Pubblicato il 22/05/2024

N. 01708/2024 REG.PROV.COLL.

N. 02664/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2664 del 2019, proposto da
1) -OMISSIS-, nato il 03.06.1975 a Grenchen (Svizzera);
2) -OMISSIS-, nato il 26.12.1976 a Canicattì (AG);
3) -OMISSIS-, nato il 01.02.1972 a Caltanissetta;
4) -OMISSIS-, nata il 07.07.1980 a Zhehang (Cina);
5) -OMISSIS-, nato il 28.08.1976 a Caltanissetta;
6) -OMISSIS-, nato il 14.11.1973 a Mazzarino (CL);
7) -OMISSIS-, nato il 13.11.1970 a Rivoli (TO);
8) -OMISSIS-, nato il 13.02.1959 a Caltanissetta;
9) -OMISSIS-, nato il 24.07.1963 a Caltanissetta;
10) -OMISSIS-, nato il 14.01.1974 a Canicattì (AG);
11) -OMISSIS-, nato il 24.01.1962 a Paternò (CT);
12) -OMISSIS-, nato il 17.05.1977 a Catania;
13) -OMISSIS-, nato il 09.11.1980 a Catania;
14) -OMISSIS-, nato il 21.07.1985, Agrigento;
15) -OMISSIS-, nato il 01.11.1968 a Caltanissetta;
16) -OMISSIS-, nato il 06.07.1970 a Termini Imerese (PA);
17) -OMISSIS-, nato il 02.09.1958 a Caltanissetta;
17) -OMISSIS-, nato il 29.06.1967 a Catania;
18) -OMISSIS-, nato il 07.03.1976 a San Cataldo (CL);
19) -OMISSIS-, nato il 01.04.1988 a Caltanissetta;
20) -OMISSIS-, nato il 10.04.1973 a Olten (Svizzera);
21) -OMISSIS-, nato il 21.11.1966 a Genova;
22) -OMISSIS-, nato il 17.09.1975 a Caltanissetta;
23) -OMISSIS-, nato il 01.11.1960 a San Cataldo;
24) -OMISSIS-, nata il 08.10.1957 a Canicattì;
25) -OMISSIS-, nato il 25.12.1959 a Mazzarino (CL);
26) -OMISSIS-, nato l’01.01.1966 a Ravanusa (AG);
27) -OMISSIS-, nato il 03.01.1968 a Ravanusa (AG);
28) -OMISSIS-, nato il 18.12.1965 a Catania;
29) -OMISSIS-, nato il 10.05.1981 a Palermo;
30) -OMISSIS-, nato il 30.04.1983 a Milano;
31) -OMISSIS-, nato il 31.07.1982 a Koln (Germania);
32) -OMISSIS-, nato il 25.06.1980 a Canicattì (AG);
33) -OMISSIS-, nato il 07.01.1960 a Canicattì (AG);
34) -OMISSIS-, nato il 09.01.1955 a Barrafranca (EN);
35) -OMISSIS-, nato il 05.11.1956 a Caltanissetta;
36) -OMISSIS-, nato il 26.04.1981 a Enna;
37) -OMISSIS-, nato l’11.06.1965 a Mazzarino (CL);
38) -OMISSIS-, nato il 16.06.1956 a Licata (AG);
39) -OMISSIS-, nato il 04.08.1972 a Canicattì (AG);
40) -OMISSIS-, nato il 15.01.1965 a Canicattì (AG);
41) -OMISSIS-, nato il 31.05.1968, a Canicattì (AG);
42) -OMISSIS-, nato il 15.09.1963 a Palermo;
43) -OMISSIS-, nato il 22.04.1974 a Ravanusa (AG);
44) -OMISSIS-, nato il 03.08.1962 a Caltanissetta;
45) -OMISSIS-, nato il 27.07.1967 a Canicattì (AG);
46) -OMISSIS-, nato il 28.07.1964 a Gela (CL);
47) -OMISSIS-, nato il 22.01.1966 a Ravanusa (AG);
48) -OMISSIS-, nato il 20.12.1955 a Caltanissetta;
49) -OMISSIS-, nato il 22.04.1966 a Canicattì (AG);
50) -OMISSIS-, nato il 10.10.1964 a Riesi (CL);
51) -OMISSIS-, nato il 18.02.1961 a Canicattì (AG);
52) -OMISSIS-, nato il 26.01.1981 a Canicatti (Ag);
53) -OMISSIS-, nato il 17.06.1979 a Caltanissetta;
54) -OMISSIS-, nato il 11.09 .1985 a Caltanissetta;
55) -OMISSIS-, nato il 06.06.1970 a Caltanissetta;
56) -OMISSIS-, nato il 01.10.1959 a Licata ( Ag);
57) -OMISSIS-, nato a il 27.05.1969 a Caltagirone ( Ct);
58) -OMISSIS-, nato il 14.05.1979 a Canicatti (Ag);
59) -OMISSIS-, nato il 02.05.1977 a Caltanisetta;
60) -OMISSIS-, nata il 08.12.1972 a Enna;
61) -OMISSIS-, nato il 15.09.61 a Caltanissetta;
62) -OMISSIS-, nato il 21.12.1990 a Cina Repubblica Popolare;
63) -OMISSIS-, nato il 12.06.1971 a Paternò ( CT);
tutti esercenti l’attività di commercio ambulante (nei mercati settimanali) a San Cataldo;
nonché 64) Confcommercio – Imprese per l’Italia della Provincia di Caltanissetta in persona del legale rappresentante pro tempore , con sede in Caltanissetta, via Messina n. 69, n.q di soggetto che svolge attività sindacale a tutela dei commercianti ambulanti;
tutti rappresentati e difesi ed elettivamente domiciliati a Piazza Armerina in via G. Ciancio, n. 47, presso lo studio dell’Avv. R S, con domicilio digitale come da REGINDE;

