Pubblicato il 27/03/2023

N. 05253/2023 REG.PROV.COLL.

N. 02782/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2782 del 2019, proposto da
M M LURENTI e MIANO LAURENTI, con domicilio digitale presso gli indirizzi di posta elettronica certificata, come risultanti dai registri di giustizia, degli avvocati D G e M D B che li rappresentano e difendono nel presente giudizio

contro

COMUNE DI ALBANO LAZIALE, in persona del Sindaco p.t., con domicilio digitale presso l’indirizzo di posta elettronica certificata, come risultante dai registri di giustizia, dell’avv. L L che lo rappresenta e difende nel presente giudizio

nei confronti

- CONDOMINIO “ROSSANA”, in persona dell’amministratore p.t., con domicilio digitale presso l’indirizzo di posta elettronica certificata, come risultante dai registri di giustizia, dell’avv. Marco Pruiti che lo rappresenta e difende nel presente giudizio;
- GIULIA TROMBETTA – non costituita in giudizio;

per l'annullamento

per quanto concerne il ricorso principale

dei seguenti atti:

- deliberazione del Consiglio Comunale n. 44 del 26/11/18 con cui il Comune di Albano Laziale ha dichiarato la servitù di uso pubblico delle aree ivi indicate, compresa quella di proprietà dei ricorrenti;

- ordinanza n. 312 del 18/12/18 con cui il Sindaco ha ordinato a Maddalena L di cessare ogni impedimento all’uso pubblico dell’area di circolazione e parcheggio ivi indicata e, per l’effetto, di rimuovere la rete metallica e i paletti installati al suolo;

- avviso pubblico del 15/01/19 con cui il Responsabile del Settore II Servizio II ha comunicato l’avvenuta dichiarazione dell’uso pubblico degli immobili ivi indicati;

- ordinanza comunale nn. 11145/OR0040 dell’11/03/15, verbale di sopralluogo dei vigili urbani del 15/12/18, diffide prot. n. 22173 del 26.05.2014, n. 24051 e n. del 09/06/14, n. 9518 del 02/03/15 e, per quanto d’interesse, determinazioni n. 1035 del 26/10/17 e n. 1144 del 20/07/18, relazione tecnica illustrativa, elenco particelle e grafico trasmesso con prot. 0060246 del 22/10/18

e per la condanna dell’ente locale al risarcimento dei danni;

per quanto riguarda il ricorso incidentale depositato il 13/05/19

per l’accertamento del diritto del Comune di Albano Laziale di ottenere, in virtù della Convenzione Urbanistica a rogito del Segretario Generale f.f. del 24/07/19 rep. n. 929, il riconoscimento della proprietà delle porzioni di terreno site in Albano Laziale e censite in Catasto al foglio 7 particelle 1276, 1277, 1278, 1279 e 1280, corrispondenti ai lotti C e D del piano di lottizzazione, nonché quella individuata con la lettera E, tutte meglio evidenziate nella planimetria allegata alla concessione edilizia n. 24/81,

