N. 01175/2015 REG.PROV.COLL.

N. 01469/2013 REG.RIC.

N. 01468/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1469 del 2013, proposto da:
R R, M P, rappresentati e difesi dagli avv. I C, A C, con domicilio ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria del T.A.R.;

contro

Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distr.le dello Stato Venezia, domiciliata ria per legge in Venezia, San Marco, 63;
Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici del Veneto;
Comune di Piombino Dese;

sul ricorso per decreto ingiuntivo numero di registro generale 1468 del 2013, proposto da:
Renata Volpato, Igino Arrigo Volpato, Olinda Zorzetto, rappresentati e difesi dagli avv. I C, A C, con domicilio ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria del T.A.R.;

contro

Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distr.le dello Stato Venezia, domiciliata ria per legge in Venezia, San Marco, 63;
Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici del Veneto;
Comune di Piombino Dese;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 1469 del 2013:

del decreto direttoriale datato 16 luglio 2013 ampliativo, ai sensi dell'art. 45 del Codice dei Beni Culturali, del "vincolo indiretto" a tutela del "complesso di Villa Cornaro con annesso scoperto" sita nel Comune di Piombino Dese, già imposto con due precedenti interventi (il primo con DM 29 luglio 1981 ai sensi dell'art. 21 della L. 1089/1939 ed il secondo con decreto 26.9.2011 n. C1 34.07.07.5)..

quanto al ricorso n. 1468 del 2013:

del decreto direttoriale datato 16 luglio 2013 ampliativo, ai sensi dell'art. 45 del Codice dei Beni Culturali, del "vincolo indiretto" a tutela del "complesso di Villa Cornaro con annesso scoperto" sita nel Comune di Piombino Dese, già imposto con due precedenti interventi (il primo con DM 29 luglio 1981 ai sensi dell'art. 21 della L. 1089/1939 ed il secondo con decreto 26.9.2011 n. C1 34.07.07.5).

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero Per i Beni e Le Attivita' Culturali e di Ministero Per i Beni e Le Attivita' Culturali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2015 il dott. N F e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti indicati in epigrafe, proprietari di alcuni mappali situati nei pressi della Villa Cornaro sita in Comune di Piombino Dese - opera dell’architetto A P, inserita nella lista del Patrimonio dell’Umanità dell’UNESCO e riconosciuta d’interesse culturale particolarmente importante con provvedimenti risalenti sin dal 1914 e poi, ex L. 1089/1939, con D.M. 29 luglio 1981, quindi ex D.lgs. 42/2004, con provvedimenti emanati in data 15 e 21 settembre 2011 – impugnano il decreto del direttore generale per i beni culturali e paesaggistici del Veneto del 16 luglio 2013, con il quale è stato ampliato, estendendolo alle loro proprietà, il vincolo indiretto a tutela della Villa già imposto con D.M. 29 luglio 1981 e poi con D.M. del 21 settembre 2001.

Tale nuovo vincolo pregiudica gli interessi dei ricorrenti, in quanto, vietando qualsiasi edificazione o modifica dell’attuale morfologia del terreno, gli impedisce di sfruttare le potenzialità edificatorie riconosciute alle aree di loro proprietà dalla vigente strumentazione urbanistica, sia generale che attuativa.

A fondamento dei due separati ricorsi (iscritti ai numeri 1468 e 1469/2013 del R.G.), i ricorrenti lamentano l’abuso del diritto, ovvero l’eccesso di potere per travisamento del fatto, sviamento, carenza di motivazione.

