N. 04315/2012 REG.PROV.COLL.

N. 00271/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 271 del 2011, proposto da:
A I, rappresentato e difeso dagli avv. P N, Fiore Pandolfi, con domicilio eletto presso Studio Legale Grez &
Associati Srl in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell'Interno, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Protezione Civile, Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, rappresentati e difesi dall'Avvocatura, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

ATTI RELATIVI ALL'APPROVAZIONE DELLE NUOVE NORME TECNICHE RELATIVE AL RILASCIO DELL'AUTORIZZAZIONE AI LABORATORI PER L'ESECUZIONE E CERTIFICAZIONE DI INDAGINI GEOGNOSTICHE, PRELIEVO DI CAMPIONI E PROVE IN SITO DI CUI ALL'ART. 59 DEL D.P.R. 380/01

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Ministero dell'Interno e di Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Protezione Civile e di Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 febbraio 2012 il dott. C A e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente , geologo iscritto al relativo ordine professionale, con il presente ricorso ha impugnato la Circolare del Ministero delle Infrastrutture 7619 del 2010, il D.M: del 14-1-2008 di approvazione delle Norme tecniche delle costruzioni e la nota del citato Ministero con cui sono state chieste integrazioni alla domanda da lui presentata per il rilascio dell’autorizzazione ai sensi dell’art 59 del d.p.r. 380 del 2001.

Sono state formulate le seguenti censure:

violazione degli articoli 2 e 3 della legge n. 112 del 3-2-1963;
violazione degli articoli 41 del d.p.r. n. 328 del 2001;
violazione del d.m. 18-11-1971;
dell’art 52 del d.p.r. 380 del 2001;
dell’art 5 del d.l. n. 36 del 28-5-2001, conv. nella legge 186 del 17-2-2004;
eccesso di potere per difetto dei presupposti;

violazione dell’articolo 41 della Costituzione;
violazione del principio di riserva di legge;
dell’art 59 del d.p.r. 380 del 2001;
dei principi comunitari in tema di concorrenza;
dell’art 4 della direttiva 18 del 2004;
degli art 81 e 82 del trattato istitutivo dell’Unione europea;

violazione del punto 6.2.2. del d.m. 14-1-2008;
del principio comunitario in tema di avvalimento;
dei principi comunitari di proporzionalità, concorrenza, libera circolazione dei servizi;
eccesso di potere per assoluta, illogicità e irragionevolezza.

Si è costituita l’Avvocatura dello Stato con memoria di forma e depositando documentazione.

All’udienza del 15-2-2012 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

In via preliminare, si deve evidenziare che, nell’epigrafe del ricorso, è stata impugnata la circolare n. 7619 del 2010, relativa alle indagini geognostiche, ma nel corpo dell’atto sono state proposte censure relative anche alla circolare n. 7618 del 2010, relativa alle indagini geotecniche. Inoltre, sono state impugnate anche la norme tecniche sulle costruzioni di cui al D.M. 14-1-2008, nella parte relativa alle indagini geotecniche;
infine, è stata presentata una domanda di autorizzazione all’esercizio dell’attività di indagine geotecnica. Si deve, dunque, ritenere impugnata anche la circolare n. 7618 del 2010.

Il ricorrente ha interesse alla presente impugnazione, in quanto le circolari impugnate sono immediatamente lesive della propria sfera giuridica, il quale, come geologo libero professionista, non potrebbe ottenere l’autorizzazione alla effettuazione delle prove previste per i laboratori di cui all’art 59 del d.p.r. 380 del 2001, ciò a prescindere dal diniego non ancora adottato dal Ministero sulla sua domanda.

Invece, la nota della Presidenza del Consiglio Superiore dei Lavori Publici, Servizio tecnico centrale, impugnata con il presente ricorso non si può considerare un provvedimento lesivo, trattandosi della mera richiesta di integrazione documentale. L’impugnazione di tale nota deve dunque essere dichiarata inammissibile.