contro

Comune di San Cataldo in persona del Sindaco e rappresentante legale pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato M P G, con domicilio digitale come da REGINDE;

per l’annullamento

della delibera adottata dal Commissione Straordinario di San Cataldo recante la data del 01.08.2019, n. 37 con i poteri attribuiti alla Giunta Comunale, presupposto delle delibere successive di seguito indicate, con cui illegittimamente sono state modificate le tariffe del C.O.S.A.P. per l’anno 2020 e di tutti gli atti presupposto e consequenziali, in particolare la delibera n. 17 del 24.09.2019 adottata dalla Commissione Straordinaria con i poteri attribuiti al Consiglio Comunale e della successiva delibera n. 62 del 08.10.2019, emessa dalla Commissione Straordinaria con il potere attribuito alla Giunta Comunale e il Regolamento Comunale del 2009 e successive modifiche ed integrazioni, inerente alla istituzione e disciplina del C.O.S.A.P.;
atti la cui conoscenza effettiva è avvenuta nel corso del mese di settembre 2019.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di San Cataldo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4 bis , cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 16 aprile 2024 il dott. Mario Bonfiglio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Con l’atto introduttivo del giudizio i ricorrenti meglio identificati in epigrafe hanno impugnato collettivamente le deliberazioni adottate dall’Amministrazione intimata, concernenti l’istituzione e la disciplina tariffaria del Contributo per l’occupazione di suolo pubblico (di seguito COSAP), di cui è stato chiesto l’annullamento per i motivi seguenti:

I) Nullità della delibera n. 37 del 01.08.2019, emanata dalla Commissione Straordinaria del Comune di San Cataldo con il potere attribuito alla Giunta comunale, per violazione dell’art. 21 septies , legge n. 241/1990;
nullità per difetto di potere, violazione dell’art. 63, decreto legislativo n. 446/1997 e dell’art. 243 bis , decreto legislativo n. 267/1990;

