Pubblicato il 25/07/2022

N. 02402/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00042/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 42 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla Provincia Religiosa di San Pietro, Ordine Ospedaliero di San Giovanni di Dio - Fatebenefratelli -Titolare dell’Ospedale Buccheri la Ferla FBF, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato S B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso lo studio dell’avv. N G in Palermo, via Massimo d’Azeglio n. 27/C;

contro

Assessorato della Sanità della Regione Sicilia, Presidenza della Regione Siciliana, Ministero della Salute, Ministero dell’Economie e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale n. 6;

per l’accertamento

quanto al ricorso principale :

dell’obbligo della Regione Sicilia a emanare un provvedimento che, in relazione alla remunerazione delle prestazioni erogate nell'anno 2010 come soggetto erogatore del S.S.N., riconosca all’ospedale ricorrente la corresponsione dei costi sostenuti per gli oneri legati al rinnovo dei contratti dei propri dipendenti, ivi compresi quelli relativi all'indennità di esclusiva;

nonché, ove necessario, dell’obbligo del Ministero della Salute e del Ministero dall'Economia e delle Finanze a trasferire alla Regione Lazio i fondi necessari al riconoscimento di cui sopra;

nonché per l’annullamento

quanto al ricorso per motivi aggiunti :

- della risposta del Ministero della Salute e del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 16 aprile 2010 al quesito della Regione Siciliana del 6.3.2010, avente ad oggetto la “normativa applicabile agli ospedali classificati per il finanziamento degli oneri contrattuali” con la quale è stato affermato che i finanziamenti del Fondo sanitario nazionale non possono essere impiegati per coprire gli oneri contrattuali del personale;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e connesso.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Assessorato della Sanità della Regione Sicilia, della Presidenza della Regione Siciliana, del Ministero della Salute e del Ministero dell’Economie e delle Finanze,

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, co.

4-bis c.p.a.;

Relatore il dott. Francesco Mulieri nell’udienza di smaltimento del giorno 16 giugno 2022, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 31.12.2010 e depositato il 07.01.2011, la ricorrente - premesso di rientrare tra gli ospedali “classificati” accreditati obbligatoriamente con il servizio sanitario nazionale nell'ambito dell'AUSL - espone che:

- in data 13.10.2010, l’Assessorato alla Salute della Regione Sicilia emanava il decreto assessoriale con il quale prevedeva che “ sulla quota del fondo sanitario Regionale di parte corrente per l'anno 2010, viene assegnato all’Ospedale classificato Buccheri la Ferla di Palermo il budget (...)” ;

- il citato decreto individuava le varie voci riconosciute dalla Regione al fine della determinazione del Budget;
in esse non si faceva riferimento agli oneri legati al rinnovo dei contratti dei propri dipendenti, ivi compresi quelli relativi all’indennità di esclusiva, relativi al 2010;

- in base al predetto decreto, in data 18.11.2010, veniva stipulato un accordo tra la Regione Sicilia e l’Ospedale ricorrente, il cui art. 12, al comma 3, prevedeva che “la questione relativa agli oneri per i rinnovi contrattuali ivi inclusa l’indennità di esclusività medica e della dirigenza sanitaria del personale non rientra nel presente accordo”.

Assume che:

a) la disciplina delle remunerazioni delle prestazioni sanitarie non potrebbe essere applicata retroattivamente al periodo di riferimento. Si tratterebbe di un principio applicabile in materia di oneri contrattuali, ivi compresa l’indennità di esclusiva;

b) la resistente amministrazione regionale avrebbe violato l’obbligo di accantonamento di cui all’art. 9 del d.l. n. 203 del 30.9.2005, convertito in l. n. 248 del 2.12.05 e art. 2 commi 17 e 71 della l. n. 191/2009: la Regione, alla luce dell’obbligo di accantonamento previsto dalla legge, avrebbe dovuto emanare un provvedimento che riconosca gli oneri contrattuali, ivi compresa l'indennità di esclusiva, come voci della remunerazione delle prestazioni relative al 2010.

