TAR Bologna, sez. II, sentenza 2019-12-31, n. 201901027

Pubblicato il 31/12/2019

N. 01027/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00570/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 570 del 2018, proposto da
Società Agricola Dolci e Vinsani Società Semplice, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati A B, M F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Sandra Serenari in Bologna, via San Felice n. 99;

contro

Regione Emilia Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati F S, S R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Regione Emilia-Romagna - Servizio Territoriale Agricoltura, Caccia e Pesca di Reggio Emilia, non costituito in giudizio;

nei confronti

Casearia di Sant'Anna S.r.l., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

della determinazione con la quale la Regione Emilia Romagna ha dichiarato “non ammissibile” la domanda di sostegno AG.R.E.A. n. 5051893 presentata in data 03.10.2017 sulla operazione 4.1.01 “Investimenti in aziende agricole in approccio individuale e di sistema - Approccio di sistema”, ai sensi del relativo avviso pubblico di cui all’Allegato 3 approvato con Deliberazione della Giunta Regionale Emilia Romagna n. 227 del 27.02.2017Impugnazione dichiarazione di "non ammissibilità" di domanda di sostegno.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Emilia Romagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2019 la dott.ssa J B e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Parte ricorrente ha agito in giudizio per l’annullamento: della Determinazione n. 6672 del 09.05.2018, con la quale la Regione Emilia Romagna ha dichiarato “non ammissibile” la domanda di sostegno AG.R.E.A. n. 5051893 presentata dalla Società Agricola Dolci e Vinsani in data 03.10.2017 sull’operazione 4.1.01 “Investimenti in aziende agricole in approccio individuale e di sistema - Approccio di sistema”, ai sensi del relativo avviso pubblico di cui all’Allegato 3 approvato con Deliberazione della Giunta Regionale Emilia Romagna n. 227 del 27.02.2017;
della Determinazione n. 10338 del 02.07.2018 della Regione Emilia Romagna, recante approvazione delle graduatorie settoriali dei progetti di filiera di cui agli avvisi pubblici approvati con Deliberazione della Giunta Regionale Emilia Romagna n. 227 del 27.02.2017, nella parte in cui, relativamente al progetto di filiera avente quale capofila il Consorzio Granterre-Caseifici e Allevamenti s.c.a., risulta non ammessa la domanda n. 5051893 presentata dalla ricorrente.

In fatto ha allegato che:

- la ricorrente “Società Agricola Dolci e Vinsani società semplice” (da qui anche solo “ditta Dolci e Vinsani”) è impresa operante dall’aprile 2012 nel settore agricolo “zootecnico”, che si occupa dell’allevamento di vacche da latte, rientrando nella filiera del comparto lattierocaseario inerente la produzione, stagionatura e vendita del formaggio D.O.P. Parmigiano Reggiano;

- in data 03.10.2017 la ditta Dolci e Vinsani presentava alla Regione Emilia Romagna, nell’ambito del Progetto di Filiera avente quale capofila il Consorzio Granterre s.c.a., domanda di sostegno (identificata con n. 5051893) relativamente alla Misura 4, tipo di operazione 4.1.01 “Investimenti in aziende agricole in approccio individuale e di sistema - Approccio di sistema”, prevista dall’avviso pubblico di cui all’Allegato 3 approvato con Deliberazione della Giunta Regionale Emilia Romagna n. 227 del 27.02.2017;

- con tale domanda la ditta Dolci e Vinsani chiedeva la concessione/erogazione di un contributo economico per l’attuazione di un piano di investimenti avente ad oggetto la realizzazione di una nuova stalla a stabulazione libera per bovini da latte, l’acquisto di quattro robots per la mungitura, l’acquisto di un sistema di abbeverata con sistema di controllo della temperatura dell’acqua mediante riscaldatore, la realizzazione di una vasca circolare per stoccaggio liquami e l’acquisto di attrezzature varie per sistemi di stoccaggio reflui;
il tutto per totale di spesa degli investimenti pari ad Euro 1.220.916,89 oltre IVA;

- la suddetta istanza era collegata alla “Domanda Carpetta” identificata con n. 5053841, presentata il 10.11.2017 dal “Consorzio Granterre-Caseifici e Allevamenti s.c.a.” quale capofila mandataria del Progetto di Filiera (Filiera 1 – Settore Lattiero Caseario - latte bovino) di cui era parte (e mandante) anche la ditta Dolci e Vinsani, unitamente ad una ventina di altre imprese agricole;