Sostiene il ricorrente la illegittimità della disciplina introdotta con le circolari ( n. 7618 e) n. 7619 del 2010 e del d.m. del 14-1-2008 di approvazione delle norme tecniche sulle costruzioni, in quanto avrebbero imposto che le prove geotecniche siano effettuate solo dai laboratori autorizzati ai sensi dell’art 59 del d.p.r. n. 380 del 2001, sottoponendo ad un regime autorizzatorio l’attività fino ad ora svolta liberamente dai geologi liberi professionisti.

Tali censure sono infondate.

L’art 59 del d.p.r. 380 del 2001 prevede espressamente al comma 1: “agli effetti del presente testo unico sono considerati laboratori ufficiali: a) i laboratori degli istituti universitari dei politecnici e delle facoltà di ingegneria e delle facoltà o istituti universitari di architettura;
b) il laboratorio di scienza delle costruzioni del centro studi ed esperienze dei servizi antincendi e di protezione civile (Roma);
b-bis) il laboratorio dell'Istituto sperimentale di rete ferroviaria italiana spa ;
b-ter) il Centro sperimentale dell'Ente nazionale per le strade (ANAS) di Cesano (Roma), autorizzando lo stesso ad effettuare prove di crash test per le barriere metalliche .

Il secondo comma attribuisce al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti il potere di autorizzare con proprio decreto, ai sensi del presente capo, altri laboratori ad effettuare prove su materiali da costruzione, comprese quelle geotecniche su terreni e rocce.

La lettera b) del comma 2 dell'art. 45, D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito nella legge n. 214 del 22-12-2011 ha eliminato il parere consiglio superiore lavori pubblici che era previsto nel testo vigente al momento di emanazione dell’atto impugnato.

Il terzo comma afferma poi che l'attività dei laboratori, ai fini del presente capo, è considerata servizio di pubblica utilità.

La sentenza della sezione n. 1444 del 2008, citata dal ricorrente, aveva ritenuto illegittima la sottoposizione da parte della circolare n. 349 del 1999 ad un regime concessorio delle prove geotecniche su terreni e rocce, facendo espresso riferimento alla circostanza che non fosse ancora intervenuta la disposizione del d.p.r. n. 328 del 2001: “ la necessità di un’espressa previsione legislativa discende dall’art. 41 della Costituzione, il quale pone una riserva di legge in ordine alle limitazioni dell’iniziativa economica privata da parte dei pubblici poteri. E dunque qualsiasi compressione dell’attività imprenditoriale deve essere sorretta da una scelta del legislatore, che ne fissi con precisione i limiti e i contorni con atto di normazione primario, non essendo possibile e legittimo che ciò avvenga con un mero atto regolamentare o addirittura con una circolare amministrativa….. Tale base non può essere invero individuata nel citato art. 20 della legge n. 1086/1971, dato che esso definisce, come già detto, servizio di pubblica utilità l’attività dei laboratori, ma solo ai fini della presente legge, e quest’ultima riguarda i materiali di costruzione e non certamente le prove geotecniche. Quanto all’art. 8, comma 6, del DPR n. 246/93 (Regolamento di attuazione della direttiva 89/106/CEE), che estende alle prove geotecniche il regime previsto dalla legge n. 1086/71 per i laboratori non ufficiali autorizzati allo svolgimento di prove su materiali da costruzione, si tratta di una norma regolamentare, che in quanto tale non può fondare, in violazione del principio della riserva di legge, la materia controversa. E quindi l’articolo suddetto è esso stesso illegittimo sia perché, estendendo il regime di cui all’art. 20 della legge n. 1086/71 alle prove geotecniche, ha esorbitato dalla propria finalità di mero recepimento della direttiva 89/106/CEE (che riguarda infatti i prodotti o materiali impiegati nelle costruzioni e non menziona le prove geotecniche), sia perché ha disciplinato ex novo una materia coperta, per i motivi già esposti, da riserva di legge. Non rileva, inoltre, per quanto attiene alla normativa posta alla base del potere concessorio in ordine allo specifico settore di cui trattasi, il recepimento della fattispecie autorizzatoria dei laboratori d’indagine geotecnica operata dall’art. 59 del Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari n. 380/2001 (che raccoglie le disposizioni di cui al D.Lgs. n. 378/2001 e al DPR n. 379/2001), trattandosi di disposizione intervenuta in epoca successiva rispetto a quella di emanazione ed entrata in vigore della Circolare impugnata e dunque insuscettibile di determinare, per quest’ultima, una sanatoria a posteriori”.

