N. 23741/2010 REG.SEN.

N. 07749/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 7749 del 2008, proposto da:
Soc Stella Orione 2002 Srl, rappresentata e difesa dagli avv. E O, M S, con domicilio eletto presso E O in Roma, via A. Secchi N.4;

contro

Comune di Monterotondo, rappresentato e difeso dagli avv. F I, C C, con domicilio eletto presso Alessio Malaspina in Roma, piazza Antonio Mancini, 4;

nei confronti di

Soc Coop Lem Lavoratori Edili Mentana in Liquidazione A Rl, rappresentata e difesa dagli avv. P B, P G B, con domicilio eletto presso P G B in Roma, Circ.Ne Clodia, 169;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia, della

REVOCA CONCESSIONE DIRITTO DI SUPERFICIE NELL'AMBITO DEL PIANO DI ZONA

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune e di Soc Coop Lem Lavoratori Edili Mentana in Liquidazione A Rl;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2010 il dott. Raffaello Sestini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

1.

Il giudizio in epigrafe si colloca, pur con una propria specificità che induce il Collegio a non riunire i giudizi, nell’ambito di una complessa e controversa vicenda giudiziaria, che vede altri due ricorsi amministrativi ed una pluralità di altri giudizi dinnanzi al giudice civile, che il Collegio deve preliminarmente ricostruire ai fini di un compiuto esame delle questioni di fatto e giuridiche dedotte dalle parti in causa.

2.

La vicenda in esame prende avvio con il conseguimento dal Comune di Monterotondo, nell’ambito di un piano di zona "167" di una porzione di area per la costruzione in diritto di superficie di 13 alloggi, da parte della Coop. LEM, cooperativa di lavoro iscritta nel registro prefettizio all'epoca vigente. La convenzione relativa viene stipulata in data 7.04.1982. Gli alloggi vengono regolamente costruiti e di essi viene promessa la vendita con atto preliminare ad altrettanti soggetti in possesso dei requisiti di legge per conseguirne la proprietà, che ne prendono possesso. All'atto del preliminare i promissari acquirenti versano una somma in contanti, di regola pari a L. 25.000.000, con promessa di accollo di una quota di mutuo fondiario, pari a L. 30.000.000 ciascuno, con Banca Nazionale del Lavoro, previa accesione di ipoteca sull'immobile, così come consentito dall'art. 5 della Convenzione comunale. Peraltro, secondo quanto dedotto dalla ricorrente e dalla interveniente,

i promissari acquirenti, contrariamente agli impegni assunti, non rimborsano alla cooperativa, prima della stipula dell' atto definitivo di vendita, le quote loro spettanti del mutuo nella misura accollata, impedendo la stipula dell'atto notarile di trasferimento e determinando un ingente indebitamento a carico della cooperativa nei confronti della banca erogante, (che attiva anche procedura esecutiva). Pertanto, il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, all’epoca competente, con proprio decreto del 21.01.1993, ne dispone lo scioglimento d'ufficio a norma dell'art. 2544 c.c. nella sua originaria formulazione.

3.

Tale provvedimento, a norma dell'art. 1 della Legge n. 400 del 1975, produce i medesimi effetti della liquidazione coatta amministrativa disciplinata dall' art. 194 esso L.F., interamente applicabile alla fattispecie. Il commissario liquidatore, nell'interesse del ceto creditorio, pone mano al riordino della situazione gestionale della cooperativa, formulando lo stato passivo della liquidazione, nel quale sono collocati:

1) Banca Nazionale del Lavoro per L. 709.687.512, pari al mutuo concesso, alle semestralità scadute e non pagate ed agli interessi moratori relativi;

2) Comune di Monterotondo, come da sua esplicita richiesta, per il saldo degli oneri di Convenzione, per somma pari a L. 44.497.498;

3) i promissari acquirenti, per le somme anticipate all'atto della sottoscrizione del preliminare, non essendo mai intervenuto il trasferimento della proprietà dell'immobile.

