Pubblicato il 07/06/2022

N. 07376/2022 REG.PROV.COLL.

N. 05961/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5961 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato A B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’ottemperanza

alla sentenza Tar Lazio, I-- quater , 25 giugno 2020, n. 7110;

nonché per la declaratoria di nullità e/o inefficacia

- della nota Ministero della Giustizia, DAP, Direzione Generale del Personale e delle Risorse, -OMISSIS-;

- della nota Ministero della Giustizia, DAP, Direzione Generale del Personale e delle Risorse, -OMISSIS-

- di ogni atto e provvedimento presupposto, conseguente o, comunque, connesso, anche attualmente non conosciuto, con espressa riserva di impugnazione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 aprile 2022 il dott. Agatino Giuseppe Lanzafame e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con -OMISSIS- il Direttore dell'Ufficio per l’attività ispettiva e del Controllo del DAP ha proposto ai sensi dell’art. 54, comma 3, d.lgs. n. 443/1992 la promozione alla qualifica superiore “per merito straordinario” per l’allora Commissario capo della Polizia penitenziaria -OMISSIS- (oggi dirigente aggiunto della stessa in servizio presso il Centro Operativo della -OMISSIS-) sulla base delle relazione trasmessa dal Procuratore della Repubblica di -OMISSIS-e delle ulteriori relazioni a essa allegate, e in ragione del lavoro « certosino, puntuale e riservato, rivelatosi di particolar importanza [svolto in occasione] delle attività d’indagine delegate per il monitoraggio e lo studio del fenomeno criminale riferito ai massimi vertici della criminalità organizzata del-OMISSIS- » (cfr. relazione del sostituto procuratore -OMISSIS-produzione di parte ricorrente).

2. Con -OMISSIS-, la Commissione di avanzamento per il personale del Corpo di Polizia Penitenziaria – valutati gli atti trasmessi e le attività compiute dal -OMISSIS- – ha ritenuto sussistenti i presupposti necessari per deliberare la promozione per merito straordinario alla qualifica superiore dello stesso, secondo le modalità previste dall’art. 54, d.lgs. n. 443/1992, con decorrenza dal 12 giugno 2015;

3. Con successivo decreto Ministero della Giustizia, -OMISSIS-, invero mai comunicato all’interessato, l’amministrazione – « vista la proposta di avanzamento deliberata dalla commissione ad hoc il 18 maggio 2016, ritenuto di condividere gli argomenti svolti dalla stessa commissione nel verbale richiamato, stante l'eccezionale capacità mostrata nell'operazione segnalata e la certa presenza delle qualità necessarie per bene adempiere le funzioni della qualifica superiore » – ha conferito al -OMISSIS- la promozione per merito straordinario alla qualifica superiore di commissario coordinatore, a decorrere dal 12 giugno 2015.

4. In data 19 ottobre 2019 – dopo aver acquisito notizia dell’esistenza di tale decreto a seguito di rituale accesso agli atti – il -OMISSIS- ha diffidato il Ministero della Giustizia, Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria, nonché il Ministero dell'Economia e delle Finanze- Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, a provvedere, ciascuno per propria competenza, « a adottare tutti i provvedimenti necessari per il conferimento … della superiore qualifica di Commissario coordinatore del Corpo di Polizia Penitenziaria con la consequenziale corresponsione di tutti gli emolumenti maturati per il superiore inquadramento a far data dal 12 giugno 2015 ».

5. A fronte del mancato riscontro da parte dell’amministrazione, il -OMISSIS- ha proposto ricorso ex art. 117 c.p.a. iscritto innanzi questo Tar al r.g. n. 89/2020 affinché fosse ordinato al Ministero « di adottare tutti i provvedimenti per l'attribuzione del superiore inquadramento di commissario coordinatore del Corpo di Polizia Penitenziaria (ruolo speciale) con decorrenza dal 12 giugno 2015, con consequenziale ricostruzione della carriera anche alla luce del d. lgs n. 95 del 2017 per essere inquadrato a Commissario Coordinatore Superiore, avendo già la qualifica di Commissario Coordinatore all'atto dell'entrata in vigore della predetta novella legislativa » e al fine di ottenere la condanna della p.a. alla « corresponsione in favore del ricorrente di tutte le differenze retributive, scatti di anzianità e di tutti gli emolumenti previsti per la superiore qualifica di commissario coordinatore del Corpo di Polizia Penitenziaria con decorrenza dal 12 giugno 2015, oltre interessi e rivalutazione ISTAT ».

