TAR Milano, sez. III, sentenza 2021-06-03, n. 202101371

Pubblicato il 03/06/2021

N. 01371/2021 REG.PROV.COLL.

N. 02003/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA IALIANA

IN NOME DEL POPOLO IALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SNTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2003 del 2019, proposto da
G A, E A, rappresentati e difesi dagli avvocati A L, E T, M G T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Pavia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati S T, S D, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Anas S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati E M, P C, E C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della nota protocollo n. 34940, del 17 giugno 2019, notificata ai ricorrenti a mezzo posta elettronica certificata il 19 giugno 2019, avente ad oggetto “ Aree occupate da sedime stradale in Comune di Villanova d'Ardenghi (località rotatoria ex S.S. 596 bis “dei Cairoli” Risposta alla nota di prot. 27818 del 15/05/2019 ”, con cui la Provincia di Pavia ha negato di essere competente a provvedere alla restituzione, previa rimessione in pristino, dei terreni siti in Villanova d'Ardenghi (PV), di proprietà dei ricorrenti, oggi occupati sine titulo da una rotatoria di innesto della S.P. ex S.S. 596 “ dei Cairoli ” con la S.P. 80 e la S.P. 149 al Km 7+130, o alla definizione della questione in via transattiva o mediante l'emissione di un provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327 del 2001, attribuendo tale competenza in capo alla società A.N.A.S. S.p.a.,

nonché, per l'accertamento:

- dell'illegittimità dell'occupazione abusiva delle aree catastalmente censite al foglio n. 4, mappale n. 351 (ex 105) ed al foglio n. 6 mappali nn. 247 (ex 1) e 249 (ex 2), eseguita da ANAS s.p.a. il 14 maggio 2001 con verbali di accertamento dello stato di consistenza, di occupazione e formale presa di possesso preordinati all'espropriazione per causa di pubblica utilità, a cui non è mai seguita l'emissione di un decreto di esproprio;

- dell'obbligo in capo alla Provincia di Pavia, in qualità di proprietaria e di Ente gestore della S.P. ex S.S. 596 “ dei Cairoli ”, di provvedere al formale acquisto dei mappali n. 351, 247 e 249 su cui insiste la rotatoria di innesto della S.P. ex S.S. 596 “ dei Cairoli ” con le S.P. 80 e S.P. 149 al Km 7+130, in Comune di Villanova d'Ardenghi (PV), mediante volturazione catastale in virtù di idoneo titolo di acquisto, anche ai sensi dell'art. 42-bis TUES o, ricorrendone le condizioni e i presupposti, alla restituzione dei terreni, previa rimessione in pristino dello stato dei luoghi;

nonché, per la condanna:

- della Provincia di Pavia e di ANAS S.p.a. al risarcimento di tutti i danni subiti dai ricorrenti per effetto della occupazione illegittima dei terreni, per il periodo intercorso dall'occupazione dei sedimi sino alla cessazione dell'illecito e al pagamento dell'indennizzo ex art. 42 bis TUES.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Pavia e di Anas S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa C P nell'udienza del giorno 11 maggio 2021 tenutasi come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITO

1) I ricorrenti sono proprietari delle aree ubicate in Comune di Villanova d'Ardenghi (PV), catastalmente censite al foglio n. 4 mappale n. 351 e foglio n. 6 mappali nn. 247 e 249. Tali terreni sono stati interessati dal progetto, approvato dalla società ANAS il 07.09.2000, concernente la “ S.S. n. 596 dei Cairoli. Lavori di sistemazione degli innesti con la S.P. 80 e la S.P. 149 al km 7+030 mediante rotatoria ”, a cui ha fatto seguito, dapprima, l’autorizzazione dell’occupazione temporanea;
indi, il 14.05.2001, la formale presa di possesso dei terreni predetti.

2) Medio tempore , la proprietà della S.S. n. 596 dei Cairoli è stata trasferita dalla società ANAS alla Provincia di Pavia, per effetto del DPCM del 21.02.2000, mentre né l’ANAS né la Provincia di Pavia hanno, in seguito, portato a termine la procedura espropriativa.

