TAR Milano, sez. I, sentenza 2013-10-10, n. 201302277

N. 02277/2013 REG.PROV.COLL.

N. 02039/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2039 del 2012, proposto da:
IGPDECAUX S.P.A., rappresentata e difesa dagli avv.ti M Z e S Z, presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Milano, via Dante, n. 16

contro

COMUNE DI LECCO, rappresentato e difeso dall’avv. M P, con domicilio eletto presso l’avv. Olga Fischetti in Milano, corso

XXII

Marzo, n. 28;

SAN MARCO S.P.A., rappresentata e difesa dall’avv. L I, domiciliata ai sensi dell’art. 25 c.p.a. presso la segreteria del Tribunale

nei confronti di

LINEE LECCO S.P.A., non costituita in giudizio

per l’annullamento:

- in parte qua della deliberazione del Consiglio comunale di Lecco n. 25 del 23 aprile 2012, affissa all’albo pretorio del Comune di Lecco a far data dal 15 maggio 2012 per tutti i quindici giorni successivi fino al 30 maggio 2012, con la quale il Comune di Lecco ha approvato il “Regolamento per l’applicazione del canone patrimoniale dovuto per la concessione di spazi e aree pubbliche”;

- di ogni altro atto ad essa preordinato, presupposto, consequenziale o connesso, e comunque lesivo dei diritti ed interessi della ricorrente, con particolare riferimento alla nota del 29 maggio 2012, con cui San Marco S.p.A. ha richiesto un conguaglio per il 2012 “alla luce delle avvenute variazioni del regolamento. .. per l’occupazione effettuata ...”;
e della successiva nota del 12 giugno 2012, con cui San Marco S.p.A. rettifica l’importo richiesto, riquantificando l’importo dovuto a titolo di conguaglio in complessivi 26.100,00 Euro;

- nonché per la condanna del Comune di Lecco alla restituzione dell'importo di € 26.100,00 di cui alla richiesta di pagamento di San Marco S.p.A. del 12 giugno 2012, corrisposto da IGPDECAUX con riserva di ripetizione, nonché degli ulteriori importi eventualmente corrisposti in corso di causa, maggiorati di interessi e rivalutazione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Lecco e di San Marco S.p.A.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2013 il dott. D S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I. Con ricorso depositato il 7 agosto 2012, la società ricorrente ha dedotto: - di operare da tempo nel settore della gestione degli spazi pubblicitari in svariati comuni italiani;
- di aver stipulato, nel 2008, con il Comune di Lecco, in qualità di socio unico di Linee Lecco S.p.A., un nuovo contratto della durata di 18 anni, avente ad oggetto, da un lato, la locazione in esclusiva, in favore di IGPDECAUX, degli spazi destinati a pubblicità sulle pensiline alle fermate, dall’altro, la fornitura, installazione, gestione e manutenzione, da parte della stessa ricorrente, di 50 pensiline provviste di spazi utilizzabili per la pubblicità;
- che tale contratto aveva previsto che il canone per l’occupazione del suolo pubblico fosse a carico di IGPDECAUX;
- che, con la deliberazione n. 25 del 23 aprile 2012, il Consiglio comunale aveva approvato il nuovo schema di regolamento per l’applicazione dei canoni patrimoniali di cui all’art. 27 del d.lgs. 285/1992 e le relative tariffe;
- che tale regolamento, in particolare, aveva così disposto: “