6. Nell’ambito di tale giudizio, l’amministrazione ha affermato di non avere il dovere di provvedere sull’istanza del ricorrente in ragione del fatto che l’Ufficio centrale del Bilancio con note-OMISSIS- aveva restituito privo del visto di congruità il relativo decreto di conferimento della qualifica superiore in ragione di alcune anomalie nel procedimento, con conseguente inefficacia dello stesso.

7. Con sentenza Tar Lazio, I- quater , 25 giugno 2020, n. 7110 questo Tar ha accolto « il ricorso sull’accertamento del silenzio inadempimento, ordinando all’amministrazione resistente di pronunciarsi sulla istanza di parte ricorrente » e – conseguentemente – di adottare un provvedimento espresso al fine di « annullare d’ufficio il provvedimento di promozione divenuto improduttivo degli effetti contabili in ragione delle irregolarità mai sanate, ove avesse ritenute fondate le eccezioni dell’organo di controllo, permettendo quindi l’impugnazione eventuale da parte dell’interessato di tale ultimo provvedimento » o con cui, alternativamente, « sanare tali irregolarità e confermare il provvedimento ».

8. A seguito della pubblicazione di tale sentenza il Ministero della Giustizia, con nota 10 settembre 2020, n. 0313797.U, ha dato formale riscontro alla diffida inviata dal ricorrente il 19 ottobre 2019, riferendogli che « il provvedimento con il quale […] è stato promosso per merito straordinario […] è stato restituito con note-OMISSIS- datate, rispettivamente, 10 agosto 2016 e 14 settembre 2016 dall’Ufficio Centrale del Bilancio presso il Ministero della Giustizia privo del visto di regolarità amministrativo contabile, ai sensi dell’art. 10, comma 2, del Decreto legislativo n. 123/2011 [e pertanto] non ha acquisito efficacia risultando improduttivo di effetti economici » e che pertanto « risultando il provvedimento improduttivo di effetti, non può essere conferito al dott. -OMISSIS- alcuna promozione alla qualifica superiore né corrisposto alcun emolumento relativo all’inquadramento ».

9. Ritenendo tale risposta non satisfattiva, il ricorrente ha quindi inviato una ulteriore diffida all’amministrazione in data 9 marzo 2021 per chiedere – secondo quanto statuito da Tar Lazio, I- quater , n. 7110/2020 – l’adozione di un « provvedimento espresso e definitivo affinché possa concludersi validamente il procedimento amministrativo relativo al decreto di conferimento della promozione per merito straordinario ».

10. Con nota Ministero della Giustizia,-OMISSIS-la p.a. ha quindi confermato al ricorrente « che con nota -OMISSIS-si è provveduto a dare esecuzione a quanto disposto con sentenza n. 7110/2020 del Tar Lazio Sezione Prima Quater ».

11. Con ricorso ex art. 112 c.p.a. – notificato alla p.a. in data 24 maggio 2021 – il -OMISSIS-, ritenendo che l’amministrazione avesse disatteso le statuizioni della sentenza Tar Lazio, I- quater , n. 7110/2020 « omettendo qualsivoglia condotta diretta a modificare il procedimento amministrativo relativo al conferimento della promozione », ha chiesto a questo Tribunale di:

a) condannare l’amministrazione all’ottemperanza della sentenza Tar Lazio, I- quater , n. 7110/2020 « anche mediante la determinazione del contenuto dei provvedimenti da adottare, ovvero nominare fin da ora un commissario ad acta, perché provveda in luogo dell’Amministrazione all’emissione dei provvedimenti opportuni ovvero sovraintenda a tutte le operazioni necessarie per l’esecuzione della sentenza » (cfr. ricorso pag. 20);

b) dichiarare « la nullità e/o inefficacia della nota -OMISSIS- e della nota -OMISSIS- del Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria Direzione Generale del Personale e delle Risorse per violazione ed elusione della Sentenza n. 7110 del 2020 emessa dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio ».

