Pubblicato il 07/05/2020

N. 04818/2020 REG.PROV.COLL.

N. 07808/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7808 del 2019, proposto da L L, rappresentato e difeso dall'avvocato G C C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Monopoli di Stato - Ufficio Regionale Puglia Basilicata e Moli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Agenzia Autonoma delle Dogane e dei Monopoli, Agenzia Autonoma delle Dogane e dei Monopoli Sezione Operativa Territoriale di Lecce non costituiti in giudizio;

per la condanna

dell’amministrazione, previo accertamento del relativo diritto della ricorrente, al risarcimento del danno patito per l’illegittima revoca della concessione della ricevitoria lotto cod. LE0232-BA0228, disposta con provvedimento prot. n. 82459 del 28.11.2016, emesso dall’Ufficio Regionale dei Monopoli per la Puglia, la Basilicata e il Molise, Sezione Operativa Territoriale di Lecce, dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, annullato con sentenza n. 6861/2018 resa da codesto T nel giudizio n. 2209/2017 R.G., passata in giudicato in data 21.1.2019.

Visto l’art. 84, decreto legge 17 marzo 2020, n. 18;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Economia e delle Finanze e di Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e di Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Monopoli di Stato - Ufficio Regionale Puglia Basilicata e Moli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 aprile 2020 il dott. Luca Iera e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5, del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente agisce in giudizio al fine di ottenere il risarcimento dei danni subiti a causa della revoca della concessione della ricevitoria del gioco del lotto che il

TAR

Lazio, sede di Roma, ha annullato con la sentenza 19 giugno 2018, n. 6861.

In data 20 luglio 2016 l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli disponeva la sospensione dei terminali del gioco del lotto.

In data 2 settembre 2016 l’amministrazione avviava il procedimento di revoca della concessione della ricevitoria sulla base dei ritardi nel versamento delle somme raccolte in relazione ad alcune settimane di gioco.

In data 13 settembre 2016 il ricevitore presentava istanza ai sensi dell’art. 31 della legge n. 1293 del 1957 per trasferire, previa rinuncia, la rivendita ordinaria dei generi di monopolio, cui era annessa la ricevitoria del gioco del lotto, ad altro gestore a cui avrebbe ceduto l’azienda ubicata nello stesso locale della rivendita.

In data 11 ottobre 2016 l’amministrazione comunicava che il procedimento di nuova assegnazione della rivendita sarebbe stato “avviato dopo la riattivazione dei terminali del Lotto, attualmente sospesi”.

Successivamente in data 28 novembre 2016 si concludeva il procedimento di revoca, avviato il 2 settembre, con la decadenza della concessione della ricevitoria e la contestatale intimazione, nei confronti della compagnia assicurativa che aveva prestato la polizza fideiussoria quale deposito cauzionale a garanzia dell’adempimento degli impegni contrattuali, al pagamento della somma di Euro 1.575,00.

In data 30 novembre 2016 l’amministrazione comunicava alle compagnie assicurative il ritiro delle garanzie prestate (polizza fideiussoria e polizza assicurativa) in relazione alla concessione della ricevitoria.

Il ricevitore in data 13 febbraio 2017 proponeva ricorso avverso l’atto di revoca e l’incameramento parziale del deposito cauzionale.

In data 17 febbraio 2017 il concedente provvedeva all’incameramento parziale della polizza fideiussoria prestata a garanzia degli adempimenti degli obblighi contrattuali della ricevitoria.

In data 28 aprile 2017 la società garante, che aveva prestato la polizza a titolo di deposito cauzionale in favore della concessionaria, richiedeva a quest’ultima il rimborso della somma di Euro 1.575,00 versata al concedente in adempimento agli obblighi contrattuali.

Questa Sezione del TAR con ordinanza del 13 luglio 2017, n. 3573, sospendeva il provvedimento del 28 novembre 2016 e la ricorrente con nota del 20 luglio 2017 provvedeva a comunicare l’ordinanza giurisdizionale di sospensione chiedendo la riattivazione dei terminali.

In riscontro alla nota del 20 luglio 2017, l’amministrazione con nota del 2 agosto 2017 comunicava che “prima di disporre la riattivazione dei terminali Lotto, ha necessità di ricevere, una polizza fideiussoria costituita a garanzia del corretto adempimento degli obblighi contrattuali inerenti la Ricevitoria Lotto, per un importo di Euro 10.500,00=pari a quello sottoscritto dalla Sig.ra L per l’anno 2016”.

