Pubblicato il 20/10/2020

N. 02155/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00385/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 385 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Sia Casa di Cura S. Anna S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Carlo Comande', con domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via Nunzio Morello n. 40;

contro

Regione Sicilia-Assessorato alla Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale n. 6;
Azienda Sanitaria Provinciale di Agrigento, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Teodoro Caldarone, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Santo Botta in Palermo, viale Regina Margherita n.42;

per l'annullamento

quanto al ricorso principale:

- della nota prot. n. 89796 del 11 dicembre 2014 dell'ASP di Agrigento, ricevuta il successivo 17 dicembre 2014, nella parte in cui invita e diffida la società ricorrente al pagamento delle somme relative al periodo ottobre 2007- dicembre 2012 entro e non oltre quindici giorni dal ricevimento della stessa;

- del D.A. n. 170/2013 emesso dall'Assessorato per la Salute della Regione Sicilia pubblicato sulla GURS n. 7 dell' 8 febbraio 2013, quale atto presupposto al procedimento avviato con la nota sopra citata;

- ove occorra delle direttive assessoriali di cui alla nota Assessorato della Salute non identificata, non conosciuta, in quanto citate nella suddetta nota di avvio del procedimento

e delle successive direttive della Direzione Aziendale di cui alla nota prot. n. 85736 del 26 novembre 2014;

- ove occorra, del provvedimento con cui si è proceduto alla rivalorizzazione della produzione relativa al periodo ottobre 2007- dicembre 2012 ed alla conseguente quantificazione del credito asseritamente vantato dall'ASP, non conosciuto;

- di ogni atto consequenziale e presupposto;

quanto al primo ricorso per motivi aggiunti:

- della nota prot. n. 22966 del 7 aprile 2015 dell'ASP di Agrigento, nella parte in cui dispone il riavvio della procedura di recupero delle somme relative al periodo ottobre 2007- dicembre 2012;

- della nota prot. n. A13/17845 del 27 febbraio 2015 dell'Assessorato regionale Salute, ad oggi sconosciuta e di cui è avuto contezza in quanto richiamata nella suddetta nota, con la quale sono state confermate le direttive prot. n. 4462613 giugno 2014 e n. 76051/3 ottobre 2014, da intendersi ove occorra anch'essa impugnate, volte alla definizione c/o avvio delle procedure di recupero;

- di ogni altro atto relativo alla suddetta procedura di recupero ad oggi non conosciuto;

quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti:

- della nota prot. n. 22966 del 7 aprile 2015 dell'ASP di Agrigento, nella parte in cui dispone il riavvio della procedura di recupero delle somme relative al periodo ottobre 2007- dicembre 2012;

- della nota prot. n. A13/17845 del 27 febbraio 2015 dell'Assessorato regionale Salute, ad oggi sconosciuta e di cui è avuto contezza in quanto richiamata nella suddetta nota, con la quale sono state confermate le direttive prot. n. 4462613 giugno 2014 e n. 76051/3 ottobre 2014, da intendersi ove occorra anch'essa impugnate, volte alla definizione c/o avvio delle procedure di recupero;

- di ogni altro atto relativo alla suddetta procedura di recupero ad oggi non conosciuto;

quanto al terzo ricorso per motivi aggiunti:

- della nota prot. A.I.3/82070 del 28 ottobre 2015 dell’Assessorato Regionale alla Salute, con cui viene disposto il riavvio dell’iter procedurale per il recupero delle somme relative al periodo ottobre 2007-dicembre 2012 dopo la sospensione temporanea dell’iter procedurale disposta con precedente nota del 7 ottobre 2015;

- della nota prot. n. 79512 del 23 novembre 2015 con cui l’ASP di Agrigento ha diffidato la ricorrente al pagamento delle somme relative ai presunti indebiti derivanti dal DA n. 170/2013.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Siciliana-Assessorato alla Salute e dell’Asp di Agrigento;

Vista la nota con la quale la difesa erariale ha chiesto che la causa venisse posta in decisione senza discussione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 ottobre 2020 il dott. B S;
nessuno è presente per le parti, come indicato nel verbale;

PREMESSO che, così come risulta dagli atti di causa:

