Pubblicato il 13/10/2020

N. 01273/2020 REG.PROV.COLL.

N. 01264/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1264 del 2014, proposto da
-OMISSIS- S.a.s. di --OMISSIS-&
C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati F G L G e M D P, con domicilio eletto presso F G L G, in Bari, via Abate Gimma, 94;

contro

Comune di Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati R C e R L, con domicilio eletto presso R L, in Bari, via Principe Amedeo, 26;

per il risarcimento dei danni

ed in subordine, per ottenere l'indennizzo a causa dei comportamenti e degli atti posti in essere dalla Stazione Appaltante nel corso della procedura di gara di appalto dei lavori di un "impianto di pompe di calore" e connessi apparati tecnici a servizio del Palazzetto dello Sport “Palaflorio”, nonché a causa dell'atto di revoca della gara de qua , disposto con determina Dirigenziale del Comune di Bari n. 2014/60/01483 del 24/07/2014;

per la conseguenziale condanna al pagamento degli oneri, delle spese e dei detrimenti generati nel patrimonio della ricorrente in virtù dei predetti atti e comportamenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 settembre 2020 il dott. A G A e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale medesimo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 9.10.2014 e depositato in Segreteria in data 22.10.2014, la società “-OMISSIS- S.a.s. di --OMISSIS-&
C.”, in persona del legale rappresentante pro tempore , adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, al fine di ottenere le pronunce meglio indicate in oggetto.

Esponeva in fatto che, sul finire dell'anno 2012 il Comune di Bari avviava, ai sensi e per gli effetti dell'art. 55 del D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163 e ss.mm.ii., una procedura aperta per l'affidamento in appalto integrato dei lavori necessari alla realizzazione di un “impianto di pompe di calore” a servizio del Palazzetto dello Sport “Palaflorio”, fissando il prezzo a base d'asta in euro 848.880,00, oltre al corrispettivo per la progettazione esecutiva, pari ad euro 28.296,00, ed oneri per la sicurezza non soggetti a ribasso pari ad euro 25.466,40, oltre I.V.A. al 21 %.

La ditta “-OMISSIS- S.a.s. di --OMISSIS-&
C.” partecipava alla gara in questione.

All'esito della seduta in data 8.2.2013 la Commissione aggiudicatrice redigeva una prima graduatoria, individuando la ditta “

CR

Costruzioni S.r.l.” quale aggiudicataria provvisoria, classificando al secondo posto l'impresa “La Stella S.r.l.” ed al terzo posto l'impresa “-OMISSIS- S.a.s.”.

A seguito delle rimostranze di alcune delle società partecipanti, la prima graduatoria veniva annullata e i relativi punteggi ricalcolati.

In data 15.2.2013 veniva redatta una seconda graduatoria con la quale si dichiarava aggiudicataria provvisoria l'impresa “La Stella S.r.l.” e si collocava al secondo posto la ditta ricorrente.

Con determinazione dirigenziale n. 2458/2013 del 24 aprile 2013, il Comune di Bari aggiudicava in via definitiva la gara all’impresa “La Stella S.r.l.”, comunicando detta statuizione alla “-OMISSIS- S.a.s.” in pari data, con nota prot. n. 100477.

Con ricorso iscritto al numero di R.G. 692/2013, l’impresa “-OMISSIS- S.a.s.” impugnava dinanzi al T.A.R. per la Puglia, Sede di Bari, l'aggiudicazione definitiva disposta in favore della impresa “La Stella S.r.l.”.

Con l’ordinanza cautelare n. 319/2013 il provvedimento impugnato veniva sospeso e, con la successiva sentenza n. 1418 del 18.10.2013, lo stesso veniva annullato.

