Pubblicato il 19/06/2024

N. 12543/2024 REG.PROV.COLL.

N. 09051/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9051 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da Università degli Studi “Link Campus University”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato R I, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Boezio, 2;

contro

Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Università degli Studi “Suor Orsola Benincasa” di Napoli e Università degli Studi Internazionali di Roma “Unint”, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Aldo Sandulli e Benedetto Cimino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il loro in Roma, via F. Paulucci de’ Calboli, 9;
Università e-Campus, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

A) quanto al ricorso introduttivo,

- del D.M. n. 240 pubblicato sul sito del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca in data 11.05.2018, recante “ Criteri di riparto dei finanziamenti alle Università non Statali per l'anno 2018 ”;

- del parere dell’Anvur n. 18 del 21.03.2018 avente ad oggetto “ articolo 12, comma 1 – Legge 30 dicembre 2010, n. 240 – Università non statali legalmente riconosciute - parere ”;

- di ogni altro atto ad esso comunque connesso, consequenziale e collegato;

B) quanto al ricorso per motivi aggiunti,

- del Decreto del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca n. 1174 del 23 dicembre 2019 recante “ Criteri di riparto dei finanziamenti alle università non statali anno 2019 ”, la cui avvenuta pubblicazione è stata comunicata alla ricorrente con nota pec prot. n. 3955 del 24.03.2020;

- di ogni altro atto ad esso comunque connesso, consequenziale e collegato, ivi compreso, ove occorra, il non conosciuto parere rilasciato dall’Anvur ai fini della determinazione dei criteri di riparto dei finanziamenti alle università non statali per l’anno 2019;

nonché, per quanto occorra, degli atti impugnati con il ricorso introduttivo.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, dell’Università degli Studi “Suor Orsola Benincasa” di Napoli e dell’Università degli Studi Internazionali di Roma “Unint”;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 12 aprile 2024 il dott. L B e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Università degli Studi “Link Campus University” (nel prosieguo, per brevità, anche solo “ LCU ”) rappresentava di essere stata istituita a Roma nel 1999 come filiazione in Italia dell’Università di Malta, giusto riconoscimento del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (“ Miur ”) con decreto del 27 novembre 1999.

1.1. LCU, con successivo decreto del Miur del 4 luglio 2007 è stata poi riconosciuta quale Università straniera (Università di Malta) operante in Italia.

1.2. LCU, successivamente, ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. b) , del d.m. n. 50 del 23 dicembre 2010, recante “ Definizione delle linee generali di indirizzo della Programmazione delle Università per il triennio 2010- 2012 ”, ha formalizzato al Miur la propria richiesta di riconoscimento quale Università non statale dell’ordinamento universitario italiano.

1.2.1. Il riconoscimento del Miur è poi intervenuto con d.m. n. 374 del 21 settembre 2011, registrato alla Corte dei conti in data 28 ottobre 2011 e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, Serie Generale, n. 268 del 17 novembre 2011.

LCU, grazie a tale riconoscimento, è divenuta una Università non statale legalmente riconosciuta che, ai sensi di quanto previsto dalla legge 29 luglio 1991, n. 243, può beneficiare di contributi statali.

1.2.2. Nel decreto ministeriale di riconoscimento, per quanto di interesse ai fini del presente giudizio, si disponeva anche che “ il riconoscimento di cui all’articolo 1 non determina oneri a carico dei finanziamenti statali riservati alle Università non statali ”.

1.3. LCU, in particolare, fino al 2017 non è stata ricompresa nel novero delle Università non statali beneficiarie del contributo economico erogato dallo Stato ai sensi di quanto previsto dalla legge n. 243/1991.

Più in dettaglio, LCU, non essendo ricompresa tra i soggetti destinatari della ripartizione del contributo erogato per l’anno 2017 con il d.m. n. 1050 del 29 dicembre 2017, ha rappresentato di essersi attivata presso il Miur e la Corte dei conti per chiedere chiarimenti.