e, per l’effetto, perché il Tribunale disponga con sentenza costitutiva ex art. 2932 c.c. il trasferimento della proprietà in danno dei signori L M M nata ad Albano Laziale il 19.8.1958, cod. fisc. LRNMMD58M59A132R, L M nato ad Albano Laziale il 6.6.1955, cod. fisc. LRNMSM55H06A132F, C P nata a Roma il 3.5.1959, cod. fisc. CTLPQL59E43H501S, L M nato a Frascati l’11.9.1984, cod. fisc. LRNMRC84P11D773U, L M L nata a Frascati il 13.8.1979, cod. fisc. LRNMLR79M53D773I e L R nato a Frascati il 17.9.1981, cod. fisc. LRNRCR81P17D773Z, in favore del Comune di Albano Laziale con ordine al competente Conservatore di trascrivere la sentenza nei Registri Immobiliari ed esonero del medesimo da ogni responsabilità.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio degli enti in epigrafe indicati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 marzo 2023 il dott. M F;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in date 18/02/19, 18/04/19, 07/06/19 e 01/08/19 e depositato il 07/03/19 Maria Maddalena L e Massimiliano L hanno impugnato la deliberazione del Consiglio Comunale n. 44 del 26/11/18, con cui il Comune di Albano Laziale ha dichiarato la servitù di uso pubblico delle aree ivi indicate, compresa quella di proprietà dei ricorrenti, l’ordinanza n. 312 del 18/12/18, con cui il Sindaco ha prescritto a Maddalena L di cessare ogni impedimento all’uso pubblico dell’area di circolazione e parcheggio ivi indicata e, per l’effetto, di rimuovere la rete metallica e i paletti installati al suolo, l’avviso pubblico del 15/01/19, con cui il Responsabile del Settore II Servizio II ha comunicato l’avvenuta dichiarazione dell’uso pubblico degli immobili ivi indicati, l’ordinanza comunale n. 11145/OR0040 dell’11/03/15, il verbale di sopralluogo dei vigili urbani del 15/12/18, le diffide prot. n. 22173 del 26.05.2014, n. 24051 e n. del 09/06/14, n. 9518 del 02/03/15 e, per quanto d’interesse, le determinazioni n. 1035 del 26/10/17 e n. 1144 del 20/07/18, la relazione tecnica illustrativa, l’elenco particelle e il grafico trasmesso con prot. 0060246 del 22/10/18 ed hanno chiesto la condanna del Comune al risarcimento dei danni o, in alternativa, al pagamento di un indennizzo.

Con atto notificato in date 16/04/19 e 17/04/19 e depositato il 13/05/19 il Comune di Albano Laziale ha concluso per l’inammissibilità e l’infondatezza del gravame e, attraverso un ricorso incidentale, ha chiesto l’accertamento del diritto del Comune di Albano Laziale di ottenere, in virtù della Convenzione Urbanistica a rogito del Segretario Generale f.f. del 24/07/19 rep. n. 929, il riconoscimento della proprietà delle porzioni di terreno site in Albano Laziale e censite in Catasto al foglio 7 particelle 1276, 1277, 1278, 1279 e 1280, corrispondenti ai lotti C e D del piano di lottizzazione, nonché di quella individuata con la lettera E, tutte meglio evidenziate nella planimetria allegata alla concessione edilizia n. 24/81, e, per l’effetto, che il Tribunale disponga con sentenza costitutiva ex art. 2932 c.c. il trasferimento della proprietà in danno dei signori L M M nata ad Albano Laziale il 19.8.1958, cod. fisc. LRNMMD58M59A132R, L M nato ad Albano Laziale il 6.6.1955, cod. fisc. LRNMSM55H06A132F, C P nata a Roma il 3.5.1959, cod. fisc. CTLPQL59E43H501S, L M nato a Frascati l’11.9.1984, cod. fisc. LRNMRC84P11D773U, L M L nata a Frascati il 13.8.1979, cod. fisc. LRNMLR79M53D773I e L R nato a Frascati il 17.9.1981, cod. fisc. LRNRCR81P17D773Z, in favore del Comune di Albano Laziale con ordine al competente Conservatore di trascrivere la sentenza nei Registri Immobiliari ed esonero del medesimo da ogni responsabilità.

Il Condominio “Rossana”, costituitosi in giudizio con comparsa depositata il 15/02/21, ha chiesto il rigetto del ricorso.

Alla pubblica udienza del 14/03/23 il Tribunale, ai sensi dell’art. 73 c.p.a., ha dato avviso della possibile esistenza di profili d’improcedibilità del gravame;
all’esito, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il Tribunale ritiene, per ragioni di pregiudizialità logico-giuridica, di dovere esaminare, per primo, il ricorso incidentale depositato il 13/05/19 con cui il Comune di Albano Laziale ha chiesto l’accertamento del diritto del Comune di ottenere, in virtù della Convenzione Urbanistica a rogito del Segretario Generale f.f. del 24/07/19 rep. n. 929, il riconoscimento della proprietà delle porzioni di terreno site in Albano Laziale e censite in Catasto al foglio 7 particelle 1276, 1277, 1278, 1279 e 1280, corrispondenti ai lotti C e D del piano di lottizzazione, nonché di quella individuata con la lettera E, tutte meglio evidenziate nella planimetria allegata alla concessione edilizia n. 24/81, e, per l’effetto, che il Tribunale disponga con sentenza costitutiva ex art. 2932 c.c. il trasferimento della proprietà in danno dei signori L M M nata ad Albano Laziale il 19.8.1958, cod. fisc. LRNMMD58M59A132R, L M nato ad Albano Laziale il 6.6.1955, cod. fisc. LRNMSM55H06A132F, C P nata a Roma il 3.5.1959, cod. fisc. CTLPQL59E43H501S, L M nato a Frascati l’11.9.1984, cod. fisc. LRNMRC84P11D773U, L M L nata a Frascati il 13.8.1979, cod. fisc. LRNMLR79M53D773I e L R nato a Frascati il 17.9.1981, cod. fisc. LRNRCR81P17D773Z, in favore del Comune di Albano Laziale con ordine al competente Conservatore di trascrivere la sentenza nei Registri Immobiliari ed esonero del medesimo da ogni responsabilità.