- la domanda di sostegno n. 5051893 presentata dalla ricorrente era correlata al Permesso di Costruire chiesto il 13.7.2016 e rilasciato dal Comune di Reggio Emilia il 5.10.2016 per eseguire lavori di “ampliamento di fabbricato agricolo ad uso stalla bovini da latte da attuarsi mediante Programma di Riconversione Aziendale (PRAA)”, per il cui finanziamento l’attuale ricorrente, in data 29.9.2016, otteneva dal Credito Cooperativo Reggiano s.c. un mutuo fondiario agrario di Euro 1.700.000,00;

- in data 28.3.2018 la ricorrente riceveva dalla Regione Emilia Romagna, Servizio Territoriale Agricoltura, Caccia e Pesca di Reggio Emilia, comunicazione, ai sensi dell’art. 10 bis L. 241/90, di “non ammissibilità” della predetta domanda, sul rilievo che la durata della società richiedente (“Società Agricola Dolci e Vinsani società semplice”, attuale ricorrente) risultava, dall’atto costitutivo, fissata al 31 dicembre 2022, periodo “non sufficiente a garantire il rispetto del vincolo di conduzione di cinque anni dall’atto di liquidazione”, né prevedendo il suddetto atto costitutivo il tacito rinnovo della società, con conseguente mancanza di un fondamentale requisito di ammissibilità della domanda;

- a fronte di tale comunicazione la ditta Dolci e Vinsani in data 6.4.2018 presentava alla Regione osservazioni scritte, evidenziando che la normativa codicistica (art. 2273 c.c.), per quanto concerne le società di persone, prevede la proroga anche tacita della durata del contratto sociale, laddove i soci continuino a compiere operazioni sociali e cioè svolgano attività di gestione ed amministrazione attiva della società, espressive della volontà di continuare l’esercizio dell’impresa e della società, come appunto avvenuto nel caso della ditta Dolci e Vinsani, la quale, aderendo al progetto di filiera, si era comunque assunta l’impegno di condurre l’azienda agricola “oggetto” degli interventi a loro volta contemplati dalla domanda di sostegno, per almeno 5 anni decorrenti dalla data di adozione dell’atto di liquidazione a saldo del sostegno richiesto, il che rendeva evidente la volontà dei soci di protrarre la durata della società per un arco temporale senz’altro coerente alle previsioni del bando in questione;
inoltre, la ricorrente evidenziava di avere aggiornato il proprio fascicolo aziendale, in conformità a quanto previsto con D.G.R. n. 370 del 12.3.2018, producendo atto di proroga della società sino al 31.12.2040 stipulato a ministero Notaio Mangh, ritenendo con ciò di avere superato qualsivoglia criticità inerente la durata della società, e dunque, relativa all’ammissibilità della domanda, a maggior ragione tenuto conto che in occasione di precedente e “speculare” bando regionale (approvato con D.G.R. 320/2016) la domanda della ditta Dolci e Vinsani (presentata il 15.7.2016) era stata ammessa e collocata in graduatoria, senza rilievi di sorta, emergendo pertanto un’illogicità/contraddittorietà rispetto alla manifestata intenzione di ritenere non ammissibile la domanda de qua;

- ad integrazione delle suddette argomentazioni la ditta Dolci e Vinsani presentava alla Regione un’ulteriore memoria datata 20.4.2018 e corredata di documenti, evidenziando che tra i documenti allegati alle domande di sostegno presentate dal Consorzio Granterre s.c.a. (relativa al progetto di filiera di cui, come detto, era parte e mandante anche la ricorrente) e dalla Latteria Sociale Santo Stefano s.c.a. (di cui la ditta Dolci e Vinsani era ed è socia), risultava ripetutamente ed espressamente la volontà dei soci della stessa “Società Agricola Dolci e Vinsani società semplice” di proseguire l’attività societaria sino almeno al giugno 2024;

- con Determinazione n. 6672 del 09.05.2018, tuttavia, il Dirigente Responsabile del Servizio Territoriale Agricoltura, Caccia e Pesca di Reggio Emilia, disattendendo (peraltro, come si vedrà, immotivatamente) le suddette osservazioni presentate dalla ricorrente, ha dichiarato “non ammissibile” la domanda di sostegno n. 5051893 presentata dalla ricorrente medesima in data 03.10.2017;