2.6 Pensiline: il canone è computato con riferimento alla proiezione ortogonale sul suolo del lato maggiore della porzione di struttura predisposta per l'installazione dei messaggi pubblicitari: mono-facciale Euro 200,00 al metro lineare;
bifacciale Euro 250,00 al metro lineare .. 2.8 Impianti pubblicitari destinati alle affissioni dirette: il canone è computato in base alla proiezione ortogonale sul suolo del lato maggiore del mezzo installato espressa in metri lineari, con esclusione della superficie costituita dalla parte strutturale dell'impianto (pali di sostegno della struttura): mono-facciale Euro 300,00 al metro lineare;
bifacciale Euro 350,00 al metro lineare ”;
- che, per tal via, il Comune di Lecco aveva radicalmente modificato il piano economico del contratto che aveva stipulato nel 2008 in qualità di socio unico di Linee Lecco S.p.A;
- che, in pretesa applicazione dei nuovi canoni, fissati con valenza retroattiva dal 1 gennaio 2012, San Marco S.p.A., in qualità di ente riscossore per conto del Comune di Lecco, con nota del 29 maggio e 12 giugno 2012, le aveva intimato il pagamento del conguaglio per l’annualità 2012, nella misura di € 26.00,00, entro il 30 giugno 2012;
- di aver corrisposto tale importo con riserva di ripetizione. Tutto ciò sinteticamente premesso, l’istante ha diffusamente argomentato le illegittimità da cui sarebbero affetti gli atti impugnati.

I.

2. Si sono costituite in giudizio l’amministrazione e la società intimate, entrambe per contestare la fondatezza del ricorso.

I.

3. Sul contraddittorio così istauratosi, alla camera di consiglio del 23 agosto 2012, sull’accordo delle parti, la causa è stata rinviata al merito ed è stata discussa e decisa con sentenza definitiva all’odierna udienza. Di seguito le motivazioni.

II. In via pregiudiziale, viene eccepito da controparte il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo sulla presente controversia, sul presupposto che: - l’unica censura avversaria, alla cui stregua qualificare il petitum sostanziale, consisterebbe nella non sostenibilità delle nuove tariffe da parte di IGPDECAUX;
- le censure, apparentemente rivolte all’attività provvedimentale dell’Ente, sarebbero, in realtà, tutte tese, non a negare la debenza del canone, bensì a contestare i nuovi importi dei canoni.

II.

1. L’eccezione, salvo quanto si preciserà al punto “VI.1.” della motivazione, è priva di fondamento. Con tutta evidenza, la presente controversia non è incentrata su profili aventi contenuto meramente patrimoniale, argomentando piuttosto l’istante il non corretto esercizio del potere regolatorio di determinazione del canone patrimoniale per l’occupazione spazi pubblici, con il che la vicenda appare certamente al di fuori dalla clausola eccettuativa di cui all’art. 133 c.p.a., comma I, lett. b). A questa stregua, anche la domanda restitutoria deve essere correttamente qualificata in termini di richiesta di statuizione sugli effetti ripristinatori conseguenti all’annullamento.

III. Il primo motivo si appunta sulla previsione di regolamento comunale che, nel disciplinare l’applicazione del canone patrimoniale per la concessione di spazi e aree pubbliche previsto dall’art. 27 del d.lgs. 285 del 1992, individua quale criterio per la determinazione delle tariffe, sia per i cartelloni pubblicitari che per le pensiline: “ la proiezione ortogonale sul suolo del lato maggiore della porzione di struttura predisposta per l’installazione dei messaggi pubblicitari al metro lineare ”. All’uopo, si lamenta che il nuovo metodo di calcolo sarebbe in contrasto con i parametri fissati dall’art. 27 citato, dal momento che esso non potrebbe certo considerarsi riferito all’effettiva insistenza sul suolo, considerato che, se un’area può occupare dello spazio e incidere sul suolo, lo stesso non potrebbe dirsi di una linea (ovvero, della base dell’impianto, espressa in metri lineari). Né potrebbe rilevare, in senso contrario, la presunta remuneratività di un impianto di maggior superficie espositiva, posto che la ratio dell’imposizione sull’occupazione di suolo pubblico non sarebbe la pubblica partecipazione al reddito degli impianti, bensì il corrispettivo per l’utilizzo di una porzione di suolo pubblico. Per contro, il criterio previsto dal regolamento del 2003, che fissava il canone in considerazione dei metri quadrati risultanti dall’area ottenuta con la proiezione ortogonale sul suolo del mezzo istallato, sarebbe stato effettivamente parametrato sull’insistenza sul suolo, poiché, considerando sia la lunghezza della base che lo spessore dell’impianto, veniva identificata una specifica porzione di spazio sottratta dal cartello all’uso pubblico del suolo. Per gli stessi motivi (ovvero, per violazione del parametro dell’effettiva soggezione sul suolo posto dall’art. 27 del d.lgs. 285/1992), sarebbe, altresì, illegittima anche l’introduzione della differenziazione tariffaria per l’ipotesi della pubblicità mono e bifacciale (sia sulle pensiline che sui poster): la doppia esposizione, infatti, non implicherebbe occupazione di una porzione di strada maggiore rispetto a quella singola.