Con determina dirigenziale in data 19.6.2013, anche in base alle risultanze della fase cautelare della detta impugnativa, il Comune di Bari dichiarava decaduta l'impresa “La Stella S.r.l.” dall'aggiudicazione definitiva antecedentemente disposta ed aggiudicava provvisoriamente la gara in questione all'odierna ricorrente, la quale si dichiarava disponibile, su specifica richiesta degli Uffici comunali, ad avviare tempestivamente i lavori, previo accordo su un nuovo cronoprogramma degli interventi a svolgersi, compatibile con il termine del 31 dicembre 2013, fissato dal Ministero per lo Sviluppo Economico (d’ora innanzi anche MISE) per la conclusione dell’appalto.

Trascorsi oltre otto mesi dalla nuova aggiudicazione provvisoria, con nota prot. n. 56924 del 4 marzo 2014, il Comune di Bari comunicava l'intervenuta revoca del finanziamento concesso per l'esecuzione dell’appalto in questione da parte del MISE.

Con la successiva determinazione dirigenziale n. 2014/160/01483, comunicata con nota del 25 luglio 2014 prot. n. 172369, il Comune di Bari revocava integralmente la procedura di gara de qua .

Insorgendo avverso tali esiti provvedimentali, parte ricorrente argomentava le proprie causae petendi censurando, in estrema sintesi, illegittimità, omissioni e ritardi del Comune di Bari nella gestione della procedura in questione, sia nei rapporti con le imprese partecipanti che nei confronti del MISE, quale soggetto erogatore del finanziamento.

Per tali motivi ed in conseguenza della lesione della propria legittima aspettativa di aggiudicazione definitiva chiedeva:

- la declaratoria di illegittimità della determinazione dirigenziale n. 2014/160/01483, con cui il Comune di Bari aveva revocato la procedura di gara in questione;

- la declaratoria di illegittimità dell'art. 5 del bando di gara, nella parte in cui escludeva qualsivoglia diritto dell'aggiudicataria a percepire il risarcimento dei danni e/o l'indennizzo dei medesimi in caso di revoca degli atti di gara;

- 1’accertamento del diritto della "-OMISSIS- S.a.s. di --OMISSIS-&
C." a percepire il risarcimento dei danni - in tesi - subiti a seguito dei ripetuti errori, dei comportamenti e delle omissioni poste in essere dalla Stazione Appaltante nella vicenda in esame;

- in subordine, l’accertamento del diritto della "-OMISSIS- S.a.s. di --OMISSIS-&
C." a percepire l’indennizzo dovuto, ai sensi dell'art. 21 quinques della Legge n. 241/1990 e successive modifiche ed integrazioni, a causa della predetta determinazione dirigenziale n. 2014/160/01483 del 24.7.2014 ed, in ogni caso, con le conseguenti pronunce di determinazione del danno emergente e del lucro cessante, con connesse condanne al pagamento del dovuto, maggiorato degli interessi e della rivalutazione monetaria, come per legge.

Con atto in data 3.2.2015 si costituiva in giudizio il Comune di Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore , contestando le domande di parte ricorrente ed instando per la loro declaratoria di inammissibilità o per la loro reiezione nel merito.

Previo scambio di memorie conclusive, all’udienza pubblica del 23.9.2020, il ricorso veniva definitivamente trattenuto in decisione.

Tutto ciò premesso, sussiste la giurisdizione del Giudice Amministrativo - anche alla luce dei più recenti orientamenti di legittimità sul punto (cfr. Cass. SS.UU. ord. n. 19677 del 21.9.2020) - vertendosi, nel caso di specie, in materia di richiesta di risarcimento del danno e/o di indennizzo scaturente da una lesione di legittima aspettativa di aggiudicazione, congiunta a plurime censure di illegittimità, provvedimentali e comportamentali, dell’Amministrazione resistente.

Nel merito, il ricorso è infondato e, pertanto, non può essere accolto.

