Pubblicato il 09/10/2023

N. 14830/2023 REG.PROV.COLL.

N. 06510/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6510 del 2016, proposto da
Soc Janus Energy S.r.l., Janus Energy S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato M P, con domicilio eletto presso lo studio Federico Bocchini in Roma, via Vittoria Colonna 32;

contro

Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, Governo della Repubblica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Gse S.p.A. - Gestore dei Servizi Energetici, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Fraccastoro, Maria Antonietta Fadel, Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio Giorgio Fraccastoro in Roma, via del corso n. 509;

per l'annullamento

del decreto n.97071 del 16.2.16 nella parte in cui all'art.4 che richiama l'allegato n.i, art 2.3, paragrafo c), limitamente al capoverso che si riferisce ai collettori piani in materia di aggiornamento della disciplina per l'incentivazione di interventi di piccole dimensioni per l'incremento dell'efficienza energetica e per la produzione di energia termica da fonti rinnovabili, quale attuazione del d.l. 28/11 - risarcimento danni -

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dello Sviluppo Economico e di Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e di Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali e di Governo della Repubblica e di Gse S.p.A. - Gestore dei Servizi Energetici;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 22 settembre 2023 la dott.ssa Silvia Piemonte e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.La Società ricorrente, produttrice di pannelli solari termici scoperti, chiedeva l’annullamento del D.M. 16 febbraio 2016 n. 97071 che ha disciplinato l’accesso al c.d. Conto termico 2.0, nella parte in cui non contemplava i pannelli solari scoperti (Pscop) dal regime di incentivazione, limitandolo ai pannelli solari termici piano vetrati (Pvetr).

Dopo aver rappresentato l’interesse ad agire nell’essere l’unica produttrice in Italia di pannelli solari scoperti e di ricevere pertanto dall’esclusione dei propri prodotti dall’incentivazione un danno in termini di limitazione della domanda di mercato, di cui chiedeva il risarcimento per quanto in termini assai generici, la ricorrente adduceva i seguenti motivi di illegittimità del decreto gravato:

I. Violazione e contrarietà a norme di legge con riferimento al disposto dell’art. 28 d. lgs n.28/2011. Violazione dei limiti posti da detta norma alla discrezionalità.

II. Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti. Illogicità manifesta nella apposizione dei limiti di incentivazione.

III. Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione.

IV. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta e disparità di trattamento.

2. Si sono costituiti il Ministero ed il GSE chiedendo il rigetto del ricorso perché infondato.

3. Con memoria del 22 luglio 2023 il GSE ha eccepito la perenzione del ricorso per tardivo deposito dell’istanza ex art. 82 c.p.a.

4. Da ultimo la ricorrente con memoria e memoria di replica ha contraddetto all’eccezione sulla perenzione ed insistito per l’accoglimento del ricorso

5. All’udienza straordinaria del 22 settembre 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Preliminarmente deve essere respinta l’eccezione formulata da GSE sulla perenzione del ricorso per tardivo deposito dell’istanza ex art. 82 c.p.a.;
come rilevato da parte ricorrente l’eccezione non è fondata, in quanto la formulazione dell’art. 82 c.p.a., applicabile ratione temporis (e solo dopo modificato), prevedeva un termine di 180 giorni.

Nel caso di specie dunque il termine per il deposito di nuova istanza sarebbe spirato in data 10.2.2022 poiché l’avviso risulta pervenuto al precedente difensore in data 14.7.2021.

Il nuovo difensore ha provveduto a depositare l’istanza in data 3.2.2022 per cui essa è da considerarsi tempestiva.

7. Nel merito il ricorso non può trovare accoglimento.

7.1 La disciplina di riferimento può essere cosi sintetizzata: l’art. 28 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28. al comma 1 dispone, tra l’altro, che “ Gli interventi di produzione di energia termica da fonti rinnovabili e di incremento dell'efficienza energetica di piccole dimensioni, realizzati in data successiva al 31 dicembre 2011, sono incentivati sulla base dei seguenti criteri generali: a) l’incentivo ha lo scopo di assicurare una equa remunerazione dei costi di investimento ed esercizio ed è commisurato alla produzione di energia termica da fonti rinnovabili, ovvero ai risparmi energetici generati dagli interventi;
(…) ”.