In particolare, la difesa dei ricorrenti evidenzia il fatto che il vincolo indiretto a tutela della Villa Cornaro era stato già imposto nel 1981 e successivamente ampliato nel 2011, per cui, in assenza di fatti o elementi nuovi, non valutati in precedenza, l’ulteriore estensione del vincolo non apparirebbe ora giustificata, considerato anche che l’area dei ricorrenti interessata dalla seconda estensione del vincolo, oltre a risultare in parte edificata, per la sua ubicazione rispetto alla Villa, non potrebbe generare alcun concreto pregiudizio alla fruibilità panoramica della stessa. In ogni caso, sostengono i ricorrenti, tale nuova estensione del vincolo doveva essere corroborata da una approfondita motivazione, invece mancante o solo apparente, che tenesse in considerazione gli interessi dei privati proprietari, interessi che vengono pesantemente sacrificati dal divieto assoluto di nuova edificazione, peraltro, senza alcun indennizzo, a fronte di un incremento di valore della proprietà oggetto di vincolo diretto. Così come, sostengono i ricorrenti, sono stati ignorati gli interessi del Comune allo sviluppo urbanistico del proprio territorio.

Infine, oltre all’annullamento dell’atto impugnato, i ricorrenti chiedono il risarcimento di due distinte voci di danno: del danno morale da “oltraggio civico”, ovvero da lesione del diritto del cittadino al rispetto, da parte della pubblica amministrazione, del dovere di correttezza nell’esercizio della pubblica funzione;
nonché del danno materiale da paralisi dell’edificabilità già convenzionata col Comune.

In entrambi i giudizi si è costituito il Ministero per i Beni e le attività culturali chiedendo la reiezione degli stessi.

In prossimità dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie conclusive e di replica.

All’udienza del 21 ottobre 2015, all’esito della discussione delle parti, i ricorsi sono stati trattenuti in decisione.

DIRITTO

1. I ricorsi in esame possono essere riuniti avendo essi ad oggetto l’impugnazione del medesimo provvedimento.

2. I ricorsi sono infondati alla luce delle considerazioni che seguono.

2.1. Prima di addentrarsi nell'esame del contenuto del decreto impugnato di apposizione del vincolo indiretto, è necessario premettere che, per un tradizionale orientamento giurisprudenziale (al quale questo Collegio ritiene di non discostarsi), la dichiarazione del valore storico, artistico o etnoantropologico di un bene presuppone un giudizio di discrezionalità tecnica non sindacabile in sede di giudizio di legittimità, se non per vizi di eccesso di potere per errore nei presupposti o per manifesta illogicità.

Ne consegue che, di fronte all'esercizio di un tale potere di merito, ampiamente discrezionale nei contenuti - e di esclusiva prerogativa dell'Amministrazione -, il sindacato esperibile in sede di giurisdizione risulta circoscritto alla verifica circa il venire in essere di profili di incongruità ed illogicità che, in quanto tali, siano suscettibili di far emergere l'inattendibilità della valutazione tecnica-discrezionale compiuta.

Detti principi vanno estesi al sindacato giurisdizionale sull’apposizione del vincolo indiretto che, in quanto disciplinato dall'art. 45 del d.lgs. n. 42/2004, si basa sull'esigenza che il bene oggetto del vincolo diretto sia valorizzato, per il tramite delle aree oggetto del vincolo indiretto, nella sua complessiva prospettiva e cornice ambientale.

Va ancora ricordato che l’estensione dell’area da assoggettare a vincolo indiretto attiene alla stretta valutazione dell’amministrazione (cfr. Cons. Stato, VI, 4 maggio 1955, n. 304;
IV, 25 luglio 1970, n. 585;
VI, 29 novembre 1977, n. 894;
VI, 6 giugno 2011, n. 3354), e può riguardare anche un immobile non prossimo al monumento da tutelare, purché faccia parte dell’ “ambiente” del monumento (Cons. Stato, IV, 9 dicembre 1969, n. 772;
IV, 6 marzo 1970, n. 153;
IV, 29 settembre 1970, n. 616;
VI, 6 settembre 2002, n. 4566;
VI, 17 ottobre 2003, n. 6344.;
VI, 19 gennaio 2007, n. 111). Solo si richiede che vada valutata in rapporto a natura, caratteristiche e ubicazione dei beni da preservare (Cons. Stato, IV, 9 dicembre 1969, n. 772;
VI, 3 novembre 1970, n. 707;
VI, 31 ottobre 1992, n. 823).