- la Regione Siciliana, con D.A. n. 1977/2007, in attuazione del Piano di contenimento e riqualificazione del sistema sanitario regionale per il triennio 2007/2009, stabiliva che a far data dal 1° ottobre 2007, a modifica dei valori tariffari precedentemente determinati con il decreto n. 24059/1997 e con il decreto n. 7104/2005, le tariffe massime applicabili in Sicilia per la remunerazione delle prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale sarebbero state quelle previste dal D.M. 12 settembre 2006, con conseguente contestazione in sede giurisdizionale di tale D.A. da parte di alcuni laboratori e sospensione dell’efficacia di tale atto da parte del T.A.R. Sicilia;

- l’Assessore regionale alla Salute, conseguentemente, effettuata una rinnovata valutazione in merito alla precedente statuizione sul medesimo oggetto effettuata con il D.A. n. 1977/2007, con D.A. 27 febbraio 2008 ripristinava le precedenti tariffe;

- i giudizi si concludevano con la sentenza del C.G.A. n. 521/2012, di rigetto dell’appello promosso avverso le pronunce di primo grado – le quali avevano respinto i ricorsi – con conseguente ripristino, da parte dell’Assessorato regionale, con il gravato D.A. n. 170/2013, delle tariffe previste dal D.A. n. 1977/2007;

- l’Assessorato della Salute, con nota prot. n. 44626 del 3 giugno 2014, invitava, quindi, le Aziende sanitarie ad avviare l’iter per il recupero delle somme scaturenti dalla differenza fra quanto già liquidato per il periodo ottobre 2007/dicembre 2012 e quanto, invece, risultante dalla diversa valorizzazione delle prestazioni di cui al D.A. n. 1977/2007 ripristinate con il citato D.A. n. 170/2013, con conseguente invio, da parte dell’Azienda intimata, della gravata nota, contestata dalla ricorrente in via extragiudiziale, senza alcun riscontro;

CONSIDERATO che:

- con il ricorso introduttivo in epigrafe, la società istante ha impugnato, al fine dell’annullamento, previa sospensione cautelare, la nota dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Agrigento, con la quale è stato preannunciato il recupero delle somme per differenze tariffarie, in compensazione delle liquidazioni mensili nonché il presupposto D.A. n. 170/2013 dell’Assessorato regionale della Salute e le direttive del medesimo Assessorato, e – fatte alcune precisazioni sulla giurisdizione di questo T.A.R. e sulla tempestività del ricorso, con particolare riferimento all’impugnazione del D.A. n. 170/2013 – deduce l’illegittimità di tale procedura di recupero, per i motivi di:

I) “ violazione e falsa applicazione dell'art. 97 cost. - violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 9 e 10 l. n. 241/1990, come recepita dalla l.r. n. 10/91 - violazione e falsa applicazione degli artt. 8 e ss. della l.r. n. 10/91 e s.m.i. - violazione dei principi in tema di partecipazione al procedimento amministrativo - eccesso di potere per illogicità e difetto di istruttoria ” in quanto la condotta dell’amministrazione si pone in contrasto con le garanzie partecipative del privato;

II) “ violazione e falsa applicazione del limite soggettivo del giudicato cautelare - violazione e falsa applicazione dell'art. 2909 c.c. - eccesso di potere ” poichè il D.A. 27 febbraio 2008, che ha disciplinato le tariffe per il periodo ottobre 2007/dicembre 2012, ha operato una rinnovata valutazione in merito alla precedente statuizione sul medesimo oggetto effettuata con il D.A. n. 1977/2007, e non si pone, quindi, quale atto di mera esecuzione di un’ordinanza cautelare, i cui effetti restano, peraltro, all’interno del relativo giudizio;
in ogni caso, manca anche l’ulteriore presupposto per la reviviscenza delle tariffe, in quanto il Piano di rientro è stato oggetto di rituale impugnazione;

III) “ lesione del principio del legittimo affidamento - eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, difetto di istruttoria e sviamento dalla causa ” in quanto la scelta operata dall’Assessorato, con l’adozione del D.A. 27 febbraio 2008, ha ingenerato un legittimo affidamento negli operatori del settore in ordine all’applicazione di determinate tariffe per cinque anni;