Al comma 2, poi, è previsto, quanto all’attuazione del meccanismo di incentivazione, che “ Con decreti del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e, per i profili di competenza, con il Ministro delle politiche agricole e forestali, previa intesa con Conferenza unificata, di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono fissate le modalità per l’attuazione di quanto disposto al presente articolo e per l'avvio dei nuovi meccanismi di incentivazione. I decreti stabiliscono, inoltre: a) i valori degli incentivi, sulla base dei criteri di cui al comma 1, in relazione a ciascun intervento, tenendo conto dell'effetto scala;
b) i requisiti tecnici minimi dei componenti, degli impianti e degli interventi. ”

7.2 In attuazione della norma richiamata è stato emanato il D.M. 16.2.2016, recante “ Aggiornamento della disciplina per l’incentivazione di interventi di piccole dimensioni per l’incremento dell’efficienza energetica e per la produzione di energia termica da fonti rinnovabili ”, più comunemente noto come “Nuovo Conto Termico” o “Conto Termico 2.0”.

7.3 Parte ricorrente contesta la legittimità della previsione contenuta all'art. 4 del D.M. che richiama l'allegato n. l, art. 2.3, ove è così disposto: " 1.3 Solare termico e solar cooling … Per impianti solari termici e di solar cooling, l'accesso a incentivi di cui al presente Decreto è consentito se:

a) i collettori solari sono in possesso della certificazione Solar Keymark;

b) in alternativa, per gli impianti solari termici prefabbricati del tipo factory made, la certificazione di cui al punto a) relativa al solo collettore può essere sostituita dalla certificazione Solar Keymark relativa al sistema;

c) i collettori solari hanno valori di producibilità specifica, espressa in termini di energia solare annua prodotta per unità di superficie lorda AG, o di superficie degli specchi primari per i collettori lineari di Fresnel, e calcolata a partire dal dato contenuto nella certificazione Solar Keymark (o equivalentemente nell’attestazione rilasciata da ENEA per i collettori a concentrazione) per una temperatura media di funzionamento di 50°C, superiori ai seguenti valori minimi:

• nel caso di collettori piani: maggiore di 300 kWht /m² anno, con riferimento alla località Würzburg;

• nel caso di collettori sottovuoto e collettori a tubi evacuati: maggiore di 400 kWht/m² anno, con riferimento alla località Würzburg;

• nel caso di collettori a concentrazione: maggiore di 550 kWht/m² anno, con riferimento alla località Atene;”

7.4 I motivi di ricorso sono tutti strettamente connessi tra loro sia piano giuridico che su quello logico per cui possono essere sintetizzati e trattati unitariamente.

Secondo la prospettazione di parte ricorrente la disposizione di cui in particolare alla lett. c) del paragrafo 2.3 dell’allegato 1, lasciando fuori dal sistema degli incentivi in questione i pannelli solari scoperti perché non rispondenti agli standards di efficienza ivi previsti, apparirebbe del tutto apodittica e decontestualizzata rispetto all’area geografica nazionale ed alle esigenze delle strutture ricettive estive.

In particolare tale previsione sarebbe in contrasto con il criterio generale di cui all’art. 28, co.1 lett. a) del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 secondo cui “ l'incentivo ha lo scopo di assicurare una equa remunerazione dei costi di investimento ed esercizio ed è commisurato alla produzione di energia termica da fonti rinnovabili, ovvero ai risparmi energetici generati dagli interventi…”

Il Decreto prevedendo un incentivo annuo generalizzato non considera che le strutture ricettive, per la loro stagionalità, necessitano di picchi di energia concentrati in un solo periodo (quello estivo) per cui l’incentivo per rispondere al criterio dei risparmi energetici non avrebbe dovuto essere commisurato solo alla dimensione dell’impianto.