- con successiva Determinazione n. 10338 del 02.07.2018 il Dirigente Responsabile del Servizio Competitività delle Imprese Agricole ed Agroalimentari della Regione Emilia Romagna ha approvato le graduatorie settoriali dei progetti di filiera di cui agli avvisi pubblici approvati con la citata Deliberazione della Giunta Regionale Emilia Romagna n. 227/2017, tre le quali quella relativa al progetto di filiera avente quale capofila il Consorzio Granterre-Caseifici e Allevamenti s.c.a. ove risulta non ammessa la domanda n. 5051893 presentata dalla ricorrente.

Sulla base di tali fatti, la ricorrente ha impugnato gli atti da ultimo citati e riportati in epigrafe, articolando le seguenti censure:

1) Violazione e falsa interpretazione ed applicazione delle previsioni di cui ai punti 4.3 e 4.5 dell’avviso pubblico di cui all’Allegato 3 (“Tipo di operazione 4.1.01 “Investimenti in aziende agricole in approccio individuale e di sistema - Approccio di sistema”) approvato con D.G.R. n. 227 del 27.02.2017 - Violazione dall’art. 12 delle Disposizioni sulla legge in generale (c.d. “preleggi”) - Eccesso di potere per violazione del principio del favor partecipationis nelle procedure selettive e dell’interesse pubblico alla selezione dei soggetti più meritevoli - Violazione dell’art. 97 Cost.

La Regione ha ritenuto “non ammissibile” la domanda di sostegno presentata dalla ricorrente sulla base dell’asserita violazione delle condizioni di ammissibilità previste dai punti 4.3 e 4.5 dell’avviso pubblico di cui all’Allegato 3 approvato con la citata D.G.R. n. 227/2017 (da qui innanzi, per brevità, anche solo il “bando”).

Ad avviso dell’Ente i punti 4.3 e 4.5 del bando richiedono “la durata del contratto societario almeno pari a quella del periodo di impegno alla conduzione aziendale (5 anni decorrenti dalla data di adozione dell’atto di liquidazione a saldo del sostegno richiesto)”, condizione di ammissibilità dell’impresa agricola espressamente richiesta al paragrafo 4 del bando di cui alla delibera n. 227/2017, che la ricorrente non disponeva al momento della presentazione della domanda, non potendo garantire il rispetto del vincolo di conduzione di cinque anni dall’atto di liquidazione perché la scadenza della durata societaria era stata fissata al 31/12/2022, né potendo sanare la mancanza del requisito, la modifica dello statuto sociale posta in essere dopo la scadenza del termine di presentazione delle domande.

Secondo la ricorrente tale interpretazione sarebbe errata perché la ratio sottesa ai punti 4.3 e 4.5 del bando è quella di ammettere alla possibile erogazione del finanziamento le imprese agricole (qualunque forma esse abbiano) che gestiscano in proprio e direttamente l’azienda, per un arco temporale medio-lungo, escludendo di contro le imprese che non abbiano le suddette caratteristiche gestorie e di impegno nel tempo;
la condizione della durata minima del contratto societario (contemplata dal punto 4.3 del bando) dovrebbe, quindi, ritenersi accessoria rispetto alla condizione recata dal punto 4.5 in quanto funzionale a rendere attuabile l’impegno di cui al citato punto 4.5 (e a sanzionarne il mancato rispetto, attraverso la prevista revoca del finanziamento), anche in ipotesi di richiedente che abbia natura/forma di “società”.

Inoltre, la condizione del punto 4.3 non potrebbe essere attestata/verificata al momento della presentazione della domanda, ma solo “a posteriori”, tenuto conto che il dies a quo dell’atto di liquidazione ivi previsto risulta indeterminato ed indeterminabile ab origine.