12. In data 16 luglio 2021, l’amministrazione resistente ha depositato in giudizio una nota con la quale ha ribadito di aver provveduto « a dare esecuzione alla sentenza n. 7110/2020 del Tar Lazio, Sezione Prima Quater, -OMISSIS- ».

13. Alla camera di consiglio del 23 novembre 2021, preso atto delle note d’udienza depositate da entrambe le parti, la causa è stata posta in decisione con riferimento alla domanda di ottemperanza di cui alla domanda sub a) del ricorso.

14. Con sentenza non definitiva Tar Lazio, I- quater , 20 gennaio 2022, n. 667, questo Tribunale ha dichiarato l’inammissibilità « della domanda di ottemperanza del Ministero della Giustizia – DAP alla sentenza n. 7110 del 2020, pronunciata da questo Tribunale e pubblicata in data 25 giugno 2020 tenuto conto delle esplicite risposte fornite dall’amministrazione anche a seguito di diffida del ricorrente - nota -OMISSIS- e nota -OMISSIS- del predetto DAP- Direzione Generale del Personale e delle Risorse – impugnate con separata domand a … nel ricorso in esame » e ha fissato « per la trattazione della domanda di annullamento delle suddette note, con reiscrizione nel rito ordinario, l’udienza pubblica del 26 aprile 2022, rimettendo alla sentenza definitiva ogni pronuncia sulle spese e onorari di causa ».

15. Con memoria del 21 febbraio 2022, il Ministero della Giustizia ha spiegato le proprie difese, insistendo nell’affermare che « la mancanza del visto di congruità determina l'inefficacia dei provvedimenti adottati e pertanto, risultando il relativo decreto tamquam non esset, non si è potuto dare corso a quanto richiesto dall'istante odierno ricorrente » e che di conseguenza « gli impugnati provvedimenti sono quindi legittimi e scevri da ogni vizio ».

16. All’udienza del 26 aprile 2022, la causa è stata discussa e – viste le note depositate agli atti dalle parti, rispettivamente in data 30 marzo e 22 aprile 2022 – trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato e deve essere accolto nei termini e per le ragioni che seguono.

2. Con note Ministero della Giustizia,-OMISSIS- l’amministrazione ha negato al ricorrente « la promozione alla qualifica superiore » già conferita allo stesso con decreto Ministero della Giustizia, -OMISSIS- (negandogli altresì la corresponsione dei relativi emolumenti) in ragione del fatto che « il provvedimento con il quale è stato promosso per merito straordinario è stato restituito con note-OMISSIS- datate, rispettivamente, 10 agosto 2016 e 14 settembre 2016 dall’Ufficio Centrale del Bilancio presso il Ministero della Giustizia privo del visto di regolarità amministrativo contabile, ai sensi dell’art. 10, comma 2, del Decreto legislativo n. 123/2011 [e pertanto] non ha acquisito efficacia risultando improduttivo di effetti economici ».

Il Ministero, in altri termini, a seguito dell’ordine di adottare un atto espresso di riscontro alla domanda formulata dal ricorrente con diffida del 19 ottobre 2019 di cui all’ordinanza Tar Lazio, I- quater , n. 7110/2020 ha ritenuto di non avviare alcun procedimento di secondo livello volto a sanare/confermare/annullare il decreto Ministero della Giustizia, -OMISSIS-, sostenendo che la domanda di parte ricorrente (di attribuzione della promozione di cui al citato decreto e di erogazione dei relativi emolumenti) può essere respinta in ragione della semplice circostanza che il decreto « privo del visto di regolarità amministrativo contabile … non ha acquisito efficacia risultando improduttivo di effetti economici ».

3. Tale conclusione dell’amministrazione è evidentemente errata – avuto riguardo a quanto concretamente ordinato dalla sentenza Tar Lazio, I- quater , n. 7110/2020 (e tenuto conto del quadro normativo di riferimento e della peculiarità della fattispecie) – e i provvedimenti gravati vanno dichiarati nulli per violazione del giudicato.