Ancora i limiti minimi di efficienza fissati con il D.M. gravato non risponderebbero all’effettiva producibilità termica dell’impianto, poiché fissati avendo come riferimento per la zona climatica di misurazione la località tedesca di Wurzburg (ovvero la più lontana tra quelle previste dal clima italiano per parallelo e temperatura) e adottando il valore limite di temperatura operativa pari a 50 °C. Sul punto parte ricorrente insiste nel sostenere che la producibilità specifica calcolata a Wurzburg e la temperatura media di esercizio di 50 °C non sono affatto rappresentativa di quella che sarebbe la effettiva produzione energetica di un impianto messo in esercizio in Italia.

Di qui la assoluta apoditticità di tale fissazione e la conseguente illegittimità degli effetti discriminatori che ne sono derivati per i pannelli solari scoperti i quali, pur non rispondendo allo specifico requisito tecnico, in realtà avrebbero la medesima producibilità specifica della media dei pannelli solari vetrati impianti in Italia ed ammessi all’incentivo.

Parte ricorrente insiste sull’illegittimità per eccesso di potere e per difetto di motivazione della fissazione dei criteri indicati all’allegato n.1, art. 2.3, par. c). Si tratterebbe di criteri illogici e non rispondenti alla specifica situazione di fatto presente in Italia. Allega una relazione tecnica in cui si ribadisce che la producibilità specifica calcolata a Wurzburged a 50° C non è rappresentativa della effettiva produzione energetica in Italia. Infine nessuna motivazione tecnica sarebbe stata addotta a supporto della scelta ministeriale.

Inoltre parte ricorrente contesta che i pannelli solari vetrati siano tecnologicamente superiori ai quelli scoperti;
tale affermazione addotta da parte resistente sarebbe errata e priva di fondamento scientifico.

L’impugnato D.M. 16.02.2016 avrebbe dunque un effetto distorsivo del mercato: a causa dell’altissimo incentivo riconosciuto ai pannelli vetrati sarebbe stata indirizzata la scelta dell’utente verso l’acquisto di questi ultimi, anche nel caso di uso limitato solo al periodo estivo, a scapito degli stessi criteri di risparmio energetico e di equa remunerazione indicata dalla norma di legge e con l’effetto di determinare una maggiore erosione delle risorse stanziate, che avrebbero invece potuto essere destinate anche ai pannelli scoperti i quali sarebbero più convenienti rispetto a quelli vetrati.

8. Le doglianze non sono fondate.

8.1 In margine le considerazioni sulla tipologia di tecnologia (complessa o modesta, a seconda delle diverse prospettazioni delle parti) commercializzata dalla ricorrente, ciò che rileva nel presente giudizio è unicamente la legittimità in termini di corrispondenza al dettato normativo e di ragionevolezza dei criteri per l’accesso all’incentivo ivi gravati.

Come è emerso dalla difesa di GSE, l’adozione del riferimento territoriale di Würzburg per esprimere il dato della producibilità specifica risponde alla necessità di individuare un parametro uniforme ed omogeneo tra tecnologie differenti per comparare l’efficienza degli impianti, dato che è riferito a tale località per coerenza con la consolidata prassi della certificazione Solar Keymark (secondo la normativa tecnica ISO EN 9806, che ha peraltro recentemente sostituito la EN 12795-2).

Il rispetto dei valori di performance di lunga durata (quali, nella specie, quelli riferiti alla producibilità annua) dei collettori solari sottoposti alle prove, viene verificato attraverso simulazioni con opportuni codici di calcolo che tengono conto delle temperature, dell’irraggiamento e di altri elementi atmosferici di tutte le località contemplate dalle norme tecniche internazionali (nel caso di specie, oltre a Würzburg, anche Stoccolma, Atene, Davos, Zurigo, Birmingham e Carpentras – UNI EN 15316:2007). È chiaro che le simulazioni con codici di calcolo risultano necessarie a causa della complessità e della non linearità delle relazioni tra i diversi parametri e dell’influenza di questi sull’andamento dell’efficienza. Ne deriva che i valori di performance richiesti sono “tarati” sulla località di Würzburg, in quanto la scelta di una diversa località (con diversi dati meteo-climatici) avrebbe comportato la fissazione di valori di performance differenti.