Nel corso della procedura, il commissario liquidatore provvede all'accatastamento dell'immobile mai fatto prima, a richiedere l'abitabilità, ed intavola trattative con i promissari acquirenti per far conseguire loro la proprietà dell'immobile mediante versamento di una somma commisurata, per singole quote, all'ammontare dei debiti accumulati dalla cooperativa ma gli occupanti dell’immobile, secondo quanto riferito, pur sollecitati non aderiscono all'ipotesi di definizione a loro favore della vicenda in essere. Il commissario liquidatore, dunque, riattiva i promossi giudizi per ottenere lo scioglimento dei contratti preliminari ex art. 72 L.F. dinanzi al Tribunale di Tivoli, che accoglie con separate sentenze la domanda, condannando gli occupanti, oramai abusivi, al rilascio dell'immobile oltre al risarcimento dei danni per somme varie. Tali sentenze sono gravate da appello dinanzi alla Corte di Roma, ma ivi confermate stante l' inammissibilità per tardività di impugnativa.

4.

D’altro lato, il commissario liquidatore promuove la vendita all'asta dell'immobile sociale nel rispetto delle norme di cui all'art. 210 L.F . pervenendo alla vendita del diritto di superficie dell'intero compendio in favore della società ricorrente, previamente autorizzata dal Ministero vigilante con nota 18.07.2002 prot. n. 1457801.

Ed è in relazione alla predetta vendita, che sancisce definitivamente la perdita del diritto all’alloggio già occupato da parte dei promissari acquirenti e delle loro famiglie, che interviene l’attività del Comune di Monterotondo che origina il ricorso in epigrafe e gli altri due ricorsi davanti a questo Tribunale. Tale attività viene svolta al dichiarato fine di tutelare l’interesse pubblico generale della comunità locale ad evitare situazioni di emergenza abitativa in relazione alle numerose famiglie abitanti lo stabile.

A tale riguardo, appare fin d’ora necessario precisare che il presente giudizio davanti a questo Giudice può solo riguardare la vicenda di diritto amministrativo riferita ai rapporti fra esecuzione della convenzione per la realizzazione di alloggi di edilizia residenziale popolare, concessione del relativo diritto di superficie ed effetti della cessione del predetto diritto reale alla ricorrente nell’ambito della procedura di liquidazione coatta amministrativa, restando viceversa del tutto ininfluenti le incrociate deduzioni o illazioni delle parti in causa circa pretese fattispecie di rilevanza penale.

5.

In particolare, il Comune di Monterotondo avvia le seguenti iniziative, che danno luogo ai seguenti ricorsi:

- con nota del 19.04.2004, prot. n. 13731, comunica alla società ricorrente l'intendimento dell' Amministrazione Comunale di trasferire in proprietà in suo favore le aree già concesse in diritto di superficie;

- con successiva lettera del 2.11.2005, prot. n. 0044252, diretta al commissario liquidatore, avvia "attività istruttoria volta a valutare la sussistenza degli interessi pubblici e privati coinvolti nell 'intervento" edilizio di cui al richiamato piano di zona, secondo un procedimento volto "all'eventuale annullamento o conferma della deliberazione consiliare n. 223 del 24.07.1981 avente ad oggetto "assegnazione aree in diritto di superficie alla Coop. LEM".

- con ulteriore lettera del 27.02.2006 prot. n. 10266, "esaminata la documentazione prodotta e preso atto dell'avvenuto trasferimento del diritto di superficie”, comunica al commissario liquidatore l'archiviazione del procedimento;

- emette poi un provvedimento di requisizione di tutti gli alloggi di cui alla convenzione stessa, prospettando la tutela di interessi pubblici. Tale provvedimento viene impugnato dinanzi a questo Tribunale, che, con propria sentenza del 5.12.2007 n. 12584, passata in giudicato, lo annulla;

- con successivo atto, antecedente di pochi mesi rispetto alla pubblicazione della predetta sentenza, avvia un procedimento di verifica dell'adempimento della convenzione per il conseguimento dell'interesse pubblico, nei confronti della sola società ricorrente, che pur si afferma essere parte estranea alla convenzione stessa;

- In tale ambito si colloca il primo degli altri giudizi proposti davanti a questo Giudice (R.G. 10500/2007, che ha per oggetto l’annullamento del provvedimento comunale del 23.08.2007 con il quale, in relazione alla "convenzione PDZ3" si dispone la “presa d'atto mancata comunicazione osservazioni e memorie ", in cui sarebbe incorsa la ricorrente Soc. Stella Orione 2002;