IV) “ in ordine alla quantificazione operata dall’ASP ”, poiché la quantificazione delle somme da restituire non è accompagnata da idoneo supporto documentale;

CONSIDERATO che si sono costituiti in giudizio l’Azienda Sanitaria Provinciale di Agrigento e l’Assessorato regionale della Salute che, con successiva memoria difensiva, ha eccepito l’irricevibilità del ricorso per tardiva impugnazione del D.A. n. 170/2013 e, quanto al recupero delle somme, l’inammissibilità per difetto di giurisdizione;

CONSIDERATO che:

- parte ricorrente, con un primo ricorso per motivi aggiunti, ha impugnato, al fine dell’annullamento, la nota prot. n. 22966 del 7 aprile dell’A.S.P. di Agrigento, nella parte in cui viene disposto il riavvio della procedura di recupero delle somme relative al periodo ottobre 2007-dicembre 2012, denunciandone l’illegittimità in via derivata sulla base dei medesimi motivi di censura articolati con il ricorso introduttivo;

- con un secondo ricorso per motivi aggiunti, ha impugnato, al fine dell’annullamento, previo accoglimento dell’istanza cautelare, gli stessi atti gravati con il ricorso introduttivo, deducendo la nuova censura di “ illegittimità per carenza dei presupposti ” sostenendo che il D.A. n. 170/2013 sarebbe stato adottato sulla base, tra l’altro, della sentenza del C.G.A. n. 783/2012, revocata, per errore di fatto, con sentenza del C.G.A. n. 428/2015, con sospensione del relativo giudizio in attesa della definizione del giudizio R.G. n. 2081/2007, promosso avverso il Piano di rientro, e pendente davanti a questo T.A.R.;

- con un terzo ricorso per motivi aggiunti, ha impugnato, al fine dell’annullamento, previa sospensione cautelare, la nota del 28 ottobre 2015 dell’Assessorato – unitamente alla nota prot. n. 79512 del 23 novembre 2015 con cui l’A.S.P. di Agrigento ha diffidato la ricorrente al pagamento delle somme relative ai presunti indebiti derivanti dal DA n. 170/2013 – nella parte in cui ha disposto i recuperi delle differenze retributive, deducendo il vizio di invalidità derivata, nonché il vizio autonomo di “ illegittimità originaria per manifesta illogicità – errata interpretazione della nota prot. n. A.I.3./76503 del 7 ottobre 2015 ”, sostenendo che la sospensione delle procedure di recupero, precedentemente disposta, doveva intendersi protratta sino alla definizione del merito del giudizio davanti al C.G.A., e non anche, come ritenuto dall’Assessorato, fino alla definizione della fase relativa all’incidente di esecuzione;

RITENUTO che il ricorso introduttivo (e parimenti il primo ricorso per motivi aggiunti, in quanto fondato sugli stessi motivi di doglianza) è in parte inammissibile per difetto di giurisdizione, come eccepito dalla difesa erariale e, in parte, infondato.

La ricorrente ha impugnato, oltre agli atti adottati dall’A.S.P. tendenti al recupero delle somme, anche il presupposto D.A. n. 170/2013, avente ad oggetto il “Ripristino con effetto retroattivo dei valori tariffari di cui al decreto assessoriale n. 1977 del 28 settembre 2007”: rispetto a tale impugnazione, la difesa dell’Assessorato ne ha eccepito la tardività.

L’eccezione è fondata.

Se gli atti a contenuto generale e astratto normalmente non sono autonomamente impugnabili – e possono formare oggetto di impugnazione unitamente all’atto applicativo – a tale regola generale fa però eccezione l’ipotesi in cui la disciplina generale contiene disposizioni immediatamente precettive per il destinatario, che incidono sulla sua sfera giuridica indipendentemente da un atto applicativo.

Nel caso in esame, il D.A. n. 170/2013 presenta un contenuto immediatamente incidente sulla sfera giuridica delle strutture sanitarie, in quanto sono stati ripristinati i valori tariffari di cui al D.A. n. 1977/2007 (art. 1), ed è stato fatto obbligo alle Aziende di procedere al recupero delle eventuali maggiori somme nei confronti delle strutture specialistiche (art. 2).