In data 15 dicembre 2017 veniva presentata un’istanza congiunta, tra il concedente e il soggetto interessato al trasferimento della rivendita ordinaria, volta a sollecitare la definizione del contenzioso mediante il ritiro in autotutela dell’atto di decadenza impugnato al fine di superare lo “stallo” in cui medio tempore si era venuto a trovare il procedimento di subentro.

Il TAR annullava il provvedimento di revoca con la sentenza 19 giugno 2018, n. 6861, passata in giudicato, con la quale accertava in particolare che non sussistevano né i presupposti di legge né le condizioni indicate nell’art. 2 del contratto di concessione che autorizzavano l’amministrazione a revocare la concessione.

In data 2 agosto 2018 la ricorrente comunicava all’amministrazione la sentenza di annullamento del TAR “al fine di consentire la celere esecuzione delle azioni di competenza di codesto Ufficio conseguenti all'annullamento della citata revoca, tra cui la riattivazione dei terminali Lotto e la restituzione delle somme del deposito cauzionale incautamente incamerata”.

In data 30 agosto 2018 l’amministrazione provvedeva ad annullare l’atto di revoca e disponeva la riattivazione dei termini del gioco del loro che erano stati sospesi in data 20 luglio 2016.

Nel periodo compreso tra dicembre 2018 e marzo 2019 la ricorrente cedeva l’azienda relativa alle attività collegate alle concessioni amministrative e si concludeva il procedimento di subentro nella concessione della rivendita ordinaria di generi di monopolio in favore del cessionario dell’azienda.

In vista dell’udienza del 22 aprile 2020 la ricorrente depositava la memoria del 17 aprile 2020, ai sensi dell’art. 84, comma 5, terzo periodo, del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, con cui illustrava ulteriormente la domanda risarcitoria.

2. All’udienza del 22 aprile 2020, la controversia è passata in decisione secondo quanto prevede l’art. 84 del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18.

3. La ricorrente chiede, a titolo di responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 c.c., il risarcimento dei danni subiti, oltre la rivalutazione e gli interessi di legge, dalla condotta dell’amministrazione, evidenziando la sussistenza degli elementi costitutivi dell’illecito aquiliano.

Sotto il profilo oggettivo si afferma: a) che l’evento dannoso sarebbe rappresentato dall’“illegittima privazione della possibilità, per la sig.ra L, di svolgere una parte della propria attività di impresa per tutto il periodo decorrente dalla sospensione sino all’avvenuta riattivazione dei terminali, legata non solo al Gioco del Lotto, ma altresì agli altri giochi e a tutti i servizi offerti da tali apparecchi (ricariche, pagamento utenze, ecc)”;
b) che il danno subito sarebbe ingiusto in quanto il “provvedimento è stato annullato da codesto T per motivi sostanziali, relativi non solo alla contrarietà alle norme pubblicistiche e di tipo privatistico che regolavano il rapporto, ma anche al difetto di istruttoria, alla motivazione e alla violazione del principio di proporzionalità”;
c) che sussisterebbe altresì il nesso di causalità tra la condotta e i danni subiti “poiché stante il regime di concessione non era possibile per la sig.ra L garantire gli stessi servizi in maniera alternativa”.

Sotto il profilo soggettivo, la ricorrente fa valere la colpa dell’amministrazione ritenuta “particolarmente grave” attesa “la scarsa e/o del tutto mancata conoscenza della Circolare del Direttore Centrale prot. 47486 del 18.5.2016, indirizzata a tutti gli Uffici Territoriali, con cui si fornivano chiarimenti proprio in ordine a casi simili alla vicenda che ci occupa, in epoca ben precedente (oltre 6 mesi) rispetto all’emanazione del provvedimento di revoca”.

In relazione al quantum del risarcimento, la ricorrente chiede di prendere in considerazione il periodo temporale in cui “è stata ingiustamente privata della possibilità di utilizzare i terminali in questione” e quindi il periodo che va da metà settembre 2016 (“riapertura dell’esercizio in seguito del miglioramento delle condizioni di salute della sig.ra L”) sino al mese di metà ottobre 2018 (data in cui l’amministrazione ha riattivato i terminali Lotto);
in via subordinata, solo per il periodo dal mese di luglio/agosto 2017 (data in cui è stata accolta l’istanza di sospensione cautelare del provvedimento di revoca) sino al mese di ottobre 2018, chiede una riduzione non superiore al 50% delle somme dovute a titolo di risarcimento.