2) Violazione dell’art. 2273 cod. civ. - Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto d’istruttoria, errore nei presupposti, illogicità, irragionevolezza ed ingiustizia manifesta - Violazione dell’art. 16 L.R. Emilia Romagna 30.5.1997 n. 15 e ss.mm.ii. - Violazione delle disposizioni di cui alla Delibera Giunta Regionale Emilia Romagna n. 370 del 12.3.2018 - Eccesso di potere per difetto di motivazione - Violazione degli artt. 1 e 3 L. 241/1990 - Violazione del principio del “soccorso istruttorio” di cui agli artt. 6, comma 1, lett. b), Legge n. 241/1990 e ss.mm.ii.;
71, comma 3, D.P.R. n. 445/2000;
83, comma 9, D.Lgs 50/2016 - Ulteriore profilo di eccesso di potere per violazione del principio del favor partecipationis nelle procedure selettive e dell’interesse pubblico alla selezione dei soggetti più meritevoli, per mancata valutazione e contemperamento degli interessi pubblici e privati coinvolti e per ingiustizia manifesta e disparità di trattamento.

La ricorrente è una società semplice ex art. 2251 e ss. cod. civ., il cui atto costitutivo all’art. 5 disponeva: “La durata della Società è fissata fino al 31 (trentuno) dicembre 2022 (duemilaventidue).

Essa potrà essere prorogata o sciolta anticipatamente con il consenso di tutti i soci”;
la proroga del termine di durata della società semplice Dolci e Vinsani, quindi, poteva avvenire sia prima del decorso del termine originariamente stabilito per volontà manifesta dei soci, che tacitamente dopo il decorso del suddetto termine ex art. 2273 cod. civ. integrativo dell’atto costitutivo (“la società è tacitamente prorogata a tempo indeterminato quando, decorso il tempo per cui fu contratta, i soci continuano a compiere le operazioni sociali”), sicché la Regione avrebbe errato nel ritenere che, poiché al momento della presentazione della domanda la scadenza della durata societaria era fissata al 31.12.2022 senza prevedere l’atto costitutivo il tacito rinnovo a scadenza, non sarebbe stato garantito il rispetto dell’impegno di conduzione diretta dell’azienda per i cinque anni dall’atto di liquidazione a saldo del sostegno richiesto.

Inoltre, la domanda della ricorrente era collegata alla c.d. “Domanda Carpetta” identificata con n. 5053841 presentata il 10.11.2017 dal “Consorzio Granterre-Caseifici e Allevamenti s.c.a.” quale capofila mandataria del Progetto di Filiera 1 - Settore Lattiero Caseario (latte bovino) di cui era parte e mandante anche la ditta Dolci e Vinsani, unitamente ad una ventina di altre imprese agricole, alla quale erano stati allegati una serie di documenti, dai quali si evince che almeno fino al giugno 2024, vi era l’impegno/obbligo dell’attuale ricorrente di continuare a compiere attività operative e gestionali della società fino al giugno 2024, termine sufficientemente ampio per garantire il rispetto del duplice “vincolo” di permanenza della società e di conduzione diretta dell’azienda agricola nei cinque decorrenti dall’adozione dell’atto di liquidazione a saldo del sostegno, risultante dal combinato disposto dei punti 4.3 e 4.5 del bando.

Infine, la ricorrente, il 6.4.2018, a seguito della comunicazione ex art. 10 bis L. 241/90 ricevuta dalla Regione il 28.3.2018, ha prorogato con atto stipulato a ministero Notaio Manghi la durata del contratto societario sino al 31.12.2040, aggiornando il proprio “fascicolo anagrafico aziendale”, con ciò superando qualsivoglia eventuale problematica inerente la durata della società, circostanza rappresentata alla Regione con PEC del 6.4.2018.

3) Eccesso di potere per contraddittorietà manifesta e violazione dell’affidamento ingenerato nel privato - Violazione dell’art. 97 Cost.

Nel luglio 2016 la ricorrente aveva presentato una domanda di sostegno relativamente al bando “Operazione 4.1.01 ad approccio individuale” (v. doc. 20 allegato), il quale, ai punti 4.3 e

4.5, stabiliva le stesse identiche condizioni di ammissibilità del bando di filiera oggetto della domanda di cui si discute nel presente giudizio, ma in quel caso la Regione aveva ritenuto ammissibile la domanda della ricorrente, collocandola in graduatoria, senza nulla rilevare circa l’insufficiente durata del contratto societario, con ciò dimostrando ulteriormente la fondatezza delle censure svolte in questa sede.