L’art 59, quindi , secondo anche quanto affermato nella sentenza 1422 del 2008, si deve ritenere la fonte legislativa attributiva del potere di regolamentare la materia delle autorizzazioni alla effettuazione di prove su materiali da costruzioni, comprese quelle geotecniche su terreni e rocce.

Diversamente da quanto sostiene il ricorrente, quindi, secondo l’orientamento già espresso dalla sezione, ritiene il collegio che da tale norma derivi il potere normativo del Ministero di disciplinare integralmente la materia delle prove geotecniche su terreni e rocce prevedendo che siano svolte da solo da laboratori autorizzati.

Sostiene, invece, il ricorrente che da tali norme non deriverebbe alcun vincolo a disciplinare integralmente la materia delle prove geotecniche, che sarebbero rimaste, anche dopo l’art 59 del d.p.r. 380 del 2001, effettuabili dai liberi professionisti in base alle leggi che disciplinano la professione di geologo.

Tali argomentazioni non possono essere integralmente condivise.

Infatti, in primo luogo, la disciplina professionale non implica che il legislatore non possa diversamente disciplinare la materia. A tal proposito si deve fare riferimento alla norma espressa dell’ art 1 comma 2 del d.p.r. n. 328 del 2001, che prevede “le norme contenute nel presente regolamento non modificano l'àmbito stabilito dalla normativa vigente in ordine alle attività attribuite o riservate, in via esclusiva o meno, a ciascuna professione”.

Inoltre la sezione, nella successiva sentenza n. 13483 del 2010, anch’essa citata dalla difesa ricorrente ha, invece, affermato la legittimità di un regime controllato in relazione alla specificità e rilevanza degli interessi da tutelare: “i laboratori di prove geotecniche devono assicurare l’indispensabile affidabilità nell’esecuzione delle prove stesse e nel certificarne i risultati. L’attività di prova è fondamentale ai fini della sicurezza delle costruzioni, ed è quindi necessario che vengano abilitati soltanto i soggetti in possesso di sicura integrità professionale, di accertata competenza tecnica, di imparzialità ed indipendenza. Attesa la delicatezza della funzione svolta, è stato istituto, con il DM 14.1.2008 (Nuove norme tecniche per le costruzioni), un sistema organico di qualificazione e di controllo di modo che, in particolare, i progetti delle opere strutturali interagenti con il terreno siano basati su modelli geotecnici dedotti da specifiche indagini e prove, costituenti parte integranti del progetto e caratterizzate da sicure autorevolezza ed affidabilità proprio in quanto condotte e certificate dai laboratori autorizzati di cui all’art. 59 del DPR n. 380/2001. Nella materia sono chiaramente in gioco esigenze di sicurezza e di incolumità pubblica, poichè l’autorizzazione dei laboratori all’effettuazione, con validità certificatoria ufficiale, di prove geotecniche su rocce e terreni ai fini dell’edificazione di costruzioni, deve essere ispirata al massimo rigore proprio al fine di evitare che una funzione così delicata, non a caso costituente servizio pubblico, possa essere svolta da soggetti inadeguati, con conseguente possibile compromissione delle menzionate esigenze”.

La circolare n. 7619 del 2010, anch’essa impugnata con il presente ricorso ha, invece, in maniera illegittima esteso il regime autorizzatorio anche alle prove geognostiche e alle prove in situ e all’analisi di campioni in mancanza di ulteriori specificazioni. La circolare ha, infatti, esteso il regime previsto per le prove geotecniche anche genericamente alle prove geognostiche e ai prelievi di campioni e alle prove in situ, al di fuori della previsione legislativa dell’art 59 del d.p.r. n. 380 del 2001, ma il ricorrente non deduce censure sul punto .