Il Miur, con nota prot. 3020 del 6 marzo 2018, nel riscontrare detta richiesta chiariva che quanto disposto dal d.m. n. 374 del 21 settembre 2011 in ordine al fatto che il riconoscimento della LCU non avrebbe determinato oneri a carico dei finanziamenti statali riservati alle Università non statali, doveva intendersi riferito esclusivamente all’anno 2017.

LCU, comunque, non impugnava il d.m. n. 50/2017.

1.4. Il Miur, con il d.m. n. 240 del 22 marzo 2018, registrato dalla Corte dei conti in data 24 aprile 2018 e pubblicato sul sito Internet del Miur in data 11 maggio 2018, dettava i criteri di riparto del contributo riservato alle Università non statali per l’anno 2018, includendo tra i soggetti beneficiari anche la LCU.

1.5. LCU, ritenendo eccessivamente esigua la quota di contributo prevista in suo favore in applicazione dei criteri dettati dal d.m. n. 240/2018, con conseguente asserita ingiustificata sperequazione rispetto al quantum previsto in favore delle altre Università non statali, presentava al Miur una istanza di accesso documentale per conseguire l’ostensione degli atti inerenti al procedimento di adozione del predetto decreto ministeriale.

1.5.1. Il Miur ostendeva la documentazione richiesta da LCU, incluso il parere n. 18 del 21 marzo 2018 dell’Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca (“ Anvur ”), avente ad oggetto “ articolo 12, comma 1 – Legge 30 dicembre 2010, n. 240 – Università non statali legalmente riconosciute - parere ”.

2. L’Università degli Studi “Link Campus University”, con la proposizione del ricorso introduttivo del presente giudizio affidato a due differenti motivi, impugnava il d.m. n. 240/2018 e il parere dell’Anvur n. 18/2018, lamentandone l’illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere sotto distinti profili, e ne chiedeva l’annullamento nei limiti dell’interesse azionato.

2.1. In particolare, con il primo motivo di ricorso venivano articolati sei distinti profili di censura avverso i suddetti atti, tesi a contestare la legittimità dei criteri di riparto del contributo economico stanziato in favore delle Università non statali per l’anno 2018, tanto con riferimento alla ripartizione della c.d. “quota base”, quanto con riguardo alla distribuzione della c.d. “quota premiale”.

2.1.1. Con il secondo motivo di ricorso veniva, invece, contestata la legittimità del decreto ministeriale n. 240/2018 nella parte in cui condizionava l’ammissione al contributo economico in parola, da parte della sottocategoria di Università non statali nella quale rientra anche LCU, all’esito positivo della valutazione espressa dall’Anvur in sede di primo accreditamento periodico.

2.2. Il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, l’Università degli Studi “Suor Orsola Benincasa” di Napoli e l’Università degli Studi Internazionali di Roma “Unint” si costituivano in giudizio per resistere al ricorso in esame.

2.2.1. In particolare, il Miur depositava in atti una relazione di causa con la quale prospettava l’infondatezza del presente ricorso.

2.2.2. L’Università degli Studi “Suor Orsola Benincasa” di Napoli e l’Università degli Studi Internazionali di Roma “Unint” depositavano memorie difensive con le quali eccepivano, in via preliminare, la tardività del gravame in ragione della mancata impugnazione del d.m. n. 374/2011 e, nel merito, l’infondatezza del ricorso introduttivo.

2.3. All’udienza camerale del 26 settembre 2018 il patrono dell’Università ricorrente dichiarava di rinunciare alla domanda cautelare e ciò veniva fatto constare nel verbale d’udienza. La causa, quindi, veniva cancellata dal ruolo delle sospensive.

3. LCU proponeva ricorso per motivi aggiunti per contestare la legittimità del sopravvenuto decreto del Miur n. 1174 del 23 dicembre 2019, recante “ Criteri di riparto dei finanziamenti alle università non statali anno 2019 ”.

