Pubblicato il 27/11/2023

N. 00870/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00443/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 443 del 2021, proposto da
R.O.B.I. s.r.l. unipersonale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato P B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica (già Ministero della Transizione Ecologica, e prima ancora Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare), in persona del ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Brescia, via S. Caterina, 6;

nei confronti

Consorzio nazionale per la gestione, raccolta e trattamento degli oli minerali usati, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Zotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della nota prot. 3611 del 26 febbraio 2019 del direttore generale della Direzione Generale per i Rifiuti e l'Inquinamento del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, avente ad oggetto “ Monitoraggio della attività da svolgere presso l'impianto della ditta ROBI S.r.l. di Treviolo (BG) ”, nonché di ogni altro atto ad essa presupposto e/o connesso e/o collegato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Transizione Ecologica e del Consorzio nazionale per la gestione, raccolta e trattamento degli oli minerali usati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 novembre 2023 il dott. A F e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- Il Consorzio nazionale per la gestione, raccolta e trattamento degli oli minerali usati (CONOU, di seguito anche “Consorzio”) è stato istituito dall’art. 4 del D.P.R. 23 agosto 1982, n. 691, recante “ Attuazione della direttiva (CEE) n. 75/439 relativa alla eliminazione degli oli usati ”, con l’obiettivo di garantire la raccolta e il corretto riutilizzo degli oli minerali lubrificanti usati, qualificati come rifiuto pericoloso, nonché di informare l’opinione pubblica sui rischi derivanti dalla loro dispersione nell’ambiente.

2.- Il CONOU è ora disciplinato dall’art. 11 del d.lgs. 95/1992 e dell’art. 236, comma 2, del d.lgs. 152/2006 (di seguito anche “Codice dell’Ambiente”): è un consorzio obbligatorio al quale partecipano determinate imprese, ha personalità giuridica di diritto privato e non persegue scopo di lucro.

3.- I compiti del Consorzio sono indicati nel comma 12 dell’art. 236 cit.: vi rientra anche quello di “ corrispondere alle imprese di rigenerazione un corrispettivo a fronte del trattamento determinato in funzione della situazione corrente del mercato delle basi lubrificanti rigenerate, dei costi di raffinazione e del prezzo ricavabile dall'avvio degli oli usati al riutilizzo tramite combustione;
tale corrispettivo sarà erogato con riferimento alla quantità di base lubrificante ottenuta per tonnellata di olio usato, di qualità idonea per il consumo ed effettivamente ricavata dal processo di rigenerazione degli oli usati ceduti dal consorzio all'impresa stessa ” (lett. l- ter ).

Ai sensi dell’art. 183, comma 1, lett. v del Codice dell’Ambiente, per “ rigenerazione degli oli usati ” si intende “ qualsiasi operazione di riciclaggio che permetta di produrre oli di base mediante una raffinazione degli oli usati, che comporti in particolare la separazione dei contaminanti, dei prodotti di ossidazione e degli additivi contenuti in tali oli ”.

4.- È oggetto di controversia tra il Consorzio e R.O.B.I. s.r.l. (di seguito anche “ROBI”) se l’attività di quest’ultima possa essere qualificata come “rigenerazione di oli usati” e conseguentemente ROBI abbia diritto al suddetto corrispettivo.

I fatti anteriori al giudizio.

5.- ROBI è un'impresa che, giusta l’Autorizzazione Integrata Ambientale (“AIA”) rilasciata con determina n. 1362 della Provincia di Bergamo in data 3 luglio 2013, svolge attività di “ rigenerazione ad altri impieghi degli olii in particolare: - produzione di basi lubrificanti in impianto di evaporazione a strato sottile ”, in inglese thin film evaporator , acronimo TFE (doc. 2 ricorrente, scheda tecnica allegata, pag. 5, punto B).

6.- Nel 2016 ROBI ottenne dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli la licenza per lo svolgimento, tra l’altro, di attività di produzione e, quale attività accessoria, di denaturazione di “ oli lubrificanti anche rigenerati e prodotti assimilati ”, nonché la commercializzazione di “ oli lubrificanti tal quali e denaturati ” (doc. 3 ricorrente). L’AIA fu integrata a seguito di questa licenza (doc. 4 ricorrente).

7.- Sempre nel 2016 la ricorrente chiese al Consorzio il corrispettivo previsto dall’art. 236 del Codice dell’Ambiente, e il 6 settembre di quell’anno inviò ad esso la licenza sopra ricordata (doc. 1 ricorrente, pag. 8).

8.- Tuttavia il Consorzio, con nota del 25 marzo 2017, affermò che: a) ROBI non svolgeva attività di “rigenerazione di oli usati” bensì di “recupero”;
b) l'attività di rigenerazione degli oli usati è soggetta ad AIA che, ai sensi dell’art. 29- bis del Codice dell’Ambiente, deve essere rilasciata tenendo conto delle BAT ( best available techniques – migliori tecniche disponibili), mentre dalle indicazioni preliminari assunte l'impianto di ROBI non sarebbe in grado di rispettare queste ultime, nonostante l’AIA rilasciata dalla Provincia di Bergamo;
c) pertanto il Consorzio doveva effettuare un test run per raccogliere tutte le informazioni necessarie a stabilire se l’attività svolta da ROBI potesse essere classificata come “rigenerazione di oli usati”, e restava in attesa della disponibilità di ROBI ad eseguirlo. La lettera del Consorzio concludeva che “ solo all’esito delle attività sopra indicate, potremo determinare se è dovuto il corrispettivo e quantificarne l’entità ” (doc. 1 ricorrente, pagg. 11-13).