2.2. Ciò premesso, va ora osservato, con specifico riferimento alle censure articolate dai ricorrenti, che innanzitutto, dalla lettera, dall’autoqualificazione e dal contenuto complessivo del decreto ministeriale del 21 settembre 2011, si evince come con esso sia stato imposto sulla Villa e sulle sue pertinenze solo un vincolo diretto ex artt. 10, comma 3, e 13, D.lgs. 42/2004. Viceversa, le prescrizioni di tutela indiretta, ai sensi dell’art. 45 D.lgs. n.42, sono state dettate, successivamente al D.M. 29 luglio 1981, solo con il provvedimento qui impugnato del 16 luglio 2013.

2.3. L’estensione del vincolo indiretto, rispetto a quello imposto nel 1981, si è poi resa necessaria a seguito del sopraggiungere di fatti nuovi tali da giustificarla, ovvero l’adozione, da parte del Comune di Piombino Dese, nel febbraio del 2001, di una variante generale al piano regolatore, che avrebbe comportato una modifica del contesto ambientale della Villa.

2.4. Ciò chiarito, passando all’esame della valutazione operata dal Ministero, con riferimento al profilo specifico, che qui interessa, del pregiudizio che deriverebbe dalla realizzazione di nuovi volumi edificati alla integrità del bene sottoposto a tutela diretta, nella relazione che accompagna il provvedimento del luglio 2013 di apposizione del vincolo indiretto, si osserva che tale trasformazione territoriale ridurrebbe “ la cornice ambientale della Villa ed il suo ambito di riferimento storico ” (essendo riconoscibili nella struttura del territorio in argomento i segni della divisione agraria della centuriazione romana);
mentre il territorio che comprende la Villa “ verrebbe ridotto a sommatoria di aree distinte e disgiunte. In particolare la saturazione dell’edificato lungo la via Roma a nord, lungo le vie Ostiglia e Pozzetto…provocherebbe la chiusura di quella permeabilità del tessuto edilizio attualmente esistente, tuttora percepibile nei confronti del complesso palladiano, e la conseguente riduzione, o eliminazione, delle visuali attualmente godibili verso e dal complesso di Villa, oltre che della stretta connessione, in termini di prospettiva e decoro, tra il complesso palladiano e le immediate pertinenze urbane e agricole. Ne deriverebbe una perdita dei contenuti intrinseci e formali connessi alla matrice progettuale palladiana, ancora riconoscibili e di ampio respiro nei confronti delle aree urbane ed agricole e delle strutture idrauliche e territoriali che ne costituiscono il riferimento imprescindibile ”.

Ugualmente, in risposta alle osservazioni dei ricorrenti - che insieme al Comune avevano fatto presente come le loro aree fossero state oggetto di previsioni urbanistiche compatibili con la tutela del complesso monumentale - nel decreto impositivo si osserva che le prescrizioni a carico delle aree interessate “ facenti parte delle pertinenze agricole della villa che si estendono verso la campagna, sono volte ad evitare che eventuali interventi edificatori comportino la modifica dei rapporti fra il complesso della villa, l’insediamento storico urbano limitrofo e la struttura e la funzionalità del disegno territoriale costituite dal sistema dei fossati e dei filari di alberature insistenti nelle suddette pertinenze ”.