3.1. A tal proposito, va innanzitutto ricordato che la sentenza Tar Lazio, I- quater , n. 7110/2020 ha in primo luogo accertato che con « nota del 10 agosto 2016, prot. n. 39216 [il] Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato [aveva riscontrato che il decreto di promozione straordinaria] era mancante della proposta dell’ufficio regionale di cui all’art. 54 del d.lgs. n. 443/1992 » e che con nota 14 settembre 2016, prot. n. 42473, lo stesso dipartimento aveva rilevato « oltre alla mancata trasmissione della proposta dai provveditorati regionali, difformità della data della stessa da quella proposta dal provveditorato » e aveva chiarito con precedenti note era stata formulata « una richiesta di integrazione della documentazione giustificativa e di chiarimenti in merito » mai riscontrata dall’amministrazione.

Ciò significa – in altri termini – che la sentenza Tar Lazio, I- quater n. 7110/2020 ha inoppugnabilmente accertato che la restituzione del decreto di promozione del 2 agosto 2016 da parte degli uffici della ragioneria (che l’amministrazione pone alla base del proprio provvedimento di rigetto) non è avvenuta per vizi procedimentali « non sanabili » (così come sostenuto dalla p.a. nella memoria del 21 febbraio 2022) ma in ragione della mera inerzia del Ministero che, a fronte della richiesta di chiarimenti pervenuta dalla ragioneria ex art. 7 e 8 d.lgs. n. 123/2011, non ha provveduto:

- né a integrare la documentazione secondo quanto richiesto;

- né a fornire opportune spiegazioni a detto ufficio in ordine alla peculiare posizione ricoperta dal ricorrente, in modo tale da superare le criticità riscontrate;

- né a sanare le eventuali irregolarità dell’atto, ove realmente sussistenti.

In tal modo l’amministrazione ha illegittimamente precluso al ricorrente di godere dell’ampliamento della propria sfera giuridica disposto dal decreto Ministero della Giustizia, -OMISSIS-, ovvero ha colpevolmente impedito l’avveramento della condizione sospensiva dell’efficacia di detto decreto (ovvero l’apposizione del visto di regolarità contabile sullo stesso) in violazione del generale dovere di buona fede e correttezza che regola i rapporti tra l’amministrazione e i cittadini nonché – nello specifico – tra la p.a. datrice di lavoro e i suoi dipendenti (cfr. artt. 1175 e 1375 c.c. e art. 1, c. 2- bis , l. n. 241/1990) e più a monte su quello di solidarietà (art. 2 Cost.) che impongono alla pubblica amministrazione di non far ricadere sul cittadino le conseguenze dei propri errori e/o omissioni.

Invero – così come chiarito nella sentenza Tar Lazio, I-quater, n. 7110/2020 – la p.a. non ha neppure provveduto ad annullare in autotutela il decreto privo del visto di regolarità amministrativo contabile: attività doverosa ove le osservazioni in sede di controllo non fossero superabili o le eventuali irregolarità non fossero sanabili, e che avrebbe comunque consentito al ricorrente di impugnare l’annullamento in sede giurisdizionale e di fare valere in quella sede le proprie ragioni.

3.2. L’illegittimità di tale inerzia dell’amministrazione è stata rilevata dalla sentenza Tar Lazio, I- quater , n. 7110/2020 che nell’ordinare al Ministero di « pronunciarsi sulla istanza di parte ricorrente » ha espressamente specificato che la decisione che la stessa p.a. doveva (e deve) assumere con riferimento alla domanda svolta dal ricorrente non può che consistere o in un « annulla [mento] d’ufficio del provvedimento di promozione divenuto improduttivo degli effetti contabili in ragione delle irregolarità mai sanate » (da adottarsi entro i limiti e con le garanzie previste dalla l. n. 241/1990) o in un provvedimento di « sanatoria di tali irregolarità » o comunque di « conferma » del decreto.

Nulla di tutto ciò è stato fatto dalla p.a. resistente – neanche dopo il deposito della sentenza n. 7110/2020 – che con le note gravate si è limitata a ribadire di non poter assegnare al ricorrente « alcuna promozione alla qualifica superiore [né alcun] emolumento relativo all’inquadramento » in ragione dell’inefficacia del decreto.