II) Annullabilità della delibera n. 37 del 01.08.2019 per violazione dell’art. 21 octies , legge n. 241/1990;
falsa e/o errata applicazione dell’art. 251, decreto legislativo n. 267/2000;

III) Nullità o annullabilità della delibera n. 17 del 24.09.2019 emanata dalla suddetta Commissione Straordinaria con il potere attribuito al Consiglio comunale e della successiva delibera n. 62 del 08.10.2019 emanata dalla medesima Commissione Straordinaria con il potere attribuito alla Giunta comunale per essere illogiche, contraddittorie e con motivazioni insufficienti;
violazione dell’art. 3, n. 1, legge n. 241/1990;

IV) Arbitrarietà della determinazione della misura del canone, disparità di trattamento;
violazione dell’art. 3 e dell’art. 97 della Costituzione;
questione di legittimità costituzionale dell’art. 63, decreto legislativo n. 466/1997, confrontato con l’art. 43, decreto legislativo n. 507/1993;
violazione dell’art. 4, legge reg. Sicilia n. 10/1991 sulla lealtà, competenza e trasparenza dell’operato della Pubblica Amministrazione.

Dopo avere premesso che l’Amministrazione intimata ha modificato nel corso del 2019 la disciplina sul COSAP, in particolare le tariffe per il calcolo del contribuito in discorso, i ricorrenti hanno gravato tali determinazioni comunali, deducendone - con il primo motivo di ricorso – l’illegittimità per violazione della disciplina sulla competenza degli organi degli Enti Locali, laddove la delibera commissariale n. 37 del 2019 è stata adottata dalla Commissione Straordinaria del Comune di San Cataldo esercitando i poteri della Giunta comunale invece di quelli del Consiglio comunale, organo effettivamente competente in materia. Sotto altro e concorrente profilo è stata chiesta la dichiarazione di nullità della delibera in questione vista la mancanza degli elementi essenziali dimostrativi della proposta di deliberazione, nonché dei criteri essenziali dimostrativi per la determinazione delle tariffe del COSAP. A dire dei ricorrenti, a fronte di un aumento dell’importo del contributo di tre volte circa, l’atto impugnato non contiene alcuna giustificazione delle determinazioni assunte dall’Amministrazione. Inoltre la motivazione addotta come ragione dell’aumento si dimostra del tutto apodittica, nel punto in cui il Comune resistente ha prospettato di aver differenziato gli aumenti in modo da tenere in considerazione le diverse tipologie di attività economiche, la loro rilevanza e la durata dell’occupazione del suolo pubblico necessaria per il loro svolgimento;
mentre nulla è stato esposto in concreto sui punti in discorso. Inoltre la motivazione della delibera n. 37 del 2019 è da considerare illegittima perché non supportata da alcuna analisi economica del valore di mercato delle aree pubbliche destinate ad essere date in uso ai privati e del corrispondente costo traslato a carico della collettività per l’impossibilità di fruire liberamente di tali aree;
quando sia il valore economico delle aree da occupare, che la stima del costo addossato alla comunità locale sono due parametri essenziali – secondo la disciplina del COSAP – per quantificare l’importo del contributo. Infine i ricorrenti hanno lamentato l’inconferenza del richiamo fatto dall’Amministrazione a quanto disposto dal T.U. Enti Locali - il decreto legislativo n. 267/2000 – nel punto in cui vincola i Comuni in stato di dissesto, come quello di San Cataldo all’epoca dei fatti di causa, ad aumentare al massimo l’importo delle aliquote e delle tariffe dei tributi e delle tasse comunali;
disposizione, quella in discorso, non pertinente al COSAP in considerazione della sua natura non-tributaria, ma di semplice entrata patrimoniale. Con il secondo motivo è stata dedotta come vizio implicante l’annullabilità della medesima delibera n. 37 del 2019 la violazione del T.U. Enti Locali nei termini testé esposti. Con il terzo motivo di gravame è stata chiesta invece la caducazione di altre due delibere adottate dalla Commissione Straordinaria del Comune di San Cataldo, la n. 17 e la n. 62, entrambe del 2019. Sotto un primo profilo è stata lamentata la contraddittorietà estrinseca tra i provvedimenti impugnati, dovuta alla decisone dell’Amministrazione comunale di modificare in un primo momento in aumento;
poi in diminuzione, ma soltanto per alcune ipotesi particolari;
poi di nuovo in aumento gli importo del COSAP;
senza mai esplicitare in motivazione le ragioni a supporto di dette scelte. Sotto altro e concorrente profilo la circostanza testé descritta comporta – a dire dei ricorrenti - comunque l’annullabilità degli atti gravati per l’apoditticità delle loro motivazioni. Inoltre, le determinazioni assunte dal Comune intimato sono affette anche dal vizio di eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca, laddove fissano un COSAP di pari importo per attività economiche profondamente diverse tra di loro, come, ad esempio, il mercato settimanale da un canto e l’attività di “bar” e mescita di bevande dall’altro. I ricorrenti hanno lamentato altresì la mancata esplicitazione dell’interesse pubblico concreto a giustificazione degli adeguamenti del contributo in discorso;
nonché la violazione dei principi – di rilievo costituzionale – della pubblicità e della trasparenza dell’azione amministrativa, a causa della mancata indicazione del futuro impiego delle maggiori entrate da ottenere mercé l’aumento del COSAP. Infine, con l’ultimo motivo di ricorso è stata paventata la possibile illegittimità costituzionale dell’art. 63, decreto legislativo n. 466/1997 per violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione, afferenti il principio di uguaglianza, l’imparzialità ed il buon andamento della P.A., nel punto in cui non sono stati fissati dei criteri precisi per il calcolo del COSAP;
lasciando la determinazione del contributo all’arbitrio dell’Amministrazione ed incorrendo così nel vizio di disparità di trattamento dei contribuenti a seconda che l’Ente Locale adotti un tributo – per il quale sono previsti legislativamente dei parametri stringenti di quantificazione degli importi da versare - piuttosto che il COSAP come controprestazione dell’occupazione di suolo pubblico.

