via G.V. Quaranta n. 5;

contro

Azienda Speciale Consortile A04, Comune di Avellino, quale Comune Capofila dell'Azienda Speciale Consortile A04 e Procuratore della Repubblica Presso il Tribunale di Avellino, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

della deliberazione dell'Assemblea consortile dell'Azienda Speciale Consortile A04 per la Gestione dei Servizi Socio-Assistenziali n. 4 del 5.12.2020, notificata il 30.12.2020, nonché perché sia dichiarata insussistente la causa di incompatibilità ex articolo 64, comma 4, d.lgs. 267/2000, in capo al ricorrente A A quale componente del Consiglio di Amministrazione della predetta Azienda Speciale Consortile A04 per la Gestione dei Servizi Socio-Assistenziali, e perché sia accertato e dichiarato il diritto del ricorrente A A a ricoprire la carica di componente del Consiglio di Amministrazione delle predetta Azienda Speciale Consortile A04 per la Gestione dei Servizi Socio-Assistenziali

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2024 la dott.ssa R A C;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 16 febbraio 2022 e depositato il successivo 2 marzo 2022, A A ha chiesto l’annullamento della deliberazione dell'Assemblea consortile dell'Azienda Speciale Consortile A04 per la Gestione dei Servizi Socio-Assistenziali n. 4 del 5 dicembre 2020, notificata il 30 dicembre 2020, nonché l’accertamento dell’insussistenza della causa di incompatibilità ex articolo 64, comma 4, d.lgs. 267/2000 e del suo diritto a ricoprire la carica di componente del Consiglio di Amministrazione delle predetta Azienda Speciale Consortile A04 per la Gestione dei Servizi Socio-Assistenziali.

1.1. In punto di fatto, il ricorrente ha premesso di aver riassunto il giudizio instaurato originariamente dinanzi al giudice ordinario che, con ordinanza del 24 gennaio 2022, ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo, riproponendo le medesime censure affidate ad un unico e articolato motivo di ricorso così rubricato « 1) Violazione e falsa applicazione dell’articolo 64, comma 4, d.lgs. 267/00;
degli articoli 15, 17, 27 e 28 dello statuto consortile. falso presupposto e travisamento dei fatti. sviamento ».

1.2. Sebbene ritualmente invocati in giudizio, non si sono costituiti né l’Azienda Speciale Consortile A04, né il Comune capofila.

1.3. All’udienza in camera di consiglio del 19 luglio 2023, il ricorrente ha confermato la permanenza dell’interesse alla definizione del giudizio nel merito, sicché la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 24 aprile 2024.

1.4. Con ordinanza n. 907 del 26 aprile 2024, il Collegio ha ritenuto la necessità, ai fini della decisione di merito, di acquisire, a cura della parte più diligente, nel termine di 30 (trenta) giorni dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza, la delibera di nomina di A A, quale componente del Consiglio di Amministrazione dell’Azienda Speciale Consortile A04 per la Gestione dei Servizi Socio-Assistenziali, nonché ha disposto istruttoria a carico dell’Azienda Consortile resistente.

1.5. Nelle date del 29 e 30 aprile 2024 parte ricorrente ha depositato la propria delibera di nomina e la prova della notifica dell’ordinanza collegiale istruttoria all’Azienda Consortile e al Comune capofila che, però, non hanno ottemperato all’ordine istruttorio.

1.6. Alla pubblica udienza del 19 giugno 2024, previo deposito della memoria di richiesta di passaggio in decisione depositata da parte ricorrente, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Preliminarmente il Collegio ritiene di dover chiarire che, sebbene l’azienda consortile resistente non abbia ottemperato all’ordine istruttorio, la causa risulta comunque matura per la decisione.

3. La questioni poste a fondamento del ricorso, tra loro strettamente connesse, attengono all’applicabilità della disposizione di cui all’articolo 64, comma 4, TUEL, che regola le ipotesi di incompatibilità tra consigliere comunale e provinciale e assessore nella rispettiva giunta, anche ai componenti del Consiglio di amministrazione dell’Azienda Consortile speciale resistente nel presente giudizio, nonché al tipo di rapporto intercorrente tra i membri del consiglio di amministrazione e i singoli comuni consorziati.

3.1. Quanto alla prima questione va riportato il contenuto all’articolo 64, comma 4, TUEL che prevede testualmente che « Il coniuge, gli ascendenti, i discendenti, i parenti e affini entro il terzo grado, del sindaco o del presidente della giunta provinciale, non possono far parte della rispettiva giunta né essere nominati rappresentanti del comune e della provincia ».

