TAR Catania, sez. II, sentenza 2014-10-08, n. 201402590

N. 02590/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00536/2006 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 536 del 2006, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
C Nziata, rappresentata e difesa dall’Avv. G D, con domicilio presso lo stesso, in Catania, Via Milano 29;

contro

Comune di Ragusa, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. S B, con domicilio presso la Segreteria del Tar di Catania, in Catania, Via Milano 42/a;

nei confronti di

C C, G S, C G, rappresentati e difesi dall’Avv. A B, con domicilio presso Massimo De Luca, in Catania, Via L. Sturzo 156;

per l’annullamento

- della deliberazione della GM di Ragusa n. 434 del 7 novembre 2005, avente ad oggetto la selezione interna per progressione verticale per posti vacanti nella dotazione organica individuati nel triennio 2004-2006 - approvazione graduatoria;

- della proposta di deliberazione 870/2005;

- del processo verbale delle operazioni relative alla formazione delle graduatorie interne;

- della graduatoria a 25 posti di istruttore direttivo della Polizia municipale;

- per quanto possa occorrere, della nota del Dirigente del 2° settore prot. 426 del giorno 11 maggio 2005;

- di tutti gli atti presupposti, consequenziali e comunque connessi, e segnatamente del bando allegato alla deliberazione della GM di Ragusa n. 859 del 2 dicembre 2004, nella parte in cui richiama gli adattamenti di cui al regolamento approvato con deliberazione GM 830 del 22 novembre 2004, nonché dell’art. 4 del Regolamento predetto;

nonché, con motivi aggiunti,

- della deliberazione della GM di Ragusa n. 314 del 31 agosto 2006, avente ad oggetto la selezione interna per progressione verticale per posti vacanti nella dotazione organica individuati nel triennio 2004-2006 - approvazione graduatorie definitive;

- della proposta di deliberazione n. 625 del 28 luglio 2006;

- del processo verbale delle operazioni relative alla formazione delle graduatorie interne;

- della graduatoria a 25 posti di istruttore direttivo della Polizia municipale – Cat. D1 Area vigilanza;

- per quanto possa occorrere, della nota del Dirigente del 2° settore prot. 426 del giorno 11 maggio 2005;

- di tutti gli atti presupposti, consequenziali e comunque connessi, e segnatamente della nota del Comune di Ragusa – 2° settore prot. 41943 del 14 giugno 2006 e della allegata scheda di riesame relativa alla selezione, della deliberazione del Commissario straordinario n. 214/CS del giorno 8 giugno 2006 avente ad oggetto l’approvazione delle risultanze finali della procedura di riesame, della proposta di deliberazione del 2° settore 498/2006, della relazione conclusiva delle operazioni di riesame del 5 giugno 2006.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Ragusa e di C C, G S e C G;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 settembre 2014 il dott. D B e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente, dipendente in servizio presso il Corpo di Polizia municipale del Comune di Ragusa, inquadrato in Cat. C, posizione economica C4, con ricorso introduttivo integrato da motivi aggiunti impugna gli atti in epigrafe, relativi alla selezione interna per soli titoli per progressione verticale tra categorie per la copertura dei posti vacanti previsti nella programmazione triennale 2004-2006 del Comune di Ragusa.

Affida il ricorso introduttivo ai seguenti motivi.

1.Violazione dell’art. 4, lett. b), del DA enti locali 11 giugno 2002;
violazione e falsa applicazione del bando;
motivazione insufficiente, illogica, e perplessa;
sviamento di potere;
eccesso di potere. Il Comune avrebbe attribuito il punteggio per il servizio non solo per i servizi nella qualifica immediatamente inferiore (6^ q.f.), ma anche per quella sottostante (5^ q.f.).

2. Violazione e falsa applicazione articoli 3, 4, e 7

CCNL

31 marzo 1999;
sviamento ed eccesso di potere;
violazione art. 89, comma 2, D. Lgs. 267/2000. Il Regolamento per le progressioni verticali del Comune, allegato alla deliberazione di GM 830/2004, sarebbe illegittimo perché, confondendo i profili professionali con le qualifiche professionali del previgente ordinamento del personale, permetterebbe la valutazione di periodi di servizio prestati in qualifiche professionali non immediatamente inferiori a quella del posto messo a concorso.