Dall’analisi di dettaglio della ricostruzione dei fatti di causa per come argomentatamente svolta tanto da parte ricorrente che da parte resistente (si vedano in particolare il ricorso introduttivo e la memoria dell’Amministrazione resistente del 23.7.2020) non si evidenzia una responsabilità diretta o indiretta del Comune di Bari nella causazione dell’evento di “revoca del finanziamento” per come posto in essere dal Ministero dello Sviluppo Economico, evento di per sé da ritenersi come unica causa di innesco dell’asserito danno in tesi realizzatosi nel caso di specie.

Invero, in parte a causa della necessità di integrare i fondi originariamente concessi a livello ministeriale con somme rinvenienti dal civico bilancio, in parte a causa dei numerosi (ben settantuno) partecipanti alla originaria procedura di gara, in parte ancora a causa dell’articolato contenzioso sviluppatosi dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale in epigrafe, l’assegnazione definitiva del contratto di appalto in esame ha subito una dilatazione delle tempistiche che hanno condotto alla revoca del finanziamento da parte del Ministero dello Sviluppo Economico, intervenuta con decreto direttoriale del 7.2.2014, comunicato con nota prot. n. 0002971 del 12.2.2014.

Deve, in proposito, evidenziarsi in modo molto netto che è solo ed esclusivamente a tale decisione amministrativa di livello ministeriale che è da ricondurre etiologicamente la conseguente scelta per la revoca integrale di tutti gli atti di gara, essendo venuta meno la principale fonte di finanziamento dell’intervento e non potendosi pertanto dare ulteriore corso alla commessa che si sarebbe voluto realizzare.

Peraltro, analizzando il dipanarsi procedimentale della vicenda occorre notare che, a fronte della nota n. 0018355 del 17.9.2013, con cui il MISE comunicava di non poter concedere alcuna proroga del termine di ultimazione dei lavori e che avrebbe proceduto alla revoca del finanziamento non essendo stati iniziati i detti lavori entro il previsto termine, il R.U.P. del Comune di Bari si attivava e, con nota n. 208963 del 19.9.2013, trasmetteva al MISE l'ordinanza del T.A.R. Puglia n. 319/2013 chiedendo di riconsiderare la decisione di revoca del finanziamento, in quanto le vicende del contenzioso non avevano consentito il rispetto dei termini di consegna dei lavori.

Successivamente, con analogo modus procedendi , a fronte del decreto prot. n. 0022172 del 13.11.2013 con cui il MISE comunicava l'avvio del procedimento di revoca del contributo, con nota n. 271902 del 3.12.2013 l’Amministrazione presentava al MISE memoria avverso il provvedimento di revoca del finanziamento dell'appalto.

A fronte di tali precisi comportamenti amministrativi volti a difendere l’interesse pubblico comunale al mantenimento del finanziamento ed al buon esito della gara di appalto, non sono in alcun modo ravvisabili illegittimità ed omissioni di cui il Comune di Bari possa ritenersi responsabile.

A poco vale rilevare - come sterilmente avviene nella parte motiva del decreto direttoriale di revoca del 7.2.2014 - che il Comune di Bari, stante il contenzioso in atto presso il TA.R. della Puglia, avrebbe potuto richiedere al MISE una sospensione dei termini di inizio e/o fine lavori, così come previsto dall'art. 6, comma 1, del Disciplinare sottoscritto il 30 novembre 2011.

Se il Ministero dello Sviluppo Economico avesse valutato con minore rigore l’andamento complessivo della vicenda in esame, avrebbe pacificamente potuto concedere una ulteriore proroga, non emergendo - dalla motivazione del provvedimento di revoca definitiva del finanziamento - fatti impeditivi dirimenti che precludessero in radice tale opzione.

Da tanto consegue che non ricorre la fattispecie risarcitoria invocata da parte ricorrente, poiché l’Amministrazione ha agito con correttezza nella gestione delle “trattative” sviluppatesi in conseguenza della gara in esame, attivandosi fra non poche difficoltà per salvaguardare il buon esito della medesima, con conseguente impossibilità di configurare la sussistenza di un danno ingiusto e di un nesso causale tra la condotta dell’Amministrazione e il danno asseritamente lamentato.