3.1. In particolare, con tale ricorso LCU prospettava l’invalidità derivata del d.m. n. 1174/2019 sulla scorta delle stesse censure articolate con il ricorso introduttivo nei confronti del d.m. n. 240/2018.

3.1.1. Venivano, inoltre, precisati i seguenti aspetti:

- in seguito alla visita istituzionale della Commissione di Esperti della Valutazione disposta dall’Anvur presso la LCU nel gennaio 2019 nell’ambito della procedura di accreditamento periodico, era stata predisposta una “Relazione preliminare” di esito complessivamente positivo, ossia “soddisfacente” per la sede ed “accreditato” per i corsi di studio;

- il d.m. n. 1174/2019 ha destinato euro 66.305.000 alle Università non statali non telematiche ed euro 2.000.000 alle Università non statali telematiche, il che dimostrerebbe l’illegittimità dello stanziamento disposto dal d.m. n. 240/2018 in favore delle Università non statali telematiche, nei termini prospettati da LCU con il ricorso introduttivo;

- il d.m. n. 1174/2019 non recherebbe più alcun riferimento all’esito del primo accreditamento periodico, quale condizione per accedere al contributo economico di cui si tratta e, quindi, ciò confermerebbe l’illegittimità della scelta operata dal Miur con il d.m. n. 240/2018 gravato con il ricorso introduttivo.

3.2. L’Università ricorrente e le controinteressate Università degli Studi “Suor Orsola Benincasa” di Napoli e l’Università degli Studi Internazionali di Roma “Unint” depositavano memorie in vista dell’udienza di trattazione del merito della controversia, insistendo, rispettivamente, per l’accoglimento e la reiezione dell’intero gravame.

3.2.1. In particolare, la Università degli Studi “Suor Orsola Benincasa” di Napoli eccepiva, in via preliminare, anche la tardività del ricorso per motivi aggiunti sulla scorta delle medesime ragioni poste a base della speculare eccezione sollevata avverso il ricorso introduttivo.

Detta parte controinteressata, inoltre, asseriva che LCU avesse superato positivamente il primo accreditamento periodico, non avendo impugnato i decreti relativi ai criteri di riparto del contributo in parola per gli anni successivi al 2019. La Università degli Studi “Suor Orsola Benincasa” di Napoli, quindi, riteneva che ciò dimostrasse, da un lato, che LCU fosse soddisfatta dei finanziamenti ricevuti a seguito di tali riparti e, dall’altro, che fosse rimasta acquiescente rispetto alle modalità di riparto ivi previste.

3.3. LCU, con memoria di replica depositata in data 22 marzo 2024, controdeduceva alla prospettazione difensiva della Università degli Studi “Suor Orsola Benincasa” di Napoli, asserendo che non fosse necessario impugnare i decreti ministeriali di riparto successivi all’anno 2019, in quanto affetti da invalidità derivata c.d. caducante, in virtù della sussistenza, tra gli stessi, di un rapporto di presupposizione–consequenzialità immediata, diretta e necessaria.

3.4. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 12 aprile 2024 la causa veniva discussa e poi trattenuta in decisione.

4. Al Collegio – fermi restando i profili di possibile improcedibilità del gravame per sopravvenuta carenza di interesse dovuta alla mancata impugnazione dei decreti di riparto dei finanziamenti successivi al 2019 – in via preliminare preme escludere la sussistenza dei presupposti per ritenere operante, con riguardo ai decreti ministeriali adottati successivamente all’anno 2019, la speciale tipologia di invalidità c.d. caducante, prospettata da LCU sul presupposto della fondatezza del presente gravame.