A titolo di lucro cessante (quale componente dell’interesse positivo oggetto del contratto), domanda la mancata percezione degli aggi rivenienti dal gioco del Lotto, per il periodo compreso tra metà settembre 2016 e metà ottobre 2018, che quantifica nella somma complessiva di Euro 52.522,29 (come precisato nella memoria del 17 aprile 2020), oltre interessi e rivalutazione. Inoltre, chiede la mancata percezione dei guadagni derivanti dai servizi connessi ai terminali (come ricariche telefoniche, pagamento di utenze, valori bollati, vendita di gratta e vinci, biglietti per lo stadio), la somma complessiva di Euro 32.482, salva valutazione equitativa (come precisato nella memoria del 17 aprile 2020). Infine, chiede il risarcimento del danno derivante dalla diminuzione del fatturato dell’attività di commercio al dettaglio di articoli per fumatori da liquidare in via equitativa e quello derivante dalla diminuzione del valore dell’azienda che sarebbe stata ceduta ad un terzo ad un prezzo inferiore a quello di mercato a causa della riduzione dell’avviamento commerciale che viene quantificata in Euro 28.058,38 (come precisato nella memoria del 17 aprile 2020).

La ricorrente lamenta anche il risarcimento dei danni non patrimoniali sofferti per la lesione del diritto alla salute derivante dal “procedimento di revoca” il quale sarebbe stato avviato quando le sue condizioni di salute “non erano ottimali”, cagionando “notevoli disagi di natura morale e psicologica” dovuti alle difficoltà economiche cui l’attività è andata incontro, all’”iter burocratico del procedimento”, all’”alea di un giudizio dall’esito incerto”. Il danno non patrimoniale viene stimato nel 25% delle somme relative ai danni liquidati o nel diverso importo da liquidarsi in via equitativa (come precisato nella memoria del 17 aprile 2020).

4. L’amministrazione ha evidenziato l’infondatezza del ricorso e valorizzato, sotto il profilo dell’elemento oggettivo dell’azione risarcitoria, alcune circostanze che, a suo dire, emergerebbero dalla sentenza di annullamento dell’atto di revoca ed in particolare: a) sebbene il “T avesse ritenuto eccessivo e sproporzionato il provvedimento di revoca emesso, in nessun caso ha escluso che il comportamento tenuto dalla ricorrente nella gestione della Ricevitoria fosse comunque non corretto e non conforme alla disciplina di settore. Il T non ha escluso il carattere negligente ed irrituale delle condotte tenute dalla concessionaria”;
b) “la circostanza che il T abbia ritenuto applicabili nel caso di specie le sole sanzioni disciplinari anziché il più grave provvedimento di revoca non vale ad escludere il comportamento inadempiente tenuto dal concessionario”;
c) “non sussistono i presupposti per il riconoscimento del risarcimento dei danni, avendo l’Amministrazione agito in presenza di un comportamento che esigeva una sanzione”.

Sotto il profilo soggettivo, l’amministrazione ricorda come sia “esclusa qualunque forma di automatismo fra l'annullamento di un atto amministrativo e il riconoscimento della conseguente tutela risarcitoria”.

Sotto il profilo del quantum risarcitorio, evidenzia: che a) la “circostanza delle mancate entrate per il mancato riavvio della raccolta del lotto a seguito dell’accoglimento della sospensiva, non è assolutamente ascrivibile a colpa dell’Amministrazione ma ad una valutazione della parte che non ha ripristinato le polizze assicurative richieste per l’esercizio dell’attività”;
b) “non poteva richiedersi all’Amministrazione di annullare in autotutela il provvedimento emesso, essendo ancora lo stesso sub iudice e solo sospeso”;
c) “alcun danno può essere ascritto all’Amministrazione per la scelta del concessionario di non dotarsi di una nuova polizza assicurativa ai fine di gestire la concessione lotto: il concessionario ha infatti scelto di continuare l’attività limitatamente alla vendita dei generi di Monopolio”;
d) “nessuna colpa, neanche lieve, può essere attribuita all’Amministrazione, posto che l’adozione dei provvedimenti è avvenuta in conformità alle regole preposte al controllo esercitato dall’Agenzia sul rapporto concessorio”;
e) infine, i danni lamentati sono sforniti di prova sia sotto il profilo del nesso di causalità ai sensi degli artt. 1223 e 2056 c.c. che della liquidazione equitativa ai sensi degli artt. 1226 e 2056 c.c..