Né tantomeno sussiste l’elemento soggettivo della imputabilità per colpa all’Amministrazione dei fatti in esame, poiché il provvedimento di revoca per mancanza del finanziamento è stato determinato da un evento del tutto estraneo alla sfera di controllo dell’Amministrazione medesima, quale la surriferita - quanto rigida - volontà ministeriale di revoca.

Al netto di quanto sin qui evidenziato e per ulteriore completezza di analisi si consideri che, in base all’art. 5 del bando di gara, rubricato “FINANZIAMENTO DELL’OPERA”, in relazione alla gara in esame si stabiliva espressamente che “ l’appalto è finanziato per € 995.736,24 dal MISE con decreto ministeriale di concessione del 16/09/2011, pubblicato sulla G.U. n. 230 del 03/10/2011 e per € 28. 009,36 con fondi del civico bilancio. In caso di mancata erogazione del contributo regionale, di perdita o revoca del finanziamento stesso, per qualsiasi titolo, ove la Pubblica Amministrazione proceda per tali motivi all’annullamento o revoca della procedura di gara, nulla sarà dovuto ai concorrenti né all’aggiudicatario ove già individuato. Allo stesso modo l’aggiudicatario, ove anche disposta l’aggiudicazione definitiva, non potrà pretendere né l’adempimento in forma specifica né la corresponsione di qualsivoglia somma a qualsiasi titolo. (…)”.

A proposito di tale previsione della lex specialis di gara, parte ricorrente si limita ad invocarne la declaratoria di illegittimità, senza peraltro fornire specifiche argomentazioni sul punto.

A prescindere dalla evidente tardività di una simile censura (in quanto avrebbero dovuto essere rivolte nei confronti del bando nel suo complesso prima del decorso dei relativi termini di impugnativa) in sé e per sé considerata la norma in esame risponde ad elementari regole di buona amministrazione, in forza delle quali è del tutto logico ed opportuno chiarire sin dall’origine di una vicenda negoziale che gli importi previsti a fondamento dell’operazione derivano da un finanziamento di soggetti “terzi” che hanno la pacifica facoltà di revocarlo e che, in conseguenza di tanto, non si potrà ascrivere alcuna responsabilità alla Stazione Appaltante, in quanto da considerarsi, in ultima analisi, quale mero tramite di spesa per conto di altri soggetti.

Dolersi di tale previsione appare, pertanto, manifestamente irragionevole, in quanto il menzionato articolo non fa altro che esplicitare nei confronti dei potenziali partecipanti alla gara quale sia l’effettiva organizzazione economica di fondo della medesima, restando pertanto i partecipanti medesimi ben consapevoli, sin dall’avvio della procedura di scelta del contraente, della complessiva “precarietà” finanziaria della medesima e ciò anzitutto sul piano del fatto, prima ancora che su quello del diritto.

In sintesi, dunque, domandare la declaratoria di illegittimità di tale previsione equivale praticamente a chiedere una condanna dell’Amministrazione per eccessiva trasparenza, essendo peraltro evidente che il generale principio del neminem laedere - cui detta clausola, in tesi, derogherebbe - deve necessariamente trovare un argine nel quadro economico presupposto dell’operazione che si avrebbe intenzione di porre in essere ed al possibile (ed in questo caso realizzatosi) factum principis della revoca del finanziamento originariamente disposto.

Ne consegue, pertanto, l’integrale infondatezza del ricorso nel merito.

Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, tra le tante, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663;
sez. I, 27 dicembre 2013 n. 28663).

Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Da ultimo, tenuto conto dell’andamento procedimentale della vicenda in esame e della particolare complessità dei fatti da cui è scaturita la pretesa risarcitoria/indennitaria possono ritenersi sussistenti i presupposti di legge per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.