La scelta di tipo tecnico demandata dalla normativa all’Amministrazione non appare pertanto né illogica, né apodittica, essendo riferita a criteri oggettivamente misurabili.

8.2 Di contro il riferimento, auspicato dalla ricorrente, alla producibilità specifica degli impianti avrebbe determinato maggiori margini di opinabilità e incertezza essendo determinata da fattori, come il differente clima stagionale, non prevedibili e comunque valutabili a posteriori.

8.3 Quanto poi all’asserita violazione dei criteri di cui all’art. 28 del d.lgs. n. 28 del 2011, che si determinerebbe scegliendo di incentivare tecnologie che, a dire della ricorrente sarebbero più costose e meno performanti dei collettori scoperti, al di là dell’effettivo grado di efficienza attribuibile ai collettori scoperti, la stessa non appare fondata.

L’art. 28 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28 al comma 1 dispone molteplici criteri per la determinazioni dell’incentivo tra cui alla lett.a) che lo stesso “ ha lo scopo di assicurare una equa remunerazione dei costi di investimento ed esercizio ed è commisurato alla produzione di energia termica da fonti rinnovabili, ovvero ai risparmi energetici generati dagli interventi;
(…) ”.

Al comma 2 lo stesso art. 28 demanda ai decreti ministeriali la scelta sulle effettive modalità di attuazione del sistema di incentivazione, anche mediante la definizione, inter alia, dei “ requisiti tecnici minimi per l’accesso ai benefici per componenti, impianti e interventi.”

Osserva il Collegio come la disposizione si inserisce in realtà nel più ampio disegno legislativo di attuazione della direttiva 2009/28/CE definendo gli strumenti, i meccanismi, gli incentivi e il quadro istituzionale, finanziario e giuridico, necessari per il raggiungimento degli obiettivi fino al 2020 in materia di quota complessiva di energia da fonti rinnovabili sul consumo finale lordo di energia e di quota di energia da fonti rinnovabili nei trasporti (art.1 del d.lgs. n. 28 del 2011).

In detto contesto dunque l’individuazione di standard di efficienza ritenuti più elevati e valutati avendo a riferimento l’esercizio in modo continuativo appare rispondere alle finalità poste dalla stessa legge e declinate nello stesso D.M. che all’art. 1 richiama i “principi di semplificazione, efficacia, diversificazione e innovazione tecnologica nonché di coerenza con gli obiettivi di riqualificazione energetica degli edifici della pubblica amministrazione.”

Non potendo gli incentivi essere destinati ad ogni tipologia di intervento comunque utile ad incrementare l’efficienza energetica, la stessa legge ha demandato al decreto l’individuazione dei requisiti tecnici minimi per l’accesso ai benefici. Di modo che solo determinate tecnologie sono state ritenute in base ad una scelta discrezionale tecnica più rispondenti agli obiettivi di efficienza da raggiungere e dunque incentivabili.

Dovendo invece i criteri di cui al richiamato comma 1 dell’art. 28 riferirsi alle modalità di determinazione dell’incentivo, le quali sono cosa dalla individuazione delle tecnologie (“ requisiti tecnici minimi ”) da incentivare;
dunque, il criterio dell’equa remunerazione non afferisce alla scelta della tecnologia da incentivare, ma unicamente alla determinazione dell’incentivo che appunto deve essere tale, tra l’altro, da assicurare una equa remunerazione dei costi di investimento ed esercizio.

Il criterio del costo o dell’equa remunerazione dunque non può essere tale da determinare, come pure sembra sostenere parte ricorrente, che le tecnologie meno costose, quali i pannelli solari scoperti, avrebbero dovuto essere incentivate, non rientrando affatto tra i criteri per determinare i requisiti di accesso all’incentivo, più propriamente demandati alla discrezionalità tecnica espressa attraverso i decreti ministeriali di cui al successivo comma 2 del richiamato art. 28.

8.4 In conclusione il ricorso deve essere respinto perché infondato.

9. Le spese possono essere compensate nei confronti del Ministero in ragione della costituzione solo formale, mentre nei confronti di G.S.E. seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.