5. La domanda di risarcimento è fondata nei sensi e nei limiti di seguito indicati.

La ricorrente agisce in giudizio, a titolo di responsabilità extracontrattuale, per sentire condannare l’amministrazione al risarcimento del danno derivante dall’interruzione del rapporto negoziale dovuto all’atto di decadenza della concessione della ricevitoria del lotto illegittimamente adottato. A tal fine deduce la “lesione di un interesse legittimo di tipo oppositivo, correlato all’interesse materiale della ricorrente alla conservazione al bene della vita, che è stato ingiustamente sacrificato tramite l’illegittimo esercizio del potere della P.A.”.

La domanda risarcitoria proposta richiede di verificare la fonte della responsabilità dell’amministrazione e quindi la sussistenza dei presupposti per riconoscere il risarcimento del danno.

Alla luce del principio generale iura novit curia il giudice non è vincolato, nella qualificazione dell’azione, alla prospettazione della parte, dovendo, nei limiti del principio della domanda (art. 99 c.p.c. e art. 34, comma 1, c.p.a.) e di quello della corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato (art. 112 c.p.c.), sussumere la fattispecie dedotta in giudizio nell’ambito della sua pertinente disciplina. Occorre rilevare come il ricordato principio iura novit curia sia stato oggi codificato nel codice del processo amministrativo nella disposizione contenute nell’art. 31, comma 2, primo periodo, secondo cui “il giudice qualifica l’azione proposta in base ai suoi elementi costitutivi”.

Il Collegio osserva come la posizione giuridica dedotta in giudizio dalla ricorrente abbia la consistenza del diritto di credito all’esatto adempimento della prestazione patrimoniale contenuta nel contratto di concessione sottoscritto in data 16 luglio 2015. La ricorrente infatti lamenta pregiudizi derivanti dall’interruzione unilaterale del rapporto negoziale che questa Sezione ha accertato essere avvenuta in violazione dell’art. 2 del contratto (che disciplina la facoltà di revoca o di decadenza del rapporto concessorio). La pretesa della ricorrente si fonda allora sul contratto che regolamenta i profili patrimoniali del rapporto negoziale collegato alla concessione della ricevitoria.

Sotto il profilo della disciplina applicabile, occorre considerare che il contratto di concessione è da inquadrare tra gli accordi integrativi del procedimento amministrativo stipulato tra l’amministrazione ed il privato dove viene in rilievo la disciplina dell’art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, ai sensi del quale “si applicano, ove non diversamente previsto, i princìpi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili” (T Lazio, Roma, Sez. II, 7 ottobre 2019, n. 11592). A sua volta l’art. 21 del d.p.r. 7 agosto 1990, n. 303, stabilisce di demandare al “contratto” stipulato tra le parti la disciplina del “rapporto di concessione del gioco del lotto”.

La disciplina dei profili patrimoniali del rapporto, l’adempimento delle rispettive obbligazioni e le conseguenze della loro violazione, sono quindi demandati all’accordo negoziale tra le parti e integrato, ai sensi dell’art. 1374 c.c., dai “princìpi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili” (non sussistendo in proposito una previsione contraria).

Gli elementi costitutivi della domanda fatta valere dalla ricorrente rientrano a pieno titolo nell’ambito dell’inadempimento delle obbligazioni di fonte contrattuale (art. 1173 c.c.) e quindi nel conseguente regime di responsabilità contrattuale (art. 1218 c.c.).

Pertanto, atteso che la responsabilità dell’amministrazione rinviene la propria fonte nel contratto di concessione, piuttosto che nella violazione del principio generale del divieto del neminem ledere presidiato dall’art. 2043 cc., il titolo della domanda risarcitoria fatta valere in giudizio dalla ricorrente va correttamente riqualificato, ai sensi dell’art. 32, comma 2, c.p.a., da responsabilità extracontrattuale in responsabilità contrattuale.

6. Fermo quanto si dirà a proposito del risarcimento del danno non patrimoniale, il Collegio ritiene che sussistano i presupposti per il riconoscimento del risarcimento del danno patrimoniale nei termini di seguito indicati.