3) I ricorrenti si sono inutilmente rivolti in plurime occasioni alla Provincia di Pavia per ottenere la volturazione catastale delle aree di loro proprietà. Difatti, con nota del 28.04.2016 la Provincia ha riscontrato l’istanza dei ricorrenti del 23.11.2015, riconoscendo sì di essere competente alla emissione di un decreto di acquisizione sanante, ma a condizione dell’« accettazione scritta vincolante » da parte dei ricorrenti a rinunciare a qualsiasi pretesa risarcitoria. A seguire, con nota del 24.10.2016, a riscontro dell’istanza dei proprietari del 22.07.2016, la Provincia ha invitato gli istanti a rivolgersi direttamente all’ANAS S.p.a., in qualità di soggetto cui era imputabile la realizzazione dell’opera, richiamando al riguardo l’art. 3, comma 3 del DPCM del 21.02.2000. Con successiva nota del 10.03.2017 gli esponenti hanno contestato le deduzioni svolte dalla Provincia di Pavia e articolato una nuova istanza, volta a compulsare l'amministrazione a provvedere in ordine alla restituzione dei terreni occupati o, comunque, a definire la controversia in via transattiva o mediante un provvedimento ai sensi dell'art. 42 bis del TUES.

In assenza di riscontri in merito a tale ultima diffida, i ricorrenti hanno proposto un ricorso avverso il silenzio dell'amministrazione, poi sfociato nella sentenza n. 362/2018 dell’intestato Tribunale, di declaratoria di inammissibilità, per incertezza nell’individuazione delle aree e dell’opera pubblica.

4) Infine, in data 09.05.2019 i ricorrenti, dopo un’approfondita istruttoria, hanno trasmesso una nuova, articolata diffida alla Provincia, nella sua qualità di proprietaria e attuale utilizzatrice della S.P. ex S.S. 596 dei Cairoli , a provvedere alla restituzione dei terreni illegittimamente occupati o, comunque, a definire la nota questione. L’Ente interpellato ha riscontrato l’istanza con nota del 17.06.2019, con cui ne ha contestato le conclusioni, richiamando stavolta l’art. 1, comma 2 del DPCM del 21.02.2000, specificando che il trasferimento della strada sarebbe divenuto efficace soltanto dal 1° ottobre 2001, per cui la gestione delle aree risulterebbe a totale carico di ANAS S.p.a.

5) Avverso tale ultimo riscontro gli esponenti hanno interposto il ricorso in epigrafe, notificato tra il 13 e il 17.09.2019, depositato il 26.09.2019, affidato a due motivi.

5.1) Con il primo motivo si deduce la violazione degli artt. 2 e 3 della Legge n. 241/1990, dell’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001, dell’art. 3, comma 3, D.P.C.M. 21 febbraio 2000, come modificato dal D.P.C.M. 21 settembre 2001, e dell’art. 42 della Costituzione.

Si contesta la legittimità della risposta provinciale che non avrebbe dato seguito al procedimento, avviato dai ricorrenti con istanza del 9.05.2019, per la regolarizzazione dell’illegittima occupazione perpetrata dall’amministrazione ai loro danni.

Si critica, quindi, la motivazione contenuta nella risposta della Provincia, rispetto all’individuazione del soggetto tenuto alla restituzione del terreno, previa riduzione in pristino, o all’adozione di un decreto ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001 o di un decreto di esproprio o, infine, alla definizione in via bonaria della lite, ritenendosi che non possa che essere la Provincia di Pavia, in quanto soggetto che utilizza la rotatoria, al Km 7 + 030 della S.P. 596 “ dei Cairoli ”, posta sui mappali nn. 351, 247 e 249 di proprietà dei ricorrenti.

Si aggiunge, ancora, che il progetto della rotatoria è stato approvato da ANAS S.p.a. in data 7 settembre 2000 (prima del 31 dicembre 2000), ma l’occupazione delle aree risale al 14 maggio 2001 (dopo il 31 dicembre 2000), per cui, anche ai sensi dell’art. 3, comma 3, ultima parte, del

DPCM

21.09.2001, resta di competenza della Provincia il contenzioso instaurato per fatti ed atti successivi alla scadenza del 31.12.2000, relativamente ai beni ad essa trasferiti.