4) Eccesso di potere per irragionevolezza ed ingiustizia manifesta in relazione all’esistenza di previsioni ambigue, contraddittorie e dubbie dell’avviso pubblico di cui all’Allegato 3 approvato con Deliberazione della Giunta Regionale Emilia Romagna n. 227 del 27.02.2017 (in specie, punti 4.3 e 4.5) - Ulteriore profilo di eccesso di potere per violazione del principio del favor partecipationis nelle procedure selettive e dell’interesse pubblico alla selezione dei soggetti più titolati e meritevoli.

In via di subordine la ricorrente ha allegato l’ambiguità delle previsioni di cui ai punti 4.3 e 4.5 del bando, chiedendone quindi l’applicazione secondo il principio del favor partecipationis e dell’interesse pubblico alla selezione dei soggetti più titolati e meritevoli.

La Regione Emilia Romagna si è costituita in giudizio eccependo preliminarmente la tardività del ricorso e contestando nel merito quanto ex adverso dedotto.

Con ordinanza n. 206 del 2018 questo Tribunale ha respinto la domanda cautelare articolata dalla ricorrente, decisione riformata dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 5639 del 2018.

All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, il ricorso va accolto, tenuto conto dell’esito del giudizio di Appello e alla luce delle più articolate difese svolte da parte ricorrente dopo la fase cautelare, in particolare con la memoria difensiva depositata in occasione dell’udienza di discussione, rispetto alle quali la Regione non ha fornito elementi idonei a dimostrare l’effettiva certa determinabilità a priori del termine di liquidazione del saldo dei contributi dal quale ha fatto decorrere il quinquennio di cui al punto 4.5 del bando, dichiarando quindi non ammissibile il contributo chiesto dalla società ricorrente.

Preliminarmente va respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla Regione, non avendo la ricorrente alcun onere di impugnare immediatamente l’articolo 4.3 del Bando sulla durata del contratto societario, trattandosi norma non immediatamente escludente, ma di dubbia interpretazione, la cui portata lesiva si è manifestata solo attraverso l’atto di non ammissione della domanda di contributo della Società Dolci e Vinsani, basato sulla lettura di tale disposizione concretamente data dall’Amministrazione nel valutare l’istanza della ricorrente.

Nel merito, come primo motivo di ricorso, la ricorrente ha eccepito la violazione da parte della Regione dei punti 4.3 e 4.5 dell’avviso pubblico di cui all’Allegato 3, laddove nell’atto di non ammissione al contributo l’Amministrazione ha ritenuto: “la durata del contratto societario almeno pari a quella del periodo di impegno alla conduzione aziendale (5 anni decorrenti dalla data di adozione dell’atto di liquidazione a saldo del sostegno richiesto), è condizione di ammissibilità dell’impresa agricola espressamente richiesta al paragrafo 4 del bando di cui alla delibera n. 227/2017 (tale durata del contratto societario costituisce pertanto requisito di accesso da possedere al momento della presentazione della domanda da parte del beneficiario…”, né avrebbero rilievo le osservazioni ed i documenti presentati dalla ricorrente a seguito della comunicazione ex art. 10 bis L. 241/90 – “…poiché al momento della presentazione della domanda la scadenza della durata societaria del 31/12/2022, non consente di garantire il rispetto del vincolo di conduzione di cinque anni dall’atto di liquidazione e non rileva il fatto che il beneficiario abbia successivamente provveduto a modificare lo statuto sociale prorogando la durata”.

Tale conclusione, a suo avviso, sarebbe errata perché la ratio dei punti 4.3 e 4.5 del bando è quella di ammettere alla possibile erogazione del finanziamento le imprese agricole (qualunque forma esse abbiano) che gestiscano in proprio e direttamente l’azienda, per un arco temporale medio-lungo, escludendo di contro le imprese che non abbiano le suddette caratteristiche gestorie e di impegno nel tempo, ratio coerente con la previsione del punto 4.5 secondo la quale il richiedente, al momento della domanda, deve “impegnarsi alla conduzione diretta dell’azienda oggetto dell’intervento per almeno 5 (cinque) anni dalla data di adozione dell’atto di liquidazione a saldo del sostegno richiesto, pena la revoca del finanziamento”.

La difesa può essere condivisa, avendo la ricorrente, da un lato, assunto tale impegno mediante rilascio della corrispondente dichiarazione prevista dal modulo di domanda predisposto dalla P.A. e dovendosi, dall’altro, l’art.