3. Eccesso di potere per illogicità ed irrazionalità manifeste;
sviamento di potere;
mancata adozione di meccanismi oggettivi e trasparenti nelle procedure selettive;
violazione dell’art. 35, comma 3, D. Lgs. 165/2001 e dell’art. 89, comma 2, D. Lgs. 267/2000. L’assimilazione fra profili professionali e qualifiche professionali del previgente ordinamento del personale sarebbe priva di senso logico.

4. Violazione art. 4, comma 1,

CCNL

31 marzo 1999 e dell’ipotesi di accordo 16 ottobre 2003, capo III;
violazione e falsa applicazione dell’art. 35 D. Lgs. 165/2001 e dell’art. 89, comma 2, D. Lgs. 267/2000, e degli articoli 51 e 97 Costituzione. Attribuire un valore preponderante alla anzianità di servizio risulterebbe in contrasto con il possesso dei requisiti attitudinali e professionali richiesti in relazione alla posizione da ricoprire.

5. Mancata ed incompleta valutazione di titoli;
violazione artt. 3 e 4 del DA enti locali 11 giugno 2002;
violazione e falsa applicazione art. 35, comma 3, lett. c), D. Lgs. 165/2001;
erroneità manifesta;
travisamento dei presupposti;
grave e manifesta ingiustizia;
violazione del bando di concorso. Non sarebbe stato valutato il corso per steno-dattilografo ed esperto commerciale.

Quindi, ha riproposto gli stessi motivi nel ricorso per motivi aggiunti, precisando che anche dopo la procedura di revisione non sarebbe stato valutato il corso per steno-dattilografo ed esperto commerciale.

Si sono costituiti sia il Comune di Ragusa che i controinteressati C C, G S e C G, spiegando difese in rito e nel merito.

In particolare, in rito:

- il Comune di Ragusa ha eccepito il difetto di giurisdizione di questo Giudice Amministrativo, trattandosi di selezione per la stessa area vigilanza, l’inammissibilità del ricorso introduttivo per carenza di interesse perché la graduatoria approvata con atto 7 novembre 2005, n. 434, non sarebbe atto definitivo, essendo stato successivamente fissato un termine per la presentazione di reclami con la determinazione 11 novembre 2005, n. 255, l’inammissibilità del ricorso introduttivo e del ricorso per motivi aggiunti per mancata notifica a tutti i controinteressati, ed infine la tardività del ricorso per motivi aggiunti nella parte in cui impugna la valutazione dei titoli del ricorrente come risultante a seguito di riesame;

- i controinteressati hanno eccepito la tardività nella impugnazione del bando, che prevedeva le modalità di calcolo dei punteggi, l’inammissibilità del ricorso introduttivo per carenza di interesse perchè la graduatoria approvata con atto 7 novembre 2005, n. 434, non sarebbe atto definitivo, essendo stato successivamente fissato un termine per la presentazione di reclami con determinazione 11 novembre 2005, n. 255, ed essendo stato il ricorso introduttivo notificato in data successiva, l’inammissibilità del ricorso introduttivo per mancata notifica al reale controinteressato (C S), nonché l’inammissibilità del ricorso introduttivo per mancata integrazione del contraddittorio.

All’udienza pubblica del 24 settembre 2014 la causa è stata trattata e trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Premessa la giurisdizione (secondo quanto si vedrà) di questo Giudice Amministrativo sulla controversia, deve essere accolta l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo in quanto rivolto avverso atto non conclusivo della procedura.

Secondo il condivisibile prevalente orientamento giurisprudenziale «…le contestazioni dei concorrenti avverso lo svolgimento delle procedure concorsuali devono appuntarsi contro il provvedimento di approvazione della graduatoria, provvedimento costitutivo di amministrazione attiva che ha carattere conclusivo del procedimento di concorso e da cui dipende la lesione attuale e definitiva della sfera giuridica dell'interessato…» (TRGA – Trento, Sez. I, 24 gennaio 2012, n. 22), tanto che una eventuale impugnazione della graduatoria provvisoria, in considerazione della natura endoprocedimentale degli atti antecedenti la graduatoria definitiva, determina l’improcedibilità del ricorso (sul punto, CGARS, Sez. giurisdizionale, 4 novembre 2008, n. 876), e ciò in considerazione della circostanza che spetta all'amministrazione la verifica degli atti concorsuali e la sua approvazione con formale provvedimento, che viene - esso - a concretizzare e ad attualizzare la lesione (in tal senso, TAR Sicilia – Palermo, Sez. II, 13 giugno 1996, n. 750), potendo – in ipotesi – l’Amministrazione non approvare gli atti (sul punto, Consiglio Stato, Sez. V, 12 ottobre 2010, n. 7410).