Prima di esaminare il merito del ricorso incidentale, il Tribunale ritiene che le domande proposte dal Comune di Albano rientrino nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in base a quanto previsto dall’art. 133 comma 1 lettera a) n. 2 e lettera f) c.p.a. che attribuiscono a tale giurisdizione le controversie aventi rispettivamente ad oggetto la “ formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni ” e “ gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio, e ferme restando le giurisdizioni del Tribunale superiore delle acque pubbliche e del Commissario liquidatore per gli usi civici, nonché del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa ”.

In particolare, la convenzione di lottizzazione, quale strumento di attuazione del piano regolatore generale, è un accordo sostitutivo di provvedimento, in quanto espressione dell'esercizio consensuale di un potere pianificatorio, che sfocia in un progetto ed in una serie di disposizioni urbanistiche generanti obblighi od oneri;
essa produce un vincolo bilaterale per le parti, che è assoggettato alla disciplina di cui all'art. 11 l. n. 241/1990 e, quindi, ai principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti, per gli aspetti non incompatibili con la generale disciplina pubblicistica.

Ne consegue che l'esecuzione della convenzione è riconducibile nell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a., che attribuisce al g.a. la giurisdizione esclusiva sulle controversie riguardanti l'adempimento degli obblighi contenuti nelle convenzioni urbanistiche, ricomprese tra le vertenze in tema di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi sostitutivi di provvedimento amministrativo, e, pertanto, è ammissibile l'azione ex art. 2932 c.c. (Cons. Stato n. 616/12;
TAR Calabria – Catanzaro n. 789/19;
TAR Lombardia – Milano n. 1739/17, TAR Emilia – Romagna – Parma n. 112/15).

Sempre in via pregiudiziale, il Tribunale rileva che, contrariamente a quanto prospettato da parte ricorrente nella memoria depositata l’08/06/19, il contraddittorio risulta correttamente instaurato vista la regolarità delle notifiche concernenti i soggetti intimati dal Comune di Albano Laziale;
in proposito, deve essere evidenziato che la regolarità del contraddittorio deve essere valutata in riferimento al contenuto della domanda che ha ad oggetto le sole aree oggetto di obbligo di cessione gratuita già di proprietà di A L e non già del condominio “Rossana” o degli altri obbligati che, pertanto, non avrebbero dovuto essere evocati in giudizio.

Deve, poi, essere valutata l’eccezione con cui i ricorrenti hanno prospettato l’inammissibilità e/o l’improcedibilità del gravame incidentale in relazione all’esistenza di una clausola compromissoria della convenzione di lottizzazione che avrebbe dovuto indurre il Comune ad adire un collegio arbitrale.

L’eccezione è infondata e deve essere respinta in quanto l’art. 17 della convenzione prevede la competenza del collegio arbitrale solo per le contestazioni “ sulla entità e sull’esecuzione delle opere di urbanizzazione ” mentre nella fattispecie il ricorso incidentale ha ad oggetto il trasferimento delle aree destinate alla realizzazione delle opere di urbanizzazione;
per altro, la clausola convenzionale riconosce espressamente alla “ parte attrice ” la facoltà di escludere la competenza arbitrale rivolgendosi direttamente all’autorità giudiziaria competente.

Nel merito, il ricorso incidentale è fondato e deve essere accolto.