La disciplina della responsabilità contrattuale è fondata sulla presunzione della colpa (art. 1218 c.c.) da intendersi quale diligenza dovuta (art. 1176 c.c.).

Gli elementi costitutivi della responsabilità sono il fatto dannoso, il danno, il nesso di causalità giuridica tra il fatto e il danno. Non occorre identificare (tramite il nesso di causalità materiale) l’autore del fatto dannoso poiché il soggetto responsabile è il contraente rimasto inadempiente a cui è imputabile l’inadempimento.

Sotto il profilo dell’onere probatorio, il creditore danneggiato che agisce in giudizio deve allegare e provare la fonte negoziale o legale del suo diritto, deve allegare l’inadempimento “qualificato” dell’obbligazione nel senso che deve trattarsi di un inadempimento “astrattamente efficiente alla produzione del danno” (Cassazione, Sezioni Unite, 11 gennaio 2008, n. 577; idem , 6 maggio 2015, n. 9100), deve allegare e provare il danno subito e il nesso di casualità giuridica tra il fatto e il danno. Sul debitore danneggiante grava, invece, l’onere di fornire la prova liberatoria dell’assenza di colpa, nella triplice forma della dimostrazione: a) che si è verificato l’adempimento;
b) che l’inadempimento “qualificato” non vi è stato;
c) che l’inadempimento “qualificato” è dipeso da causa a lui non imputabile (art. 1218 c.c.) ovverosia che l’adempimento non era esigibile alla stregua della diligenza dovuta (art. 1176 c.c.).

La ricorrente ha allegato quale inadempimento “qualificato” la decadenza illegittima della concessione che ha interrotto il rapporto negoziale. L’amministrazione invece non ha soddisfatto, secondo le disposizioni degli artt. 1218 e 1176 c.c., l’onere probatorio posto a suo carico ai sensi dell’art. 2697 c.c..

7. Affinché l’inadempimento invocato possa ritenersi “qualificato”, nel senso su indicato, occorre che la condotta prospettata possa ritenersi in astratto, e sul piano logico, causa del danno registrato dalla ricorrente. Nel caso di specie, non vi è dubbio che la decadenza illegittima della concessione si ponga quale causa astrattamente idonea alla produzione dei danni lamentati poiché questi sono logicamente collegati all’inadempimento dedotto. Difatti, è verosimile che il rapporto concessorio avrebbe consentito non solo di realizzare l’interesse positivo sotteso al contratto, ma altresì di conseguire le altre utilità economiche che discendono dallo svolgimento del servizio di ricevitoria.

8. Ricorre anche il nesso di causalità giuridica tra il fatto lesivo e le conseguenze risarcibili (danno-conseguenza). A differenza del requisito dell’inadempimento “qualificato”, che va accertato in astratto e che in caso di esito negativo impedisce di passare all’accertamento degli altri elementi costituitivi dell’azione, il nesso di causalità giuridica va verificato in concreto ai sensi dell’art. 1223 c.c..

La disposizione dell’art. 1223 c.c. viene generalmente intesa come attinente “alla determinazione del quantun del risarcimento, selezionando le conseguenze dannose risarcibili” (Cassazione, Sezioni Unite, 11 gennaio 2008, n. 584). I pregiudizi risarcibili dell’interesse positivo (danno emergente e lucro cessante), quale danno-conseguenza, sono innanzitutto quelli che si pongono come “conseguenza immediata e diretta” del fatto lesivo. La giurisprudenza estende l’ambito delle conseguenze risarcibili, mediante la c.d. teoria della regolarità causale, anche al “danno mediato o indiretto”, che si pone come normale conseguenza, secondo il criterio dell’ id quod plerunque accidit , del fatto originario (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 23 febbraio 2018, n. 1), escludendo quindi soltanto le conseguenze del tutto inverisimili o imprevedibili.

9. Va infine ricordato che, vertendosi in materia di risarcimento del danno per lesione del diritto soggettivo, è onere di chi chiede il risarcimento non solo allegare, ma altresì provare il danno-conseguenza “nel suo preciso ammontare” ai sensi dell’art. 1226 c.c.. Difatti, il giudice è ammesso a compiere la valutazione equitativa (art. 1226 c.c.) “soltanto in presenza di situazione di impossibilità – o di estrema difficoltà – di una precisa prova sull’ammontare del danno” (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 12 maggio 2017, n. 2).