Chiarito, quindi, che la P.A. competente a regolarizzare la intestazione delle aree è la Provincia di Pavia, l’intervenuta cessione della gestione della strada da ANAS S.p.a. alla Provincia determina, sempre ad avviso degli istanti, puntuali conseguenze anche sul riparto della responsabilità per quanto attiene il pagamento dell’indennizzo e del danno derivante dal protrarsi nel tempo della illegittima occupazione, che ha sottratto il bene all’utilizzazione dei proprietari.

Si lamenta, infine, la violazione dell'art. 42 della Costituzione per la mancata corresponsione dell'equo indennizzo da parte dell'ente asseritamente competente, ribadendo come non possa essere tollerata la condotta della Provincia di Pavia che, con un atteggiamento inerte, pretende di mantenere il possesso dei mappali nn. 351, 247 e 249, di proprietà dei ricorrenti, senza regolarizzare l’intestazione delle aree attualmente irreversibilmente occupate dalla rotatoria della S.P. 596 “ dei Cairoli ” e senza corrispondere ai ricorrenti il giusto indennizzo e/o risarcimento del danno ad essi dovuto per il pregiudizio subito a causa della perdita della disponibilità dei terreni.

5.2) Con il secondo motivo si deduce, a seguire, l’eccesso di potere per falsità del presupposto di fatto, travisamento dei fatti, irragionevolezza, illogicità e incongruità della motivazione.

Gli esponenti lamentano la contraddittorietà sottesa all' agere dell'amministrazione provinciale che, dapprima, avrebbe ammesso di essere competente, in qualità di gestore della strada, all’adozione del decreto di acquisizione sanante dei terreni o di altro titolo assimilato, condizionando l’adempimento dei suoi doveri alla rinuncia a qualsiasi pretesa risarcitoria da parte dei ricorrenti;
indi, avrebbe, in seguito, mutato posizione, assumendo di non essere competente ad emettere alcun provvedimento volto a regolarizzare l’intestazione dei sedimi, sostenendo che tale competenza fosse imputabile ad ANAS S.p.a.

6) Si sono costituite in giudizio sia l’ANAS, sia la Provincia di Pavia.

6.1) Quest’ultima ha, con separata memoria, controdedotto alle censure avversarie, chiedendo l’estromissione dal giudizio stante il proprio difetto di legittimazione passiva.

6.2) La Provincia ha anche eccepito l’inammissibilità del ricorso, attesa la mancata tempestiva impugnazione del primo diniego che precluderebbe la reiterazione dell’istanza e la conseguente impugnazione del secondo diniego, la cui motivazione poggerebbe sulle medesime conclusioni in punto d’incompetenza. A ragionare diversamente, si darebbe la possibilità di vanificare l’intervenuta decorrenza del termine di impugnativa, frustrando le esigenze di certezza dell’attività amministrativa sottostanti le previsioni normative in materia di termini per le impugnazioni.

6.3) Nel merito, ha ribadito come l’unico soggetto legittimato passivo rispetto alle pretese attoree sia la società ANAS, in quanto soggetto che ha promosso il procedimento espropriativo, mentre non potrebbe invocarsi l’applicazione dell’art. 42 bis TUES, in virtù di quanto previsto dall’art. 57 dello stesso TU.