Nel caso di specie, avendo l’Amministrazione, con provvedimento sindacale n. 255 del giorno 11 novembre 2005, fissato il termine del 30 novembre 2005 per «…presentare eventuali osservazioni e richieste motivate di riesame…» nei confronti delle graduatorie approvata con deliberazione GM n. 434 del 7 novembre 2005, dando mandato «…al Dirigente del Settore Gestione e Sviluppo Risorse Umane di porre in essere gli adempimenti consequenziali successivi alla scadenza del suddetto termine, al fine dell’adozione degli atti definitivi di approvazione delle graduatorie di cui trattasi…», ne consegue che tali graduatorie, alla data di proposizione del ricorso introduttivo (notificato il 20 gennaio 2006 e depositato il 20 febbraio 2006) non potevano essere considerate atto conclusivo della procedura concorsuale, come dimostrato dalla successivamente intervenuta nuova approvazione effettuata con la delibera GM n. 314 del 31 agosto 2006.

Le altre eccezioni possono essere invece agevolmente superate:

- la controversia ricade nell’ambito della giurisdizione di questo Giudice Amministrativo, trattandosi di progressione da una categoria all’altra (ex plurimis, Cass. civ., SU, 15 ottobre 2003, n. 15403 e 25 novembre 2008, n. 28058;
Cons. Stato, Sez. VI, 13 maggio 2008, n. 2231;
TAR Sicilia – Catania, Sez. II, 9 aprile 2009, n. 707), non avendo alcuna rilevanza che si tratti – nella presente controversia – di “area vigilanza”, dovendosi ricondurre la locuzione “area”, ai fini del discrimine sulla giurisdizione, non alla organizzazione interna del Comune o alla tipologia di attività esplicata (come nel caso di specie), ma alla posizione giuridico-economica, rientrante in una fascia, area o categoria superiore, come risultante dalla contrattazione collettiva applicabile, che il candidato tende a conseguire (Cass. civ. 15403/2003, citata);
né, secondo quanto esposto, a diversa decisione può indurre la sentenza Cons. Stato 12 luglio 2005, n. 3778, citata dal Comune di Ragusa, in appello della sentenza TAR Lazio – Roma, Sez. II bis, 22 marzo 2003, n. 2439;

- secondo il tradizionale e prevalente insegnamento giurisprudenziale, l’onere di immediata impugnazione del bando di concorso è circoscritto al caso della contestazione di clausole escludenti, riguardanti requisiti di partecipazione che siano ex se ostative all'ammissione dell'interessato, o, al più, impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale (ex plurimis, Cons. Stato, Sez. V, 21 novembre 2011, n. 6135), dovendo le altre invece essere impugnate insieme con l’atto di approvazione della graduatoria definitiva, provvedimento che definisce la procedura concorsuale;
nel caso di specie, le clausole del bando impugnate non rientravano fra quelle che avrebbero imposto una immediata impugnazione, essendo afferenti alle modalità di calcolo dei punteggi;

- l’art. 41, comma 2, cpa, riprendendo la previgente previsione normativa, prevede che, ai fini della ammissibilità del ricorso sia sufficiente la notifica ad un solo controinteressato, prevedendo l’art. 49 la possibilità di integrazione del contraddittorio che, nel caso di specie, risulta essere stata effettuata con atto depositato il 28 dicembre 2007;

- controinteressati sono tutti i soggetti che, in esito all'accoglimento del ricorso, vedrebbero alterata la loro collocazione in graduatoria, assumendone una deteriore (ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, 3 marzo 2009, n. 1230;
TAR Campania – Napoli, Sez. VIII, 11 giugno 2009 , n. 3210), così risultando legittimamente effettuata, nel caso di specie, la notifica del ricorso per motivi aggiunti, anteriormente alla integrazione del contraddittorio, solo ad alcuni dei controinteressati;

- la valutazione a seguito di riesame (nel caso di specie portata a conoscenza del ricorrente con raccomandata ricevuta il 23 giugno 2006) costituisce – sul punto rinviandosi a quanto ritenuto in sede di delibazione della eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo – atto endoprocedimentale e, come tale, deve essere censurata in sede di impugnazione dell’atto finale del procedimento (sul punto, Cons. Stato, Sez. VI, 7 giugno 2011, n. 3420;
TAR Sardegna, Sez. II, 30 dicembre 2011, n. 1280).