Sostiene il ricorrente, inoltre, la illegittimità delle Norme tecniche e delle costruzioni, in quanto anche queste avrebbero previsto che le indagini e le prove devono essere eseguite e certificate dai laboratori di cui all’art 59 del d.pr. n.380 del 2001, prevedendo che i laboratori siano inseriti in elenco depositato presso il servizio centrale del Ministero delle Infrastrutture.

Tale argomentazione non può essere condivisa. Infatti le norme tecniche sulle costruzioni correttamente richiedono che le prove siano effettuate dai laboratori autorizzati, di cui all’art 59;
del resto ciò è richiesto proprio al fine di assicurare un standard uniforme ed elevato di tali prove, come già riconosciuto dalla sentenza n. 13483 del 2010.

La circolare è stata censurata, invece, in relazione alla prescrizione delle prove che i laboratori devono essere in grado di effettuare per ottenere l’autorizzazione. Tale censura è stata proposta con riferimento all’art 2 del decreto interministeriale n. 156 del 9 maggio 2003, che, rispetto alle prove su prodotti da costruzioni, non prevede alcuna indicazione specifica delle prove di essere in grado di effettuare per il rilascio dell’autorizzazione.

Tale censura non è suscettibile di accoglimento. Il decreto ministeriale citato si riferisce alla disciplina dei prodotti da costruzione, di cui al d.p.r. 246 del 21-4-1993, regolamento di attuazione della direttiva 89/106/CEE relativa ai prodotti da costruzione, ed è precedente alla specifica disposizione dell’art 59 del dp.r. 380 del 2001, che riguarda sia su materiali da costruzione che le prove geotecniche su terreni e rocce. Quindi, la differenza di disciplina può rilevare sotto il profilo non della violazione di legge, ma della irragionevolezza o dell’eccesso di potere. Peraltro si deve evidenziare che la disciplina di tali materie, in particolare nel richiedere specifiche prove , rientra nella discrezionalità tecnica dell’Amministrazione, certamente ampiamente attribuita dalla norma dell’art 59;
tale discrezionalità può essere sindacata in questa sede solo nei limiti della manifesta illogicità e irragionevolezza. Nel caso di specie, non appare illogico o irragionevole prevedere specifiche prove, limitando il successivo esercizio di discrezionalità degli uffici al momento del rilascio dell’autorizzazione.

Ulteriore censura viene proposta in relazione all’eccesso di prove richieste.

Ad avviso del ricorrente, infatti, tale previsione sarebbe irragionevole perché non tutti laboratori devono necessariamente compiere tutte le prove, potendo alcune essere relativi a settori oggetto di specializzazione,contesta quindi la previsione dell’art 5 che prevede che le prove obbligatorie costituiscano un requisito minimo per l’autorizzazione, così come contesta che l’autorizzazione alle prove facoltative solo a chi possa essere già autorizzato a svolgere le prove obbligatorie, potendo essere anche le sole prove facoltative oggetto di specializzazione .

Anche tali ambiti rientrano nella discrezionalità tecnica dell’Amministrazione, che nel caso di specie, non appare illogicamente o irragionevolmente esercitata, prevedendo specifiche prove, così limitando il successivo esercizio di discrezionalità degli uffici al momento del rilascio dell’autorizzazione.

Né può rilevare, in questa sede, il richiamo al principio dell’avvalimento, trattandosi di principio del diritto comunitario relativo alla partecipazione alle gare pubbliche, ed a tal fine è disciplinato dall’art 49 del d.lgs. n. 163 del 2006. Invece la materia oggetto del provvedimento impugnato riguarda la disciplina generale delle prove su terreni e rocce, a cui l’ordinamento ritiene necessario sottoporre a particolari cautele l’esercizio.

L’impugnazione proposta avverso le circolari e le norme tecniche di attuazione è quindi infondato e deve essere respinto.

Deve essere dichiarata la inammissibilità della impugnazione della nota ministeriale di richiesta di integrazione documentale.

In considerazione della complessità delle questioni sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese processuali.