- con il secondo ricorso proposto (R.G. n. 7517/2008) viene invece impugnata, sempre dalla medesima ricorrente, la delibera del Consiglio Comunale di Monterotondo n. 21 del 28.02.2008, con la quale viene revocata la delibera consiliare n. 14 del 23.1.1980 di assegnazione di area in diritto di superficie alla dante causa Soc. Coop. LEM per la realizzazione di un intervento di edilizia agevolata nel PDZ3 di Monterotondo e, conseguentemente, è disposta la revoca delle deliberazioni consiliari n. 540 del 7.11.1980 e n. 223 del 24.07.1981 approvative degli schemi di convenzioni tipo;

- Occorre infine evidenziare, per quanto d’interesse, che il Comune di Monterotondo emana poi la "determinazione" n. 1175 del 23.05.2008 con la quale è revocata esecutivamente la concessione del diritto di superficie sull' area assegnata alla Coop. LEM per la realizzazione del progetto edilizio. Anche questo provvedimento è fatto oggetto di impugnativa da parte della ricorrente, con il ricorso in epigrafe (R.G. 7749/2008);

- inoltre, il Comune di Monterotondo promuove un giudizio civile dinanzi al Tribunale di Tivoli -Sezione distaccata di Castelnuovo di Porto- per ottenere declaratoria di nullità dell'atto di vendita dell'immobile di cui alla convenzione comunale, ceduto (previa autorizzazione ministeriale) da LEM, oramai in scioglimento d'ufficio, provvedimento equiparato alla procedura di liquidazione coatta amministrativa (L. n. 400/1975), alla ricorrente Soc. Stella Orione, con conseguente pretesa dichiarazione di "estinzione" del diritto di superficie concesso a LEM;

- quanto ai tre ricorsi amministrativi summenzionati, alla camera di consiglio del 27.8.2008 nel procedimento R.G. n. 7517/2008, la ricorrente insiste a verbale per la rinuncia all’istanza cautelare come da istanza già depositata in segreteria. La discussione di merito dei tre ricorsi avviene congiuntamente alla medesima udienza del 25 febbraio 2010 ed il Collegio, non accolta la domanda di riunione delle parti, li decide, in ragione della complessità delle fattispecie esaminate, nelle camere di consiglio dello stesso 25 febbraio e del 25 marzo 2010.

6.

Con il ricorso in epigrafe, la ricorrente deduce l’illegittimità del gravato provvedimento deducendo la sussistenza dei seguenti vizi: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 21 QUINQUIES L. 241 DEL 7.8.1990 COME MODIFICATA DALLA LEGGE N. 15 DELL’11.2.2005. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE SUE FIGURE SINTOMATICHE ED IN PARTICOLARE PER DIFETTO DI PRESUPPOSTO, ILLOGICITA’, PERPLESSITA’, FALSITA’ DELLA CAUSA, SVIAMENTO.

In primo luogo, si denuncia la violazione del principio generale, pacifico in giurisprudenza, secondo cui il provvedimento di secondo grado deve essere adottato con un procedimento uguale e contrario a quello seguito per l’adozione dell’atto revocato, revocando nei confronti della subentrante società ricorrente il diritto di superficie a suo tempo concesso alla dante causa. In particolare, si deduce, il Comune di Monterotondo qualifica la società ricorrente Stella Orione 2002 come "concessionaria di pubblico sevizio in forza della convenzione suddetta" (243/82), pur se la stessa non è affatto subentrata alla Società Cooperativa Lem nella citata concessione, essendo per contro titolare del diritto di superficie a seguito di procedura coatta amministrativa nei confronti della Lem ed in virtù di atto di acquisto del 15.1 0.2002 rep. n. 640388. Tale pretesa sarebbe pertanto priva di giuridico fondamento.

Secondo la ricorrente, la procedura di vendita sì è, inoltre, svolta nel pieno rispetto delle norme che regolano la gestione concorsuale della cooperativa in liquidazione coatta amministrativa, senza alcun riflesso sulla convenzione in essere, in quanto il trasferimento operato riguarda soltanto (e non poteva essere diversamente) la proprietà superficiaria dell'immobile in questione su suolo di proprietà comunale, per la durata originaria fissata in convenzione, a nulla rilevando la qualità del soggetto acquirente.