2.5. Queste coerenti e puntuali rilevazioni, che sono di stretta natura tecnica e in principio non consentono un loro intrinseco sindacato da parte del giudice amministrativo, sono espressive di un’istruttoria piena ed adeguata (svolta anche nel contraddittorio con i privati e con il Comune), ed unitamente alla considerazione dell’intervenuto mutamento della disciplina urbanistica del territorio rispetto a quella esistente nel 1981, permettono d’ individuare lo specifico interesse pubblico perseguito nel caso concreto dall’amministrazione, volto alla tutela della prospettiva e del decoro della Villa, che può essere assicurata solo attraverso l’integrale conservazione del paesaggio agrario di riferimento (comprensivo dell’area di proprietà dei ricorrenti), e quindi, di ritenere legittimo l'esercizio del potere di discrezionalità tecnica, quanto a impianto motivazionale, ragionevolezza e logicità dell'esercizio del potere.

2.6. Quanto, invece, al mancato contemperamento “delle contrapposte esigenze di tutela del valore storico-artistico e della libertà della proprietà” lamentato dai ricorrenti, si osserva che il diritto di proprietà, rispetto al potere d’ imposizione del vincolo indiretto, è intrinsecamente limitato e dunque esterno all’esercizio del potere tanto da non essere indennizzabile;
così come l’interesse all’edificazione di cui erano portatori i ricorrenti, non può assumere posizione limitativa dell’apprezzamento tecnico della tutela dei beni culturali che – per costante insegnamento della giurisprudenza costituzionale - è prevalente già per i beni paesaggistici e dunque lo è a fortiori per i beni culturali, come qui;
ed è tale da precedere e comunque porre limite alla tutela di altri interessi pubblici in materia di governo del territorio (cfr. Cons. St., n. 3893/2012).

2.7. Per cui anche ipotizzare, come preteso dalla difesa dei ricorrenti, la doverosità di una conferenza di servizi partecipata dal Comune di Piombino Dese, volta al coordinamento delle scelte urbanistiche con le esigenze di tutela della Villa Cornaro, appare fuori luogo, in quanto, in tema di beni culturali, l’apprezzamento tecnico della Soprintendenza è esclusivo e completo, non trattandosi di un vincolo da cogestire, né geneticamente, né funzionalmente, appartenendo la funzione di tutela dei beni culturali, in via esclusiva allo Stato, secondo il dettato dell'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost..

2.8. Quanto, infine, alla proporzionalità e alla congruenza dell’ estensione del vincolo indiretto sui terreni di proprietà dei ricorrenti, va ancora osservato che l'art. 45 (Prescrizioni di tutela indiretta) del Codice dei beni culturali e del paesaggio (che ripete la fattispecie sostanziale dell'art. 21 L. 1 giugno 1939, n. 1089 e poi dell'art. 49 D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490) non stabilisce altra delimitazione spaziale che quella intrinsecamente funzionale alla sua causa tipica, che è di " prescrivere le distanze, le misure e le altre norme dirette ad evitare che sia messa in pericolo l'integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro ".

Ora, a fronte di tali coordinate normative in tema di attribuzione del potere, ed a fronte degli elementi fattuali e tecnici esaminati nella relazione della Soprintendenza, in base ai quali l’estensione del vincolo indiretto sull’area di proprietà dei ricorrenti risulta una misura necessaria ed inevitabile, quest’ultimi non hanno convincentemente dedotto, né comunque dimostrato l’esistenza di errori o travisamenti circa la descrizione dello stato dei luoghi e degli elementi anche naturalistici che lo caratterizzano, ovvero relativi alle ubicazioni o alle distanze delle aree assoggettate a vincolo rispetto alla Villa Cornaro.

3. Pertanto, il provvedimento impugnato appare esente dai vizi dedotti con i ricorsi in esame.

4. Infine, sulla base di quanto fin qui esposto, deve essere respinta la domanda di risarcimento dei danni, in mancanza di ogni illegittimità provvedimentale o scorrettezza comportamentale imputabile alla pubblica amministrazione resistente.

5. In conclusione, i ricorsi in esame devono essere respinti, tuttavia considerata l’opinabilità del giudizio tecnico-discrezionale effettuato dal Ministero resistente e la peculiarità delle circostanze di fatto che fanno da sfondo al presente giudizio, si reputano sussistere giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite fra le parti.