10. Danno patrimoniale . Per quanto concerne la selezione o determinazione dei pregiudizi, avvalendosi del criterio dell’ id quod plerunque accidit , quelli risarcibili quali danno-conseguenza dal fatto lesivo sono effettivamente quelli dedotti dalla ricorrente e costituti da: a) mancata percezione degli aggi previsti tra metà settembre 2016 e metà ottobre 2018 (in cui risulta la riattivazione dei terminali, circostanza di fatto non specificatamente contestata dell’amministrazione ai sensi dell’art. 66, comma 2, c.p.a.);
b) mancata percezione dei guadagni derivanti dai servizi connessi ai terminali;
c) diminuzione del fatturato per l’attività di commercio al dettaglio degli articoli per fumatori presenti nell’attività commerciale;
d) diminuzione del valore dell’avviamento commerciale dell’azienda ceduta.

Non possono essere condivisi gli assunti dell’amministrazione, riferiti al danno da mancata percezione degli aggi, secondo cui “il mancato riavvio della raccolta del lotto a seguito dell’accoglimento della sospensiva, non è assolutamente ascrivibile a colpa dell’Amministrazione ma ad una valutazione della parte che non ha ripristinato le polizze assicurative richieste per l’esercizio dell’attività”;
“pertanto, alcun danno può essere ascritto all’Amministrazione per la scelta del concessionario di non dotarsi di una nuova polizza assicurativa ai fine di gestire la concessione lotto: il concessionario ha infatti scelto di continuare l’attività limitatamente alla vendita dei generi di Monopolio”;
“non poteva richiedersi all’Amministrazione di annullare in autotutela il provvedimento emesso, essendo ancora lo stesso sub iudice e solo sospeso”.

Il pregiudizio derivante dalla mancata riattivazione del servizio non è infatti imputabile alla condotta della ricorrente, ma al comportamento posto in essere dall’amministrazione a seguito della decadenza illegittima. Una volta accertato che l’amministrazione è risultata inadempiente alla propria obbligazione, la stessa è chiamata a subire le conseguenze che derivano dal proprio inadempimento e che sono a questo legate da un nesso di causalità giuridica. Poiché l’interruzione del servizio costituisce conseguenza della decadenza, risarcibile ai sensi dell’art. 1223 c.c., il pregiudizio che da essa deriva non può che essere sopportato dal debitore a cui è imputabile il fatto lesivo.

Diversamente, ove si aderisse alla tesi dell’amministrazione, verrebbe invertita la disciplina del concorso del creditore nell’illecito del debitore (art. 1227 c.c.), sotto il profilo della causalità materiale (comma 1) o giuridica (comma 2), in cui il creditore, alla luce del generale principio di auto-responsabilità, è tenuto a sopportare in tutto o in parte il risarcimento dovuto (soltanto) qualora abbia concorso “a cagionare” il fatto dannoso (causalità materiale) oppure non abbia usato la diligenza richiesta per evitare “i danni” derivanti dal fatto dannoso (causalità giuridica).

Nel caso di specie, la ricorrente non ha concorso a cagionare né il fatto dannoso (decadenza), né ad aumentare i pregiudizi che da questo ne sono derivati (non impegnandosi a riattivare il servizio);
al contrario si è attivata diligentemente per evitare il protrarsi dei pregiudizi che si erano medio tempore verificati sia mediante l’iniziativa processuale, accompagnata dalla domanda cautelare di sospensione dell’esecuzione dell’ordine di escussione della polizza, sia in via stragiudiziale invitando l’amministrazione a ripristinare il servizio interrotto.

10.1. Liquidazione . Atteso che nel periodo che viene in rilievo non è stata svolta l’attività e quindi non è obiettivamente possibile fornire la prova del danno subito “nel suo preciso ammontare”, il danno da mancata percezione degli aggi può essere liquidato con valutazione equitativa ai sensi dell’art. 1226 c.c. sulla base dei criteri indicati dalla ricorrente che vengono parzialmente condivisi e specificati nel modo seguente: i) l’aggio complessivo annuale da prendere in considerazione è quello dell’anno 2015 dove la ricorrente ha conseguito una somma di Euro 20.545,72 (per 50 settimane di estrazione) con un importo medio di guadagno settimanale di Euro 410,91;
ii) tale somma è rapportata all’arco temporale di 25 mesi, con 104 settimane di estrazione, corrispondente al periodo di blocco dell’attività, compreso tra metà settembre 2016 e metà ottobre 2018 (periodo di riattivazione dei terminali del gioco del lotto) come espressamente richiesto dalla ricorrente.