Dagli atti di causa risulta che:

- i lotti di proprietà di A L, dante causa degli odierni ricorrenti e degli altri soggetti intimati dal Comune con il ricorso incidentale, e, precisamente, i lotti A. B, C, D ed E facevano parte della lottizzazione “Miramare” approvata dal Consiglio Comunale di Albano Laziale con delibera n. 5 del 17/01/18;

- con la convenzione di lottizzazione stipulata il 24/07/79 rep. n. 929 a rogito del Segretario Generale f.f. del Comune, i lottizzanti si sono impegnati alla cessione gratuita delle aree su cui sono state realizzate le opere di urbanizzazione (artt. 3, 7, 9, 10 e 11 della convenzione);

- sulla base della lottizzazione A L ha ottenuto dal Comune la concessione edilizia n. 24/81;

- il L non ha mai adempiuto all’onere di trasferire gratuitamente al Comune le aree ove sono state realizzate le opere di urbanizzazione;

- tali aree sono censite in Catasto al foglio 7 particelle 1276, 1277, 1278, 1279 e 1280, corrispondenti ai lotti C e D del piano di lottizzazione ed a quella individuata con la lettera E, tutte meglio evidenziate nella planimetria allegata alla concessione edilizia n. 24/81 da cui si evince che le aree in esame sono interessate dalle opere di urbanizzazione ivi indicate. Nello stesso senso depone la sentenza n. 260/05 del Tribunale di Velletri – sezione di Albano, prodotta da parte ricorrente, che dà espressamente atto del fatto che i lotti C e D erano destinati a verde pubblico e, come tali, rientravano nelle aree da cedere al Comune di Albano in virtù della convenzione urbanistica. La non coincidenza delle aree oggetto della domanda di trasferimento rispetto a quelle previste dalla convenzione di lottizzazione come destinate alla cessione gratuita al Comune è, poi, affermata da parte ricorrente in maniera del tutto generica.

Ne consegue che dalla convenzione urbanistica discende l’obbligo di A L e, per esso, dei suoi aventi causa, odierni intimati dal Comune di Albano, di trasferire gratuitamente le aree in esame all’ente locale.

In contrario non assumono significativa rilevanza:

a) le sentenze del Tribunale di Velletri e della Corte d’Appello di Roma, invocate dai ricorrenti, non solo perché emesse in relazione a giudizi a cui il Comune non ha mai partecipato ma anche perché esse, comunque, danno atto del fatto che le aree oggetto dei giudizi erano quelle su cui avrebbero dovuto essere realizzate le opere di urbanizzazione;

b) lo stato dei luoghi che, a detta dei ricorrenti (memoria depositata il 02/02/23: pag. 13), divergerebbe da quello cui fanno riferimento la convenzione di lottizzazione e la concessione edilizia n. 24/81. Infatti, l’obbligo di cessione deve essere individuato in riferimento alle aree quali indicate nella convenzione e non in relazione alle opere ivi concretamente realizzate o non realizzate perché, in caso contrario, si riconoscerebbe inammissibilmente che l’inadempimento dell’obbligato alla realizzazione delle opere di urbanizzazione precluda il suo adempimento all’obbligo di trasferimento delle aree su cui tali opere avrebbero dovuto essere realizzate (così anche Cons. Stato n. 8006/21)

Contrariamente, poi, a quanto prospettato dagli odierni ricorrenti, in relazione a tale obbligo non può ritenersi verificata alcuna decadenza o prescrizione per effetto del tempo decorso dalla data di stipula della convenzione.

Secondo il prevalente orientamento del Consiglio di Stato (Cons. Stato n. 6717/21, n. 1341/2019, n. 3672/2018, n. 4144/2017, n. 5413/2015, n. 4278/2014), al quale il Collegio ritiene di dovere aderire, i diritti di parte pubblica derivanti da convenzione urbanistica, in ragione dell'intrinseca connessione di tali obbligazioni con la richiesta e rilasciata concessione edilizia, concretandosi essi in una condizione del medesimo titolo edilizio, non sono suscettibili di estinzione per prescrizione in quanto:

a) le convenzioni urbanistiche sono accordi ad oggetto pubblico con i quali l'amministrazione realizza esclusivamente finalità istituzionali;