2) L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio, richiamando i fatti che hanno portato all’aumento del COSAP nel Comune di San Cataldo, dichiarato in stato di dissesto e per questo motivo affidato alla gestione di una Commissione Straordinaria, insediatasi con d.P.R. del 28.03.2019. Sul primo motivo di ricorso ha controdedotto osservando che la delibera n. 37 del 2019 è stata adottata dai Commissione Straordinaria in vece della Giunta comunale al fine di aggiornare le tariffe del COSAP in modo congruente con le necessità di un bilancio stabilmente riequilibrato e del risanamento finanziario dell’Ente Locale. Ha aggiunto che la differenziazione del contributo in considerazione delle diverse tipologie, della rilevanza economica e della durata delle occupazioni del suolo pubblico, non è passibile di alcuna censura essendo prevista dalla disciplina sul COSAP. Sul profilo attinente la presunta violazione della competenza degli organi comunali, l’Amministrazione intimata ha rilevato la correttezza dell’operato dei Commissari straordinari, i quali nell’esercitare i poteri loro attribuiti, hanno sempre avuto cura di rilevare i casi in cui i suddetti poteri sono stati esercitati al posto del Consiglio comunale, piuttosto che della Giunta;
non incorrendo mai in alcuna sovrapposizione delle attribuzioni di tali organi. In merito all’assunta violazione della disciplina, di cui al T.U. Enti Locali, l’Amministrazione ha controdedotto rilevando che al contrario di quanto prospettato dai ricorrenti, la natura patrimoniale del COSAP non costituisce un elemento di discrimine rispetto all’assunto di adeguare i tributi e le tariffe di qualunque natura - negli Enti dissestati - alle esigenze finanziarie di questi Enti, che vivono una situazione di grave crisi. In altri termini a dire dell’Amministrazione l’art. 251 T.U.E.L. non pone un divieto ovvero un limite all’incremento delle tariffe patrimoniali, per cui, nell’eventualità che l’aumento delle tariffe del COSAP non possa essere ritenuto obbligatorio ex lege , detto aumento sarebbe comunque strumentale alla esigenza di riequilibrio finanziario dell’Ente Locale, in conformità con la ratio che ispira la disciplina del T.U.E.L. Sulla nullità/annullabilità della delibera n. 17 del 2019 e della successiva delibera n. 62 dello stesso anno per illogicità, contraddittorietà, insufficienza della motivazione;
nonché per violazione art. 3, legge n. 241/1990, l’Amministrazione intimata ha premesso che l’Ente locale ha optato per l’entrata patrimoniale (il COSAP) in alternativa a quella tributaria (la TOSAP) e che di conseguenza le tariffe e i coefficienti sono stati individuati in un apposito regolamento comunale d’istituzione del contributo in discorso. Detto regolamento stabilisce infatti quali occupazioni sono soggette al canone e le eventuali esclusioni;