Ed infatti, a norma dell'art. 17, 4° comma, della Legge n. 457 del 5 agosto 1978, sarebbe consentito all'istituto mutuante di procedere all'esecuzione individuale sui beni ipotecati anche nel caso in cui il mutuatario (come nel caso) sia stato assoggettato a procedura di liquidazione coatta amministrativa, senza alcuna limitazione dei soggetti possibili acquirenti. Del resto, senza la norma in questione, che rende libera la cessione del diritto di proprietà superficiaria in ipotesi di esecuzione immobiliare e/o di procedura fallimentare e comunque concorsuale, non vi sarebbe, aggiunge la ricorrente, alcuna possibilità di finanziamento, per difetto di garanzia, da parte di Istituti di Credito, così vanificando le finalità delle norme sull'edilizia economica e popolare.

La ricorrente aggiunge che sono stati tutelati tutti gli interessi pubblici relativi all'intervento edilizio e sì è tentato di tutelare anche quelli privati dei singoli promissari acquirenti, nonostante che la loro inadempienza abbia determinato lo stato di insolvenza della cooperativa. La vendita mediante

trattativa privata del diritto di superficie a soggetti terzi è, poi, avvenuta su autorizzazione espressa dell'autorità governativa di vigilanza, a perfetta conoscenza del fatto che il bene in questione era disciplinato in forma di proprietà superficiaria nell'ambito della convenzione Comunale e la cui legittimità non è stata mai contestata da alcuno.

Pertanto, conclude la ricorrente, il trasferimento operato riguarda soltanto la proprietà superficiaria dell'immobile in questione su suolo di proprietà comunale, per la durata originaria fissata in convenzione e nulla rilevando la qualità del soggetto acquirente;
infatti, a norma dell'art. 17, comma 4°, L. 457 del 5.81978 "l'istituto mutuante per i mutui agevolati assistiti dal contributo dello Stato, potrà procedere all'esecuzione individuale immobiliare anche nel caso in cui il mutuatario sia stato assoggettato a liquidazione coatta amministrativa".

La ricorrente evidenzia altresì il comportamento “confuso e perplesso” del Comune, che prima si è dichiarato creditore (in base a decreto ingiuntivo) della LEM e il cui credito è stato ammesso regolarmente -come richiesto -al passivo della gestione concorsuale, e che era evidentemente da tempo a conoscenza dello stato di liquidazione coatta amministrativa della cooperativa, ma che non è intervenuto tempestivamente per sostituirsi al concessionario del diritto di superficie, rilevandone gli obblighi nei confronti dell'Istituto mutuante così come convenzionalmente consentito.

Infatti, l'atto di concessione n. 243 di repertorio del 5.5.1982 prevede, all'art. 5, l'ipotecabilità del diritto. In particolare, "tra le parti si conviene che il diritto concesso con il presente atto potrà essere ipotecato esclusivamente a favore di Enti o Istituti di credito e del concessionario solo a garanzia dei mutui che verranno concessi per il finanziamento del programma edilizio. La facoltà del Comune di ottenere la dichiarazione di nullità di diritto del presente provvedimento verrà eventualmente esercitata tenendo conto di quanto sopra, al fine di rivalere l'Ente o l'Istituto mutuante della minor somma tra la spesa ed il migliorato, con perizia degli uffici tecnici comunali -sarà comunque in facoltà del Comune di subentrare nell'accollo del mutuo qualora ritenga di proseguire direttamente o rilevare la costruzione".

Se ne deduce che il comportamento del Comune appare, a giudizio della ricorrente, viziato per eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed in particolare per difetto di presupposto. Il provvedimento impugnato risulterebbe inoltre contraddittorio rispetto a quanto affermato dallo stesso Comune con nota in data 27.2.2006 indirizzata alla Stella Orione 2002 s.r.l. dove si manifesta addirittura l'intendimento dell'Amministrazione Comunale di trasferire in proprietà le aree concesse in diritto di superficie nell'ambito dei piani di zona, nonché di stipulare una "apposita convenzione ai sensi dell'art. 18 del D.P.R.