In proposito, si evidenzia che “ la giurisprudenza amministrativa (cfr., ex multis, Cons. Stato, IV, n. 1247 del 2018;
sez., IV, n. 4404 del 2015;
Cass. civ., sez. un., n. 7702 del 2016) ha già chiarito che, nell’ambito del procedimento amministrativo, occorre distinguere tra invalidità ad effetto caducante e invalidità ad effetto viziante;
per la prima forma di vizio, di natura più dirompente, occorrono due elementi precisi: a) il primo dato dall’appartenenza, sia dell’atto annullato direttamente come di quello caducato per conseguenza, alla medesima serie procedimentale;
b) il secondo individuato nel rapporto di necessaria derivazione del secondo dal primo, come sua inevitabile ed ineluttabile conseguenza e senza necessità di nuove ed ulteriori valutazioni di interessi, con particolare riguardo al coinvolgimento di soggetti terzi ” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 3001 del 18 maggio 2018;
in termini Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 7790 del 13 novembre 2019).

Nel caso di specie, in particolare, i decreti ministeriali che, di anno in anno, dettano i criteri di riparto del contributo economico stanziato in favore delle Università non statali non appartengono alla stessa serie procedimentale, ma costituiscono espressione dell’esercizio di un potere discrezionale che, di volta in volta, si basa su un differente set di dati fornito al Miur dalle singole Università istanti attraverso una specifica relazione inerente alla struttura e al funzionamento dell’Ateneo. Per questo detto potere viene ogni anno esercitato ex novo dal Miur, con conseguente rinnovata valutazione degli interessi dei soggetti istanti – che possono anche essere diversi dal punto di vista soggettivo in aumento o diminuzione – il che esclude che i nuovi decreti si riannodino strutturalmente ai precedenti, dando luogo a un’unica serie procedimentale. Ciò non viene meno, in ogni caso, per effetto della considerazione del quantum erogato a ciascuna Università non statale per le annualità precedenti, in quanto ciò costituisce soltanto uno degli elementi che il Miur considera ai fini della determinazione del contributo spettante a ciascun beneficiario.

Peraltro, ad escludere che i decreti ministeriali di riparto successivi all’anno 2019 siano suscettibili di essere automaticamente caducati in caso di accoglimento del presente gravame soccorre anche la circostanza per cui, a partire dal d.m. n. 1273 del 9 dicembre 2021, tra le Università non statali non telematiche beneficiarie del contributo figura anche un Ateneo non destinatario degli stanziamenti relativi alle annualità 2018 e 2019, ovvero l’Università Humanitas.

L’esigenza di tutelare la posizione del terzo, infatti, ha condotto la giurisprudenza amministrativa ad escludere l’operatività di forme di invalidità caducanti nei seguenti termini “ l’annullamento dell’atto presupposto comporta l’automatica caducazione dell’atto consequenziale, ad eccezione delle fattispecie in cui con l’atto posteriore sia stato conferito un bene o una qualche utilità ad un soggetto non qualificabile come parte necessaria nel giudizio che ha per oggetto l’atto presupposto (Cons. Stato, VI, 30 ottobre 2001 n. 5677). Tale principio […] esonera il ricorrente dall’onere di impugnare tutti gli atti strettamente conseguenti rispetto a quello presupposto impugnato a condizione che con tali atti non vengano in gioco posizioni di terzi, in quanto tale eventualità comporta la necessità di consentire la loro difesa in giudizio non già attraverso il rimedio dell’opposizione di terzo, che costituisce pur sempre una patologia del processo, ma attraverso la notificazione del ricorso da proporre avverso l’atto conseguente ” (cfr. Cons. Stato, sez. I, parere n. 1355 del 27 luglio 2021;
Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 1948 del 3 maggio 2007).

5. Il Collegio, in ogni caso, ritiene che il presente gravame non sia meritevole di accoglimento e, pertanto, in ossequio al principio della ragione più liquida, corollario del principio di economia dei mezzi processuali in connessione con quello del rispetto della scarsità della risorsa giustizia (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., sent. n. 5 del 27 aprile 2015, par.