7) L’ANAS ha, dal canto, condiviso i motivi di ricorso, sottolineando di non avere alcuna autorità in merito all’istanza avanzata dai ricorrenti alla Provincia di Pavia atteso che, con D.P.C.M. del 21 febbraio 2000, pubblicato in Gazzetta Ufficiale 13 giugno 2000 n. 136, intitolato “ Individuazione e trasferimento, ai sensi dell’art.101, comma 1 D.Lgs. n. 112 del 1998, delle strade non comprese nella rete autostradale e strade nazionale ”, successivamente modificato con D.P.C.M. del 21 settembre 2001, sono state trasferite al demanio delle Regioni a statuto ordinario ovvero al demanio degli enti locali territorialmente competenti, tutte le strade o i tronchi di strade, già appartenenti al demanio statale a norma dell'art. 822 c.c., non compresi nella rete autostradale e stradale dichiarata di interesse nazionale con il D. Lgs. n. 461 del 29 ottobre 1999. Da tale intervento è stata interessata anche la ex SS 596 “Dei Cairoli ” interamente trasferita, per l’appunto, prima alla Regione Lombardia e, poi, con Legge Regionale del 2000, alla Provincia di Pavia, con conseguente cessazione in capo ad ANAS di qualunque tipo di responsabilità e competenza con riferimento alla gestione della medesima. Il succitato D.P.C.M. all’art. 3, prosegue la difesa dell’ANAS, così come modificato dal D.P.C.M. del 21 settembre 2001, ha disciplinato la regolamentazione dei rapporti giuridici tra i soggetti coinvolti dal trasferimento in questione, con riferimento anche all’ipotesi di lavori pubblici in corso, evidenziando che “ Resta di competenza ed a carico dell'ANAS l'ultimazione dei lavori per i quali alla data del trasferimento sia stato pubblicato il bando di gara per la realizzazione ovvero lavori per i quali, entro il 31 dicembre 2000, sia stata definita la progettazione e autorizzata dai competenti organi dell'ANAS la pubblicazione del bando di gara ”. Lo stesso art. 3 ha poi specificato che, resta a carico dell’Anas solo “ il contenzioso instaurato per fatti ed atti antecedenti alla scadenza di cui sopra, relativamente ai beni trasferiti ”, ovvero, solo il contenzioso instaurato per fatti ed atti avvenuti prima del 31 dicembre 2000. Orbene, dalla documentazione in atti risulterebbe incontestabilmente che l’occupazione dei terreni di proprietà dei ricorrenti, oggetto del giudizio, sarebbe avvenuta in data 14 maggio 2001 e, dunque, successivamente al 31 dicembre 2000, termine previsto dalla legge al fine di individuare precisamente la linea temporale di confine tra l’autorità di Anas e l’autorità, in questo caso, della Provincia di Pavia.

Il patrocinio di ANAS S.p.a. insiste, pertanto, affinché venga dichiarata l’assoluta carenza di legittimazione passiva in capo alla società predetta, con conseguente estromissione della stessa dal presente giudizio, spettando la legittimazione in via esclusiva alla Provincia di Pavia.

8) In replica, i ricorrenti hanno respinto l’eccezione della Provincia, evidenziando come la nota del 24 ottobre 2016 configuri un atto endoprocedimentale, non suscettibile di autonoma impugnazione e, comunque, emesso dall’Ente nel corso di un procedimento amministrativo differente rispetto a quello oggetto del presente ricorso. I ricorrenti hanno rimarcato, poi, di avere preso atto della citata sentenza n. 362/2018, del 9 febbraio 2018, regolandosi di conseguenza e prodigandosi a raccogliere ulteriore documentazione, utile ad individuare precisamente i beni interessati dall’opera pubblica e la consistenza della rotatoria, sì da permettere l’avvio, con la diffida del 9 maggio 2019, di un nuovo procedimento amministrativo, per la tutela dei loro diritti. Detto procedimento si sarebbe concluso con il diniego della Provincia di Pavia del 19 giugno 2019, tempestivamente impugnato con il ricorso in epigrafe.

9) Anche la Provincia ha replicato, insistendo per la natura meramente confermativa dell’atto impugnato con il ricorso in epigrafe rispetto a quello del 24.10.2016.

10) Con “ Note d’udienza ” i ricorrenti e la Provincia hanno ribadito le proprie precedenti conclusioni e chiesto il passaggio in decisione della causa.

11) All'udienza dell'11.05.2021 la causa è stata trattenuta per la decisione.

12) Preliminarmente, sulla eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse a ricorrere in ragione della mancata tempestiva impugnazione della nota provinciale del 24.10.2016, il Collegio osserva quanto segue.

12.1) L’eccezione è infondata.

12.2) In disparte l’inidoneità dell’eccezione a paralizzare le azioni di accertamento e di condanna svolte nel presente giudizio, giova osservare come, la risposta della Provincia del 19.06.2019 non sia affatto meramente confermativa rispetto quella del 24.10.2016, avendo l’Amministrazione basato la declinatoria di competenza in favore di ANAS, nelle due risposte, su una motivazione nient’affatto sovrapponibile, ovvero, facendo leva nel 2016 sulla qualità rivestita dall’ANAS di soggetto cui era imputabile la realizzazione dell’opera, in forza dell’art. 3, comma 3 del