Così risolte le questioni preliminari, si può passare all’esame nel merito del ricorso per motivi aggiunti.

I primi quattro motivi del ricorso per motivi aggiunti (costituiti dai primi quattro motivi del ricorso introduttivo, espressamente richiamati e riprodotti in quello per motivi aggiunti), che il Collegio ritiene fondati, possono essere trattati insieme.

Le doglianze della ricorrente contenute in tali motivi puntano infatti tutte a censurare, sotto diversi punti di vista, il riconoscimento, da parte del Comune di Ragusa, del periodo di servizio trascorso nella ex V qualifica funzionale come periodo utile ai fini dei titoli valutabili.

Con il CCNL del comparto Regioni – Autonomie locali stipulato il 31 marzo 1999, relativo alla revisione del sistema di classificazione del personale non dirigente, è stato introdotto un sistema di classificazione del personale basato sulle categorie (e, nell’ambito delle categorie, sulle posizioni economiche), in sostituzione del precedente sistema, basato sulle qualifiche funzionali e sui profili professionali (per una descrizione del quale si rinvia a Corte conti – Sez. Controllo Stato, 5 luglio 1991, n. 75).

La tabella C, allegata a tale CCNL contiene, ai fini della collocazione del personale nel nuovo sistema di classificazione, una tabella di corrispondenze fra le precedenti qualifiche funzionali e le categorie-posizioni economiche: «Il personale in servizio alla data di stipulazione del presente CCNL è inserito, con effetto dalla medesima data, nel nuovo sistema di classificazione con la attribuzione della categoria e della posizione economica corrispondenti alla qualifica funzionale e al trattamento economico fondamentale in godimento (tabellare più eventuale livello economico differenziato), secondo le prescrizioni della allegata tabella C» (art. 7, comma 1).

Una delle motivazioni del passaggio al nuovo sistema di classificazione (sul punto, art. 3, comma 2, di tale CCNL) è da riconoscere nella opportunità di ridurre la rigidità del precedente sistema nella individuazione della mansioni cui potevano essere adibiti i dipendenti, diverse per ciascuna qualifica funzionale e per ciascun profilo professionale;
infatti, la qualifica funzionale era articolata, a seconda del comparto o del settore di attività del dipendente, in diversi profili professionali, cui corrispondevano diverse declaratorie di mansioni (a titolo di esempio, secondo il DPR 29 dicembre 1984 n. 1219, recante Individuazione dei profili professionali del personale dei Ministeri in attuazione dell’art. 3 della legge 11 luglio 1980, n. 312, erano inquadrati nella V qualifica funzionale, oltre a vari altri, i profili professionali “4 - operatore amministrativo”, “45 – saldatore specializzato”, “92 – cameriere direttore di sala e di bar”, “152 – artificiere esplosivista specializzato”, “178 – operatore subacqueo specializzato”, ad ognuno dei quali corrispondevano declaratorie di mansioni diverse fra loro);
inoltre, per ogni profilo professionale previsto il DPR prevedeva – fra l’altro – verso quale altro profilo professionale, afferente alla qualifica funzionale superiore, esso potesse evolvere.

Infatti «…le qualifiche idealmente raffigurabili come fasce orizzontali posizionate in ordine crescente raggruppano mansioni e responsabilità fra loro omogenee. Ogni qualifica, poi, e qui soprattutto è la portata innovativa della legge n. 312 del 1980, è anche destinata ad essere sezionata in più segmenti, ciascuno corrispondente ad un profilo professionale che indica la tipologia della prestazione lavorativa considerata per il suo contenuto in relazione ai requisiti culturali, al grado di responsabilità, alla sfera di autonomia, al grado di mobilità e ai requisiti di accesso alla qualifica. La qualifica funzionale si configura perciò come la sintesi di più profili professionali pariordinati, e pertanto allineati orizzontalmente per uno stesso livello retributivo…» (Corte conti – Sez. Controllo Stato, 5 luglio 1991, n. 75).

Come correttamente rilevato dalla ricorrente (3° motivo di ricorso), quindi, in tale sistema, una graduazione di tipo superiore-inferiore può essere ipotizzata fra qualifiche funzionali, e non fra profili professionali, il cui scopo era essenzialmente quello di descrivere le mansioni cui ciascun dipendente poteva essere adibito.

Con riferimento al caso di specie, l’art. 7, comma 4, del citato