3.2. La delibera dell’assemblea consortile impugnata ha, invero, approvato l’incompatibilità di A A secondo il procedimento regolato dall’articolo 69 TUEL, all’esito dell’instaurazione del contraddittorio procedimentale con l’interessato che, infatti, aveva presentato osservazioni (cfr. allegati 4 e 6 al ricorso).

3.3. Orbene, va premesso che l’azienda intimata è un'azienda consortile, qualificabile quale ente intermedio tra consorzio tra enti pubblici e azienda speciale. In particolare, come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, l'azienda speciale costituisce uno strumento di gestione di servizi pubblici locali ex articolo 112 del TUEL - ed in particolare di quelli a rilevanza economica, a differenza delle istituzioni, deputate allo svolgimento di "servizi sociali" ai sensi del comma 2 dell'articolo 114 - avente natura pubblicistica e costituente, quindi, articolazione dell'amministrazione: « L'azienda speciale è infatti strettamente compenetrata all'ente locale. La personalità giuridica e l'autonomia imprenditoriale per essa previste dall'ordinamento giuridico sono funzionali ad un’organizzazione di mezzi deputata allo svolgimento di attività economiche e non già di funzioni amministrative, tipiche degli enti pubblici. Ma essa è pur sempre un'amministrazione parallela, e cioè una struttura inquadrata organicamente nella più ampia organizzazione pubblicistica dell'ente pubblico. Infatti, oltre a deliberarne l'istituzione e a provvedere alla relativa dotazione di mezzi, quest'ultimo esercita sull'azienda speciale poteri di direzione e di controllo (analogo a quello sulle strutture di stampo "burocratico", per usare una terminologia affermatasi con riguardo alle società in house ) attraverso strumenti tipici del diritto amministrativo, ed in particolare nelle forme previste dalle disposizioni sopra esaminate dell'articolo 114 TUEL. Si tratta dunque di un modello alternativo all'azionariato pubblico, benché finalizzato anch'esso alla gestione di servizi pubblici di rilevanza economica. In particolare, rispetto all'azienda speciale la partecipazione al capitale di società per azioni si contraddistingue infatti per l'utilizzo di uno strumento proprio del diritto civile. Ed è proprio sulla base della natura di tale strumento - benché esso venga poi "piegato" a finalità di pubblico interesse - che la Cassazione riconduce alla giurisdizione ordinaria le controversie ad esso relative. Per le stesse ragioni affermate dalla Suprema Corte nell'ambito dell'indirizzo richiamato dal giudice di primo grado, nel caso di specie deve pertanto essere affermata la giurisdizione amministrativa" (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 4435/2017) » (così da ultimo T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 11 marzo 2019, n. 1379).

3.4. Ricordato che l'azienda speciale è un ente pubblico economico strumentale dell'ente territoriale, dotato di personalità giuridica e di autonomia imprenditoriale, ai sensi dell'articolo 114 del D. Lgs. 267/2000 (in termini, T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 5 aprile 2017, n. 1836), può ritenersi che l'azienda consortile scaturisca dall'intento dei soggetti interessati di mettere in comune le proprie organizzazioni, al fine di gestire le rispettive attività di carattere economico in ambito territoriale. All'azienda consortile, istituita per la gestione di servizi, trovano applicazione le norme relative alle aziende speciali, in ragione dell'autonomia imprenditoriale riconosciuta in capo alle aziende speciali dall'articolo 114 del TUEL.

3.5. Ed ancora (comma 3 articolo 114 TUEL), organi dell'azienda e dell'istituzione sono il consiglio di amministrazione, il presidente e il direttore, al quale compete la responsabilità gestionale. Le modalità di nomina e revoca degli amministratori sono stabilite dallo statuto dell'ente locale. Può dunque concludersi che l'azienda speciale, espressione del Comune, ripete la propria regolamentazione dal Comune (Consiglio comunale) e, sempre in riferimento alle predette disposizioni, nell'ambito della legge, l'ordinamento ed il funzionamento delle aziende speciali sono disciplinati dal proprio statuto e dai regolamenti.

3.6. Ad ulteriore dimostrazione della qualificazione dell’azienda consortile intimata va richiamato l’articolo 1 dello Statuto consortile che prevede espressamente « Il Consorzio A04 è lo strumento di organizzazione dei Comuni aderenti, indicati al comma precedente, ed è dotato di personalità giuridica ed autonomia gestionale. Ad esso si applicano le norme previste dall’articolo 114 della legge 18 agosto 2000 n. 267, conformemente a quanto stabilito dall’art 31, 8° comma, della medesima legge ».