le tariffe per la determinazione del canone ed i criteri di applicazione. Di talché non sembra emergere nulla d’illogico e di contradditorio nelle citate delibere, tant’è che ai fini dell’applicazione del canone, il territorio comunale è stato diviso in tre categorie, con tariffa base e coefficienti moltiplicatori differenziati per occupazioni temporanee e permanenti. Posta questa premessa, l’Amministrazione ha osservato che, dato il dissesto finanziario del Comune intimato, la modifica delle tariffe e dei coefficienti non può dirsi arbitraria, ma deve essere riletta alla luce di un’esigenza di riequilibrio finanziario, che passa di necessità anche attraverso le entrate patrimoniali. In particolare dalla lettura della delibera n. 17 si evince che nelle premesse dell’atto sono evidenziati il regime di dissesto finanziario dell’Ente Locale;
il richiamo all’art. 251 T.U.E.L.;
l’esigenza della modifica del COSAP al fine di assicurare un incremento del gettito scaturente dall’entrata patrimoniale in ragione del dissesto dell’Ente. La delibera in discorso non appare quindi in alcun modo viziata, in quanto proveniente dalla Commissione Straordinaria con funzioni del Consiglio comunale. In merito all’ulteriore osservazione che l’aumento dei coefficienti non è stato comprovato da effettivi oneri di manutenzione;
così come sull’altra osservazione che l’incremento di tassazione e di oneri collettivi avrebbe dovuto trovare giustificazione nell’interesse pubblico;
la tesi prospettata in ricorso sembra trascurare – a dire dell’Amministrazione - che la questione degli aumenti, trattandosi di un Ente in dissesto, è stata parametrata solo sul punto della necessità di assicurare il riequilibrio del bilancio. La lamentata insufficienza delle motivazioni sul punto sembra da ritenersi invero un’espressione di stile, nel senso che non è dato evincere quale ulteriore e specifica motivazione avrebbe dovuto essere adottata per la modifica di tariffe che colpiscono la generalità dei contribuenti o, come nel caso del COSAP, soltanto gli operatori economici interessati all’occupazione di suolo pubblico;
tenuto conto che il presupposto cardine che ha determinato l’adozione delle deliberazioni in esame è stato quello di incrementare le entrate del Comune per le motivazioni legate al dissesto finanziario. Infine sulla questione di legittimità costituzionale prospettata dai ricorrenti l’Amministrazione ha osservato che la medesima non trova in realtà alcun riscontro se si parte dalla natura stessa delle due imposizioni, una di natura tributaria e l’altra di natura patrimoniale. In particolare parte resistente ha evidenziato che secondo la giurisprudenza del il Consiglio di Stato (per l’esattezza sulla base del parere n. 815 del 14 luglio 1998 della Sezione III del Consiglio) deve prendersi atto che, in base alle disposizioni oggi in vigore, in luogo del pagamento di uno specifico tributo, quale è la TOSAP, è previsto espressamente l’assoggettamento ad un canone;
in tale situazione, sembra quindi chiaramente desumibile dalla normativa vigente una specifica volontà del legislatore d’introdurre un onere ormai privo dei caratteri dell’imposizione fiscale, venendo esso invece ad acquistare una valenza essenzialmente patrimoniale, qualificandosi come corrispettivo per l’utilizzazione di un bene pubblico. Di talché si dimostrano inconferenti le presunte disparità di trattamento lamentate dai ricorrenti.