III.1 Il motivo non può essere accolto. Occorre premettere che, a differenza della tassa di occupazione (costituente espressione della potestà impositiva dell’ente pubblico in relazione ad un fatto cui la legge attribuisce il valore di indice di capacità contributiva), il canone in questione ha natura di corrispettivo dovuto all’ente locale in relazione al monopolio (relativo) accordato in favore del privato su di un bene comune. Ciò giustifica perché (mentre nel primo caso la discrezionalità dei comuni risulta fortemente limitata dalla suddivisione degli stessi in cinque classi per numero di abitanti e dalla fissazione di un minimo e un massimo), i principi relativi al canone di concessione dettati dall’art. 27, comma 8, del D.lgs. n. 285 del 1992 (codice della strada) assegnano all’ente concedente un’ampia area di discrezionalità. La norma da ultimo citata, nel dettaglio, statuisce che: “ Nel determinare la misura della somma si ha riguardo alle soggezioni che derivano alla strada o autostrada, quando la concessione costituisce l’oggetto principale dell’impresa, al valore economico risultante dal provvedimento di autorizzazione o concessione e al vantaggio che l’utente ne ricava ". Orbene, richiamata la natura del canone in questione, reputa il Collegio che il criterio adottato dal Comune di fare riferimento, in metri lineari, alla proiezione ortogonale sul suolo del lato maggiore della struttura, sia del tutto aderente alla norma attributiva del potere, nella parte in cui essa indirizza l’amministrazione ad incorporare nel corrispettivo il “valore economico risultante dal provvedimento di concessione” nonché il “vantaggio che l’utente ne ricava”. Difatti, al fine di computare il valore economico in questione, appare adeguato e ragionevole un criterio di commisurazione fondato, non sulla mera superficie occupata (la quale non è indice affidabile della potenzialità di ricavo), bensì sulle caratteristiche dimensionali dell’impianto, elemento oggettivo che contempera non arbitrariamente l’interesse particolare del concessionario con le molteplici esigenze connesse all’uso pubblico. Parimenti deve dirsi quanto al rilievo accordato dal regolamento all’utilizzo mono -facciale o bifacciale della struttura, poiché è finanche intuitivo che tale doppia proiezione porta seco un maggiore valore di realizzo economico.

IV. Con altra censura, l’istante si duole della misura sproporzionata ed immotivata dell’aumento delle tariffe. Il nuovo regolamento, si dice, avrebbe aumentato la tariffa per le pensiline (esposizione bifacciale) del 150%, e quella per gli impianti pubblicitari destinati alle affissioni dirette del 200% per le esposizioni monofacciali e addirittura del 250% per quelli bifacciali. Del resto, a parità di misura della “soggezione sul suolo”, non si sarebbero registrate, dal 2008 ad oggi, variazioni in crescita del valore economico delle concessioni e autorizzazioni in questione: al contrario, dall’anno di installazione delle pensiline, il mercato della pubblicità esterna sarebbe sceso del 45% (all’uopo, si cita l’ultimo aggiornamento Fonte Nielsen NMR luglio 2012). Il principio di proporzionalità, inoltre, sarebbe violato anche per la mancanza di gradualità nell’introduzione: con il nuovo Regolamento, la tariffa sarebbe “balzata”, nell’ipotesi dei poster, da € 600,00 a € 1.800,00;
per le pensiline, da € 100,00 a € 250,00. L’aumento esorbitante avrebbe comportato, per il privato, l’azzeramento dell’utile (al riguardo, si afferma che il canone sulle pensiline assommerebbe circa al 72% del totale dell’investimento sopportato, sulla residua durata del contratto).

IV.