c) in subordine, qualora si ritenesse che le norme non estendano il predetto beneficio del finanziamento degli oneri contrattuali anche agli ospedali classificati, propone questione di incostituzionalità, per violazione degli artt. 97 e 3 Cost., dell’art. 9 del D.L. n. 203 del 30.9.2005, convertito in L. n. 248 del 2.12.05, e confermato dai commi 17 e 71 della L. n. 19112009 (legge finanziaria 2010).

d) le tariffe di cui al D.M. 2006 sarebbero molto risalenti nel tempo e inidonee ad assorbire gli oneri contrattuali susseguitisi nel tempo;
tale decreto avrebbe adeguato le tariffe solamente nella misura dell’1,5%, misura assolutamente inidonea a contenere le variazioni degli oneri contrattuali del personale ospedaliero, che ha avuto una misura media del 3% annuo a partire dal 1995.

Si sono costituiti in giudizio l’Assessorato alla Sanità della Regione Siciliana, la Regione Siciliana, il Ministero della Salute e il Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Con atto del 16 aprile 2010 il Ministero della Salute e il Ministero dell’Economia e delle Finanze hanno risposto al quesito della Regione Siciliana del 6.3.2010, avente ad oggetto la “normativa applicabile agli ospedali classificati per il finanziamento degli oneri contrattuali”, con la quale è stato affermato che “i finanziamenti del Fondo sanitario nazionale non possono essere impiegati per coprire gli oneri contrattuali del personale”,

La ricorrente ha impugnato il suddetto atto con ricorso per motivi aggiunti articolando censure di: “Violazione degli artt. 9 del d.l. n. 203 del 30.9.2005, convertito in l. N. 248 del 2.12.05, e dell'art. 2 commi 17 e 71 della l. N. 191/2009. Eccesso di potere per disparità di trattamento e difetto d’istruttoria” .

Secondo la ricorrente nel nostro Ordinamento (in particolare in forza dell’art. 8 quinquies del D.lgs. n. 502/92) sarebbe prevista una completa identità degli strumenti che regolano la remunerazione degli ospedali pubblici e degli ospedali classificati.

In subordine, deduce la incostituzionalità dell'art. 9 del d.l. n. 203 del 30.9.2005, convertito in L. n. 248 del 2.12.05, e dell'art. 2 commi 17 e 71 della l. N. 19112009, per violazione degli art. 3, 41 e 97 della Costituzione. Evidenzia inoltre, l’impossibilità per gli ospedali classificati di realizzare qualunque utile, in evidente violazione dell’art. 41 della Costituzione (considerata l’erogazione di un numero infinto di prestazioni, senza la previsione di un finanziamento per ristorare il costo del personale evidentemente correlato all’aumentare delle prestazioni rese) nonché la situazione di privilegio e disparità di trattamento in favore degli ospedali pubblici, sottratti a qualunque limite di spesa.

Alla camera di consiglio del 20 aprile 2011 la causa è stata cancellata dal ruolo su richiesta di parte ricorrente.

In vista dell’udienza pubblica del 10 marzo 2022, parte ricorrente ha depositato, in data 09.03.2022, memoria con la quale ha manifestato l’interesse alla decisione del ricorso.

All’udienza pubblica del 10 marzo 2022, preso atto dell’interesse della ricorrente alla decisione del ricorso, ne è stato disposto il rinvio a data da destinarsi per la trattazione del merito.

In vista dell’udienza straordinaria del 16.06.2022, sia la ricorrente che l’amministrazione resistente hanno depositato memorie con le quali hanno insistito nelle rispettive domande, eccezioni e difese.

Quindi all’udienza straordinaria di smaltimento del 16 giugno 2022 la causa è stata posta in decisione.

Il ricorso principale, come integrato dai motivi aggiunti, è infondato alla stregua di quanto appresso specificato.