3.7. Ne discende che, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, è senz’altro applicabile in via diretta la disciplina delle incompatibilità prevista dall’articolo 64 TUEL, senza violare la regola che vieta l’applicazione analogica o estensiva delle norme che prevedono ipotesi di ineleggibilità/incompatibilità a cariche pubbliche.

3.8. Per quanto riguarda la questione dei rapporti tra amministratori e comuni consorziati, va richiamata la specifica disciplina in materia di composizione e nomina del consiglio di amministrazione prevista dallo Statuto consortile. L’articolo 27, detta i criteri per la sua composizione e l’elezione dei membri: « i. N. 1 (uno) componente individuato dalla Giunta del Comune di Avellino;
ii. n. 2 (due) componenti eletti dall’Assemblea consortile, nell’ambito del seguente raggruppamento territoriale: Cervinara, Rotondi, S. Martino V.C., Roccabascerana, Pietrastornina e Chianche;
iii. n. 2 (due) componenti eletti dall’Assemblea consortile, nell’ambito del seguente raggruppamento territoriale: Altavilla Irpina, Capriglia Irpina, Grottolella, Montefredane, Pratola Serra, Prata di P.U., Tufo, Petruro Irpino e Torrioni . […] I comuni possono avere un solo rappresentante in seno al C.d.A .»

3.9. Il successivo articolo 28 stabilisce i requisiti della nomina a componenti del consiglio di amministrazione, esplicitando che « I componenti del C.d.A. non possono essere anche componenti dell’Assemblea consortile e devono avere i requisiti di legge per essere eletti alla carica di Consigliere comunale. Qualora venga eletto in C.d.A. un membro facente parte dell'Assemblea consortile lo stesso sarà sostituito da altro componente determinato dal Comune interessato. Non possono ricoprire la carica di componente del C.d.A. coloro che sono in lite, in qualsiasi modo, con il Consorzio A04 o con uno o più degli Enti consorziati, ovvero gli amministratori e i dipendenti con potere di rappresentanza di imprese ed associazioni esercenti attività concorrenti, in conflitto di interessi o comunque connesse ai servizi del Consorzio A04. Colui che si trova in una delle ipotesi di cui innanzi, è tenuto, entro 30 giorni dalla nomina, a rimuovere l’incompatibilità ».

3.10. Alla luce della normativa statutaria sopra richiamata, il Collegio ritiene che sussiste un rapporto di diretta rappresentanza tra i membri del consiglio di amministrazione e i singoli Comuni consorziati che votano in assemblea consortile per il tramite dei loro Sindaci o delegati per la nomina dei componenti del consiglio di amministrazione (cfr. articoli 17 e 18 dello Statuto sulla disciplina della composizione e delle attribuzioni dell’Assemblea consortile).

3.11. D’altronde l’articolo 27 dello Statuto, sopra richiamato, all’ultimo comma, specifica che i comuni possono avere un solo rappresentante in seno al consiglio di amministrazione e il successivo articolo 28 richiede che i componenti del consiglio di amministrazione debbano possedere i requisiti di legge per essere eletti alla carica di consigliere comunale.

3.12. Nello stesso verbale dell’assemblea consortile di nomina del ricorrente a membro del consiglio di amministrazione si legge, quanto alle candidature, che si erano proposti per il raggruppamento di Comuni del punto iii) Antonella Fabrizio, in rappresentanza del Comune di Tufo e A A, in rappresentanza del Comune di Pratola Serra, e che il Sindaco di Petruro Irpino, Giuseppe Lombardi « nell’ottica di una ritrovata condivisione dichiara di fare un passo indietro e non candidare un proprio rappresentante ».

4. In conclusione, in considerazione del collegamento rappresentativo con il Comune di Pratola Serra, la delibera adottata dall’assemblea consortile ha fatto corretta applicazione della disciplina sulle incompatibilità e, in particolare, dell’incompatibilità prevista dall’articolo 64, comma 4, TUEL, dato lo stretto rapporto di parentela (rapporto di secondo grado ai sensi dell’articolo 76 cod. civ.) esistente tra il ricorrente e il Sindaco del Comune di Pratola Serra.

5. Il ricorso è, quindi, infondato e va rigettato.

6. Nulla va disposto per le spese di lite, data la mancata costituzione in giudizio di tutte le controparti processuali.