9.- Vista questa risposta, ROBI decise di scrivere, con lettera del 14 giugno 2017, al Ministero dell’Ambiente (di seguito lo si indicherà così per brevità), quale autorità vigilante sul Consorzio, contestando la posizione assunta da tale ente e chiedendo l’intervento del Ministero al fine di sollecitare il Consorzio a versare il corrispettivo richiesto (doc. 1 ricorrente, pagg. 1-6).

10.- Il Ministero riscontrò tale richiesta in data 11 agosto 2017 (doc. 6 ricorrente) e:

- evidenziò che le attività rientranti nel codice R9 di cui all’AIA di ROBI comprendono astrattamente sia la “rigenerazione”, sia gli “altri reimpieghi di olii usati”, e pertanto era necessario “ puntualizzare l’oggetto esatto dell’attività di impresa autorizzata ”;

- chiarì che “ la verifica in ordine alla concreta sussistenza dell’attività di rigenerazione non può prescindere da una valutazione caso per caso, avendo riguardo all’attività in concreto svolta dall’impianto ”;

- invitò pertanto le parti “ ad eseguire tutte le verifiche tecniche necessarie, anche ai fini di una equilibrata composizione della questione esaminata ”, coinvolgendo un organismo terzo di tipo istituzionale, e in particolare invitò ROBI “ ad avvalersi dell’Agenzia per la protezione dell’ambiente territorialmente competente […] , per accertare la qualità dell’olio oggetto dell’attività svolta dall’impianto, al fine di pervenire alla [sua] adeguata qualificazione, se cioè trattasi di «olio base rigenerato» soggetto a raffinazione e privo di additivi etc, ovvero se si tratti di un «olio lubrificante» derivante da un trattamento di oli usati ma rientrante in «altri reimpieghi», come recita il titolo autorizzativo dell’impianto ” (doc. 6 ricorrente).

11.- ROBI impugnò questo atto davanti al

TAR

Lazio (R.G. 10961/2017), ma poi il giudizio fu dichiarato estinto per perenzione con decreto n. 754 del 6 febbraio 2023.

12.- Stante l’indicazione data dal Ministero con la citata lettera dell’11.8.2017, fu dunque coinvolta

ARPA

Lombardia, che il 26 luglio 2018 inviò una relazione sull’attività di verifica condotta presso l’impianto di ROBI (doc. 7 ricorrente). Tale relazione concluse che:

(i) il prodotto di ROBI “ è un altro olio base lubrificante … e non un olio base altamente raffinato ”;

(ii) “ per quanto concerne il rispetto dei parametri della tabella B5 e B7 dell’autorizzazione [AIA], vista la presenza del dato anomalo relativo alla concentrazione dei diluenti nella miscela in ingresso al trattamento e dato quanto riportato nel paragrafo «Rifiuti prima del trattamento» nel paragrafo «Considerazioni finali», si ritiene opportuno prevedere un periodo di monitoraggio dell’intero processo, per confermare o smentire il dato anomalo ”;

(iii) con riferimento agli adempimenti per confermare la cessazione della qualifica di rifiuto (c.d. adempimenti REACH – CLP) ai sensi dell’art. 184- ter del d.lgs. n. 152/2006, “ solo se tutti i requisiti (compresi quelli degli art. 184-ter a) e b) ) sono soddisfatti il prodotto può essere immesso sul mercato, altrimenti si incorre nel meccanismo sanzionatorio dei decreti 133 del 14 settembre 2009 (per il REACH) e 186 del 17 ottobre 2011 (CLP). L’autorità di vigilanza competente per il REACH e CLP in Lombardia è ATS territorialmente competente ”.

13.- Il 17 ottobre 2018 il Consorzio invitò l’ARPA a dare “ una risposta ancora più esplicita quanto all’apparente impossibilità di qualificare il processo svolto dalla Robi come autentica operazione di “rigenerazione”, ai sensi e per gli effetti dell’art. 183, comma 1, lett. v) ” (doc. 4 Consorzio).

14.- L’8 novembre 2018 anche il Ministero, nel dichiarato esercizio delle proprie funzioni di vigilanza e controllo sull’operato del CONOU, da un lato prese atto “ di quanto affermato da codesta Agenzia in ordine alla necessità di effettuare un monitoraggio sull’intero processo industriale svolto da ROBI ”, dall’altro lato chiese ad ARPA alcuni chiarimenti, tra cui in particolare “ se, allo stato attuale, sia possibile affermare che le operazioni svolte dalla Ditta in questione siano effettivamente da classificare quale “rigenerazione” ai sensi del citato art. 183, comma 1, lett. v) oppure come recupero di oli usati destinati ad “altri reimpieghi degli oli” di cui all’operazione di recupero R9 ” (doc. 9 ricorrente).

15.- L’ARPA fornì i chiarimenti richiesti con lettera del 28 novembre 2018 (doc. 10 ricorrente), precisando che:

(i) “ Il processo di recupero della ROBI OIL non può arrivare, come evidenziato dalla stessa ditta, a livelli di purezza e di caratteristiche tali da utilizzare il prodotto finale come olio lubrificante;
il destino del prodotto finale è, infatti, l’industria della gomma ”;

(ii) “ la ditta ROBI svolge un trattamento di recupero che, ai sensi dell’art. 183, comma 1, lett. v del D.Lgs. 152/06, non essendo specificati nell’articolo i limiti e i processi del trattamento, si può definire rigenerazione, per un uso specifico per la filiera identificata ”;

(iii) per quanto riguarda infine il monitoraggio dell’attività di ROBI, “ Non avendo