La più recente giurisprudenza (cfr. TAR Lazio, Roma, sez. III quater, 02/04/2021 n. 3992) ha ritenuto che:

- la posizione degli ospedali privati classificati doveva, prima delle riforme legislative, ritenersi, sotto alcuni aspetti, “equiparata” a quella degli ospedali pubblici, ma che a seguito della riforma attuata con il d.l. 112/2008 non è più possibile ritenere la suddetta equiparazione, almeno con riferimento alla remunerazione delle prestazioni;

- l’equiparazione certamente comportava, fin dalla legge n. 132 del 1968, la presenza degli ospedali classificati, al fianco di quelli pubblici, quale componente stabile del servizio sanitario, e rilevava nel momento della definizione delle aree di intervento e delle capacità operative delle strutture, assicurando ai primi una positiva considerazione ai fini del finanziamento pubblico dei necessari investimenti, a seconda del ruolo e delle funzioni rispettivamente attribuite nell'ambito della programmazione regionale;

- con riferimento al sistema di remunerazione delle prestazioni, introdotto, in attuazione dell'articolo 8 del d.lgs. 502 del 1992, con il D.M. 15 aprile 1994, l’equiparazione degli ospedali privati classificati aveva comportato anche il riconoscimento, per le prestazioni da essi erogate, delle medesime tariffe applicate alle aziende ospedaliere pubbliche;

- prima del decreto legge n. 112 del 25 giugno 2008 (convertito nella legge n. 133 del 6 agosto 2008), vi era la possibilità che le prestazioni rese oltre i volumi predeterminati in sede di programmazione nazionale e regionale, nonché negli accordi contrattuali, potessero essere, in qualche misura, remunerate. Si era sostenuto, inoltre, per gli ospedali classificati, come per le aziende ospedaliere pubbliche, che le prestazioni eccedenti i tetti prefissati, non soltanto potessero ma addirittura dovessero essere remunerate;

- tuttavia, a seguito della riforma attuata con d.l. 112/2008, in relazione alla dedotta equiparazione tra ospedali pubblici e ospedali ecclesiastici, è stato rilevato che in via generale (come esposto nelle sentenze 12 aprile 2012, n. 3 e n. 4 della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato) a decorrere dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 si è andato delineando un nuovo modello di servizio sanitario nazionale, ispirato alla coniugazione del principio di libertà dell’utente con il principio di programmazione delle prestazioni a carico del servizio pubblico;

- l’evoluzione della disciplina della programmazione sanitaria è stata in seguito caratterizzata dal progressivo accentuarsi del carattere autoritativo della pianificazione (art. 32, comma 8, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, art. 2 comma 5 della legge 28 dicembre 1995 n. 549 e successive modificazioni, art. 1, comma 32, della legge 23 dicembre 1996, n. 662): alle Regioni è stato pertanto affidato il compito di adottare determinazioni di natura autoritativa e vincolante in tema di limiti alla spesa sanitaria, in coerenza con l’esigenza che l’attività dei vari soggetti operanti nel sistema sanitario si svolga nell’ambito di una pianificazione finanziaria. È stato pertanto rilevato che “è del tutto escluso che gli enti ecclesiastici possano essere inclusi tra le amministrazioni pubbliche;
l'inserimento dei detti ospedali nel S.S.N. ha un mero rilievo operativo e funzionale e non implica di per sé una assoluta parificazione della loro disciplina a tutti i fini;
solamente le strutture pubbliche sono vincolate a rendere, nei limiti dell'assetto strutturale e organizzativo, le prestazioni richieste e necessarie, mentre le altre strutture - al di là del tetto di spesa alle stesse assegnato - non hanno tale incondizionato obbligo potendo in alternativa negare la prestazione richiesta ovvero erogarla con oneri a carico del richiedente;
il diritto alla salute trova una sua tutela compatibilmente con le risorse finanziarie disponibili nell'ambito della programmazione regionale;
il serio rischio di collasso per l'intero sistema sanitario nazionale impone che la programmazione regionale tenga strettamente conto dei vincoli esterni di bilancio fissati dal Parlamento in sede di legge finanziaria. Le novità legislative introdotte con il d.l. 112/2008, con l’inserimento nell’art.