3) Infine all’udienza di smaltimento dell’arretrato del 16.04.2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

4) In limine il Collegio rileva l’inammissibilità del gravame. Invero come chiarito dal Consiglio di Giustizia Amministrativa con parere che il Tribunale condivide, in materia di COSAP l’interesse a ricorrere si radica esclusivamente con l’atto applicativo del contributo. Soltanto in sede d’impugnazione del suddetto atto è possibile gravare anche le disposizioni relative ai presupposti applicativi ed ai criteri di quantificazione del contributo in discorso. Invero le disposizioni sull’istituzione del COSAP e sui suoi parametri di liquidazione hanno portata generale ed astratta, tant’è che sono contenute all’interno di atti regolamentari (cfr. articoli 52 e 63, decreto legislativo 15.12.1997 n. 446);
atti che acquistano concreta attitudine lesiva soltanto mercé la loro applicazione al caso specifico con i pedissequi atti di liquidazione del contributo (cfr. C.G.A.R.S., Adunanza Sezioni Riunite, 30.05.2023, parere 292/2023). Nel caso oggetto del decidere è un dato di fatto pacifico che gli atti applicativi del COSAP riscosso dal Comune di San Cataldo non sono stati impugnati. Di talché il ricorso deve essere dichiarato inammissibile. Nondimeno il Tribunale reputa opportuno rilevarne anche l’infondatezza nel merito al fine del regolamento delle spese. Come detto la disciplina sui criteri di quantificazione del COSAP è adottata per mezzo di atti aventi natura regolamentare, non soggetti per tale ragione al dovere di motivazione visto quanto disposto dall’articolo 3, comma 2, legge 07.08.1990 n. 241 (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 10.12.2020, n. 7904). Pertanto tutte le doglianze articolate dai ricorrenti – sotto diversi profili – sui vizi, che affliggerebbero le motivazioni degli atti impugnati, sono prive di fondamento. In merito al vizio anch’esso dedotto in ricorso, di violazione della disciplina sulla competenza degli organi comunali, il Tribunale condivide le controdeduzioni dell’Amministrazione, risultando dimostrato dalla documentazione versata in atti che la Commissione Straordinaria ha sempre avuto cura di distinguere i casi in cui si è avvalsa dei poteri propri del Consiglio comunale, da quelli in cui ha esercitato i diversi poteri riservati alla Giunta comunale;
senza mai ingenerare sovrapposizioni tra le attribuzioni dei due organi. È fondata anche l’ulteriore difesa spiegata dal Comune intimato secondo cui, dopo la dichiarazione di dissesto finanziario, gli Enti Locali sono tenuti ad elevare fino al massimo esigibile gli importi dei canoni patrimoniali (cfr. art 251 bis , comma V, decreto legislativo 18.08.2000 n. 267). In altri termini, non residua alcun margine di scelta in capo ai Comuni in dissesto finanziario su questo punto, come chiarito dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, che ha ritenuto impugnabili le deliberazioni di dissesto degli Enti Locali proprio per la lesività intrinseca alle medesime, in particolare per il successivo ed inderogabile aumento dei tributi locali e dei canoni patrimoniali (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 10.03.2022, n. 1711).

5) Come detto le spese seguono la soccombenza. Pertanto sono poste a carico dei ricorrenti e liquidate in € 2.000,00 oltre rimborso forfettario, IVA e CPA.