Poiché il guadagno conseguibile durante un anno sociale è soggetto a molti fattori di aleatorietà, insiti nell’attività di raccolta dei giochi (quali il mutamento di interesse degli utenti), ed in considerazione della circostanza che l’economicità di un’attività commerciale dipende da fattori non prevedibili e mutevoli nel tempo (quali effetti di una fase avversa del ciclo economico oppure dovuti alla concorrenza nel mercato), la somma determinata sulla base dei predetti criteri (pari ad Euro 42.734,64) viene abbattuta in via forfettaria del 30%.

Pertanto, la somma complessivamente dovuta è di Euro 29.915,65. Trattandosi di debito di valuta in quanto relativo ad un’originaria obbligazione pecuniaria, su tale somma dovranno applicarsi gli interessi legali con decorrenza dal 15 settembre 2016 fino al soddisfo.

Anche per gli altri pregiudizi (derivanti dalla mancata percezione dei guadagni per i servizi connessi ai terminali, dalla diminuzione del fatturato per il commercio al dettaglio relativo alla connessa rivendita di generi di monopolio, nonché dalla perdita di avviamento commerciale dell’azienda ceduta) non è possibile provarne il “preciso ammontare” dal momento che non si può stabilire l’estensione dei pregiudizi o l’estensione dei loro effetti negativi sulle componenti economiche. L’esatta quantificazione dei danni infatti dipende da variabili in parte non prevedibili (efficienza e continuità dei servizi connessi ai terminali) ed in parte, seppure prevedibili, soggette comunque all’aleatorietà delle contrattazioni e alle fluttuazioni del mercato (come per il fatturato della rivendita e per l’avviamento commerciale dell’azienda ceduta).

Pertanto, si rende indispensabile procedere alla liquidazione equitativa di tali pregiudizi, ai sensi dell’art. 1226 c.c., quantificandoli in un importo che corrispondere al 10% della somma riconosciuta come lucro cessante (pari ad Euro 42.734,64) prima dell’abbattimento forfettario. La somma dovuta è quindi pari ad Euro 4.273,46. Trattandosi di un debito di valore, tale somma dovrà essere rivalutata anno per anno con decorrenza dal 15 settembre 2016 e sulla somma così rivalutata dovranno applicarsi gli interessi legali fino al soddisfo.

10.2. Non può essere accolta invece la domanda risarcitoria per il danno emergente rappresentato dalla somma escussa dall’amministrazione a titolo di cauzione per l’inadempimento agli obblighi contrattuali, successivamente rifusa dalla ricorrente per la ricostituzione della polizza fideiussoria necessaria per il riavvio dell’attività, poiché tale danno è stato irritualmente chiesto con la memoria del 17 aprile 2020, non notificata, anziché con il ricorso introduttivo contenente la domanda risarcitoria.

11. Danno non patrimoniale . La ricorrente indica quale danno non patrimoniale il pregiudizio alla salute con riferimento ai “notevoli disagi di natura morale e psicologica”;
tali pregiudizi si ritengono “dovuti in primo luogo alle difficoltà economiche cui l’attività è andata incontro” a causa dell’avvio del “procedimento di revoca” e dell’”alea di un giudizio dall’esito incerto”. Nella memoria del 17 aprile 2020 specifica che avrebbe subito “ripercussioni di tipo fisico ed interiore che vanno al di là della normale tollerabilità, e che legittimano la richiesta di pregiudizi non patrimoniali subiti, se non come danno esistenziale o biologico, quanto meno a titolo di danno morale per le sofferenze interiori e oggettive causate dalla illecita condotta altrui”.

11.1. La domanda di risarcimento del danno non patrimoniale non è accolta.

Nella fattispecie, il danno non patrimoniale è conseguenza non già ad un fatto illecito, ma all'inadempimento di un’obbligazione.

Alla luce del “principio del necessario riconoscimento, per i diritti inviolabili della persona, della minima tutela costituita dal risarcimento”, la giurisprudenza ha riconosciuto che “la lesione dei diritti inviolabili della persona che abbia determinato un danno non patrimoniale comporta l'obbligo di risarcire tale danno, quale che sia la fonte della responsabilità, contrattuale o extracontrattuale” (Cassazione, Sezioni Unite, 11 novembre 2008, n. 26972). La risarcibilità del danno non patrimoniale è stata quindi ammessa anche laddove deriva dall’inadempimento di un rapporto negoziale alla luce del combinato disposto degli artt. 1174 e 2059 c.c. da leggere in senso costituzionalmente orientato.