Da ciò l’evidente illegittimità delle note impugnate per violazione del giudicato, con conseguente obbligo per l’amministrazione di (ri)esercitare il potere.

4. L’illegittimità della condotta dell’amministrazione, peraltro, è tanto più evidente se si considera che – così come già evidenziato dalla sentenza Tar Lazio, I- quater , n. 7110/2020 – il motivo principale per il quale gli uffici della ragioneria hanno chiesto integrazioni e chiarimenti al Ministero è stato rappresentato dalla mancanza della proposta del provveditore regionale ai sensi dell’art. 54, comma 3, d.lgs. n. 443/1992 nel testo vigente all’epoca.

A tal proposito, tuttavia, deve considerarsi quanto osservato da parte ricorrente in ordine al fatto:

- che al tempo della invocata promozione, lo stesso era in forza come « Comandante del Nucleo Investigativo Centrale della Polizia Penitenziaria (Servizio Centrale di Polizia Giudiziaria istituito con Decreto Ministeriale del 14 giugno 2007 con competenza nazionale, posto alle dipendenze funzionali dell’A.G. ai sensi dell’art. 12 Disp. Att. c.p.p.) »;

- che « il Nucleo Investigativo Centrale non operava alle dipendenze dei Provveditorati Regionali, bensì del Direttore dell’Ufficio per l’Attività Ispettiva e del Controllo incardinato presso l’Ufficio del Capo del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria »;

- che « la proposta di promozione [di cui è causa] è stata tempestivamente formulata dal competente Direttore dell’Ufficio per l’Attività Ispettiva e del Controllo presso l’Ufficio del Capo del Dipartimento con nota prot. 57940/fp del 3 giugno 2015 »;

- che l’art. 54, d.lgs. n. 443/1992 nel testo vigente all’epoca dei fatti doveva essere interpretato tenuto conto del fatto che « il legislatore del 1992 … non poteva prevedere la successiva istituzione di un servizio centrale di polizia giudiziaria della Polizia Penitenziaria ad hoc dipendente esclusivamente dall’amministrazione centrale e non dai provveditorati territoriali » anche in ragione del fatto che il d.lgs. n. 95/2017 « interpretando autenticamente il senso dell’art. 54 d.lgs. n. 443/1992 ha adeguato l’ordinamento al nuovo assetto degli apparati del Corpo di Polizia Penitenziaria ponendo in capo al Direttore Generale di un Ufficio da cui eventualmente dipende l’operatore, il potere di avanzare la proposta di promozione ».

Circostanze, queste ultime, che ove adeguatamente considerate dall’amministrazione in sede procedimentale avrebbero consentito (e potrebbero ancora consentire) un superamento delle censure avanzate dagli uffici della ragioneria nell’ambito della doverosa riapertura del procedimento.

5. In conclusione, il Collegio ritiene che la restituzione del decreto 2 agosto 2016 da parte dell’organo di controllo – che ha impedito al decreto di acquisire efficacia e lo rende « improduttivo di effetti contabili » (art. 10, c. 2) – non solo non giustifica(va) l’inerzia della p.a. di fronte alla domanda del ricorrente di adottare tutte le iniziative necessarie al conferimento della promozione (così come accertato dalla sentenza Tar Lazio, I- quater , n 7110/2020) ma allo stesso tempo non consente alla p.a. di rigettare sic et simpliciter tale richiesta senza provvedere – alternativamente – all’annullamento del decreto 2 agosto 2016 o alla sua conferma, ove necessario previa sanatoria (secondo quanto ordinato da Tar Lazio, I- quater , n. 7110/2020 e tenendo conto di quanto evidenziato supra sub 3 e 4).

6. Per tutte le superiori ragioni, quindi, il ricorso è fondato, le note gravate devono essere dichiarate nulle con conseguente dovere della p.a. di riesercitare il potere nel rispetto di quanto statuito da Tar Lazio, I- quater , n. 7110/2020 nonché di quanto indicato in parte motiva nella presente sentenza.

7. Le spese – liquidate come in dispositivo – seguono la soccombenza.