Conseguentemente, la ricorrente avrebbe dovuto tempestivamente impugnare tale atto generale nel termine decadenziale decorrente dalla scadenza del termine per la pubblicazione nella G.U.R.S. (avvenuta in data 8 febbraio 2013), termine abbondantemente scaduto alla data di notifica del ricorso introduttivo (26-27 gennaio 2015).

Va rilevato che, in ogni caso, le censure mosse avverso il D.A. n. 170/2013 sono infondate, come più volte statuito da questo T.A.R. e da questa Sezione, per le ragioni che seguono.

Con il D.A. n. 1977/2007, in attuazione del patto Stato-Regione di contenimento e di riqualificazione del sistema sanitario regionale del 28 settembre 2006, è stato integralmente recepito il contenuto dell’art. 3 del D.M. 12 settembre 2006, nonché l’art. 1 co. 796, lett. o), della l. n. 296/2006.

A seguito dell’impugnazione di tale decreto da parte di alcune strutture private interessate, e delle ordinanze cautelari di sospensione dei suoi effetti – motivate in conseguenza dei dubbi di legittimità costituzionale dell’art. 1 co. 796, lett. o), della legge n. 296 del 2006, già sollevati dinanzi alla Consulta, ed in attesa della decisione della Corte Costituzionale – l’Assessorato ha adottato il D.A. n. 336/2008 con il quale ha sospeso, in modo generalizzato, l’efficacia delle tariffe determinate con il D.A. n. 1977/2007, nelle more della definizione delle controversie nelle quali erano state adottate le ordinanze cautelari di sospensione dell’efficacia di tale ultimo D.A..

Con l’impugnato D.A. n. 170/2013, l’Assessorato ha stabilito il venir meno dei presupposti ai quali erano collegati gli effetti sospensivi disposti con il D.A. n. 336/2008, con conseguente ripristino dei valori tariffari di cui al D.A. n. 1977/2007, con la decorrenza stabilita in quest’ultimo decreto e con lo stesso D.A. n. 170/2013 ha invitato le Aziende a procedere al recupero di quanto indebitamente corrisposto.

Con il complessivo gravame la ricorrente chiede l’annullamento del D.A. n. 170/2013, articolando diverse censure.

Va quindi esaminato il secondo motivo del ricorso introduttivo avverso il su citato D.A. n. 170/2013.

Lo stesso non è fondato.

Come ritenuto dalla Sezione su ricorso analogo “… 4.1. E’ innanzitutto infondata la censura con la quale i ricorrenti sostengono che il provvedimento impugnato violerebbe il principio di irretroattività degli effetti degli atti amministrativi.

In realtà, come già in precedenza statuito, l’atto impugnato non ha effetti retroattivi, ma costituisce il naturale sviluppo di quanto già stabilito con il decreto del 27 febbraio 2008 n. 336.

In tale decreto n.336/2008 l’amministrazione regionale resistente ha precisato di disporre la sospensione degli effetti del decreto n. 1977/2007 – nelle more della definizione del giudizio di merito dei ricorsi, proposti avverso tale decreto, nei quali questo Tribunale aveva accolto le istanze cautelari avanzate – con espressa riserva di ripetizione di quanto sarebbe stato corrisposto in misura maggiore, in applicazione dei valori tariffari previgenti.

Al verificarsi della condizione risolutiva prevista nel decreto n. 336/2008, in conseguenza della reiezione dei ricorsi proposti avverso il decreto n. 1977/2007, e quindi del venir meno degli effetti delle sospensive ivi adottate, ha perduto effetto la sospensione disposta con il decreto n.336 ed ha preso vigore la riserva di ripetizione in esso contenuta.

Orbene sul punto il CGA, con la citata sentenza n.11/2015 ha statuito che “la pendenza di ulteriori ricorsi relativi alla materia in questione (quale che ne sia l’oggetto, se diretti cioè all’annullamento del decreto 1977/2007, ovvero alla revocazione di decisioni al riguardo già intervenute) non può avere alcuna rilevanza.

La sospensione del DA n. 366/2008 non è stata condizionata alla definitività del precedente decreto n. 1977, ma al venir meno delle ordinanze di sospensione, tutte specificatamente indicate, che erano state adottate dal