b) poiché i diritti e gli obblighi ivi previsti sono strumentali a dette finalità, la convenzione urbanistica non ha una " specifica autonomia e natura di fonte negoziale del regolamento di contrapposti interessi delle parti stipulanti ", bensì si configura come " accordo endoprocedimentale dal contenuto vincolante quale mezzo rivolto al fine di conseguire l'autorizzazione edilizia " (Cass. civ., Sez. I, 17 aprile 2013, n. 9314;
cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV , 1° agosto 2018, n. 4743), con la conseguenza che non è ravvisabile un rapporto strettamente sinallagmatico tra i soggetti stipulanti (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 10 gennaio 2003, n. 33, secondo cui anche le previsioni "aggiuntive" sono sorrette dalla medesima causa meritevole di tutela secondo la previsione della legge urbanistica fondamentale);

c) ciò posto, gli obblighi di cessione recati da una convenzione di lottizzazione ovvero dagli atti a questa assimilabili devo essere ritenuti imprescrittibili (cfr. Cons. St., sez. IV, 26 agosto 2014, n. 4278;
sez. IV, 30 novembre 2015, n. 5413;
da ultimo, sez. IV, 26 febbraio 2019, n. 1341;
sez. IV, n. 3672 del 14 giugno 2018;
sez V, 31 agosto 2017, n. 4144), atteso che:

c. 1) quanto al significato da attribuire agli artt. 16,17 e 28 della legge urbanistica - secondo cui l'efficacia dei piani particolareggiati ha un termine entro il quale le opere debbano essere eseguite, che non può essere superiore a dieci anni - "l'imposizione del termine suddetto va intesa nel senso che le attività dirette alla realizzazione dello strumento urbanistico, sia convenzionale che autoritativo, non possono essere attuate ai sensi di legge oltre un certo termine, scaduto il quale l'autorità competente riacquista il potere-dovere di dare un nuovo assetto urbanistico alle parti non realizzate, anche, in ipotesi, con una nuova convenzione di lottizzazione. Ne segue che, se, e fino a quando, tale potere non viene esercitato, l'assetto urbanistico dell'area rimane definito nei termini disposti con la convenzione di lottizzazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19 febbraio 2007, n. 851)";

c. 2) tale interpretazione è conforme alle statuizioni dell'Adunanza plenaria, secondo cui le conseguenze della scadenza dell'efficacia del piano attuativo " si esauriscono [...] nell'ambito della sola disciplina urbanistica, non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi che solo mediatamente trovano fonte nel piano urbanistico attuativo (nel caso di specie, piano di zona), radicandosi piuttosto nelle convenzioni urbanistiche, disciplinate dall'art. 11 della legge n. 167 del 1962, come modificato dalla legge n. 865 del 1971, ovvero negli atti d'obbligo accessivi al provvedimento di assegnazione " (Cons. Stato, Adunanza plenaria, 20 luglio 2012, n. 28)”.

L’accertata esistenza dell’obbligo, derivante dalla convenzione di lottizzazione, di trasferimento delle aree rende ammissibile e fondata l’azione ex art. 2932 c.c. proposta dal Comune di Albano Laziale con il ricorso incidentale dal momento che l’obbligo cui si riferisce l’art. 2932 c.c. quale presupposto per il conseguimento di una sentenza costitutiva che produca gli effetti del contratto non concluso, può configurarsi “ non solo nelle ipotesi di contratto preliminare non seguito da quello definitivo, ma anche in qualsiasi altra ipotesi dalla quale sorga l'obbligazione di prestare il consenso per il trasferimento o la costituzione di un diritto, sia in relazione ad un negozio unilaterale, sia in relazione ad un atto o ad un fatto dai quali detto obbligo possa sorgere ex lege (Cass. n. 6792 del 08/08/1987;
v. Cass. n. 7157 del 15/04/2004;
v. Cass. n. 13403 del 23/05/2008 in tema di rifiuto di prestare il consenso di una cooperativa edilizia all'atto traslativo dell'immobile al socio assegnatario;
Cass. n. 8568 del 05/05/2004 in tema di stipulazione di contratto di lavoro) " e, quindi, anche in riferimento all’inadempimento dell’obbligo di cessione delle aree derivante da una convenzione o atto d’obbligo in materia urbanistica (Adunanza Plenaria n. 28/12).