Il danno non patrimoniale da inadempimento contrattuale è tuttavia risarcibile laddove, in relazione alla specifica ipotesi contrattuale, gli interessi non patrimoniali - presidiati da diritti inviolabili della persona - siano compresi nella causa concreta del negozio, da intendersi come sintesi degli interessi reali che il contratto è diretto a realizzare al di là del modello tipico adoperato dalle parti (Cassazione, Sez. III, 8 maggio 2006, n. 10490), oppure laddove l'inserimento di tali interessi nel rapporto negoziale sia stato disposto dal legislatore (come ad esempio negli artt. 2087 e 1681 c.c.).

Nel caso di specie il danno non patrimoniale allegato non è collegato ad interessi compresi nella causa concreto del contratto di concessione, né tali interessi posso ritenersi inseriti nel rapporto in virtù di una specifica disposizione normativa.

11.2. Ad ogni modo, la domanda non risulterebbe fondata anche nell’ipotesi in cui il danno non patrimoniale fosse reclamato secondo il regime della responsabilità extracontrattuale (art. 2043 c.c.) secondo la tradizionale teoria del c.d. cumulo delle azioni (contrattuale ed extracontrattuale).

Difatti, quale che sia la fonte della responsabilità, è in ogni caso necessario che il pregiudizio sofferto sia serio e grave.

La serietà (del danno) concerne la concreta individuazione del pregiudizio al bene della vita o all’interesse materiale meritevole di tutela che assume giuridica rilevanza ai fini del risarcimento (al di fuori delle fattispecie di reato ex art. 185 c.c. e dei casi determinati dalla legge ordinaria), soltanto in presenza della lesione di un diritto inviolabile della persona, costituzionalmente qualificato e concretamente individuato.

La gravità (della lesione) riguarda l’offesa al bene o all’interesse, legislativamente o costituzionalmente qualificato, che assume giuridica rilevanza ai fini risarcitori soltanto ove si risolva in una incisione “oltre una soglia minima” nel bilanciamento del principio di tollerabilità sociale e di solidarietà verso la vittima (c.d. offensività).

Si è quindi affermato che per i “pregiudizi connotati da futilità ogni persona inserita nel complesso contesto sociale li deve accettare in virtù del dovere della tolleranza che la convivenza impone (art. 2 Cost.)”. Tali sono stati ritenuti “i pregiudizi consistenti in disagi, fastidi, disappunti, ansie ed in ogni altro tipo di insoddisfazione concernente gli aspetti più disparati della vita quotidiana che ciascuno conduce nel contesto sociale … il diritto alla qualità della vita, allo stato di benessere, alla serenità: in definitiva il diritto ad essere felici”.

Il danno lamentato dalla ricorrente, a causa della dialettica procedimentale e processuale instaurata con l’amministrazione a seguito della revoca, è privo della caratteristica della “serietà” in quanto il pregiudizio dedotto non si risolve nella lesione di un diritto inviolabile della persona (costituzionalmente qualificato) per il quale è predicabile (oltre ai casi previsti dalla legge) l'applicazione della disciplina dell'art. 2059 c.c.. Inoltre, ove il pregiudizio fosse in astratto riconducibile nella lesione del diritto fondamentale alla salute (art. 32 Cost.), il danno lamentato non avrebbe comunque in concreto la caratteristica della “gravità” della lesione subita in quanto non supera la “soglia minima” di tollerabilità del sacrificio connaturato all’esercizio del diritto di difesa.

12. In conclusione, il ricorso va accolto in parte e nei limiti sopra esposti e, per l’effetto, l’amministrazione va condannata al risarcimento del danno in favore della ricorrente per le causali ivi indicate e per i seguenti importi: Euro 29.915,65, oltre gli interessi legali ex art. 1224 c.c. con decorrenza dal 15 settembre 2016 fino al soddisfo;
Euro 4.273,46, rivalutata anno per anno con decorrenza dal 15 settembre 2016 e con applicazione, sulla somma così rivalutata, degli interessi legali ex art. 1224 c.c. fino al soddisfo.

La condanna alle spese di giudizio segue il principio della soccombenza e la somma dovuta viene liquidata in dispositivo.