TAR Ancona, sez. I, sentenza 2024-03-01, n. 202400202

Pubblicato il 01/03/2024

N. 00202/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00123/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 123 del 2023, integrato da due atti di motivi aggiunti, proposto da
R V, F M, L B, P B, V S, G P, G M, L V, G R, rappresentati e difesi dall'avvocato G S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Fano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato A C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Regione Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato P D B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Provincia di Pesaro e Urbino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato M B R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Ministero della Cultura, non costituito in giudizio;

Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona e Pesaro e Urbino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Ancona, corso Mazzini, 55;

nei confronti

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica e lo Sviluppo Sostenibile, non costituiti in giudizio;

Ministero delle Infrastrutture e delle Mobilità Sostenibili, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Ancona, corso Mazzini, 55;

per l'annullamento

previa sospensione

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della deliberazione del Consiglio Comunale di Fano n. 228/2022, avente ad oggetto “Miglioramento viabilità di collegamento tra Viale Aldo Moro e S.S. 16 – completamento Strada Interquartieri – approvazione della modifica del tracciato e dello schema di accordo di programma” nonché di tutti gli altri atti e provvedimenti presupposti, connessi e conseguenti indicati nell'epigrafe del ricorso (fra cui, in particolare: il parere della Soprintendenza del 30 novembre 2022;
i pareri della Regione Marche – Settore Genio Civile Marche Nord del 2 dicembre 2022 e n. n. 3897/2022);

e per l’annullamento e/o la nullità ovvero dichiarazione di decadenza ed inefficacia della convenzione datata 13 agosto 2020 sottoscritta tra il Comune di Fano e la Regione Marche per la realizzazione dell’intervento denominato “variante Gimarra” e dell’Accordo di Programma eventualmente sottoscritto tra le PPAA interessate;

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati dai ricorrenti il 6 luglio 2023:

per l’annullamento

della delibera del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica e lo Sviluppo Sostenibile del 27.12.2022 pubblicata nella GU n. 115 del 18.5.2022 Suppl. Ordinario n. 19, nella parte in cui all'Allegato A.2 mantiene la previsione dell''intervento “Viabilità di adduzione al nuovo ospedale unico Marche Nord”;

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati dai ricorrenti il 28 luglio 2023:

per l’annullamento

della deliberazione del Consiglio Comunale n. 98 del 16 giugno 2023, recante la ratifica dell'Accordo di programma sottoscritto con la Regione e la Provincia;

della deliberazione del Consiglio Comunale n. 97 del 16 giugno 2023 di approvazione della modifica al Bilancio di previsione 2023-2025;

della deliberazione della Giunta Comunale n. 279 del 28 giugno 2023 con la quale è stato approvato il PFTE per Appalto Integrato, ai sensi dell’art. 48, comma 5 e seguenti del D.L. n. 77/2021 convertito con modificazioni dalla Legge n. 108/2021, denominato “FSC

INFRASTRUTTURE

2014-2020 - VIABILITÀ DI ADDUZIONE AL NUOVO OSPEDALE UNICO MARCHE NORD - PROGETTO VARIANTE "GIMARRA" - MIGLIORAMENTO VIABILITA’ DI COLLEGAMENTO TRA VIALE ALDO MORO E S.S.16 - COMPLETAMENTO STRADA INTERQUARTIERI - CUP E31B20000400001”;

della determinazione a contrarre n. 1626 del 29 giugno 2023 e del relativo bando di gara pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 74 del 30 giugno 2023;

del decreto del Presidente Provincia Pesaro e Urbino n. 140 del 6 giugno 2023;

della determinazione del Comune di Fano n. 1602 del 27 giugno 2023 relativa all’approvazione dei verbali della Conferenza dei Servizi, ivi compresi tutti i pareri acquisiti ed in particolare quelli rilasciati: dalla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio;
dalla Regione Marche - Dipartimento Infrastrutture Territorio - Direzione Ambiente e Risorse Idriche;
dalla Provincia di Pesaro e Urbino (determinazione n. 551 del 23 maggio 2023 relativa al parere positivo motivato di VAS);
dalla Regione Marche (decreto del Settore Genio Civile Marche Nord n. 423 del 30 maggio 2023, rilasciato ai sensi del citato R.D. 25/07/1904 n. 523, contenente anche il parere previsto dalle NA del PAI, per la realizzazione di un nuovo ponte sul Torrente Arzilla);
dalla Provincia di Pesaro e Urbino - Servizio 3 (Valutazione d’Incidenza, acquisita in data 27 aprile 2023 - prot. n. 42047);
Provincia di Pesaro e Urbino (parere di VIA di cui alla determinazione del dirigente del Servizio 6, n. 700 del 26 giugno 2023 ed i relativi allegati);

dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di Fano n. 1858 del 27 giugno 2023;

nonché, ove occorrer possa:

della deliberazione del C.C. di Fano n. 78 del 30 maggio 2023, recante “Aggiornamento del Programma Triennale delle Lavori Pubblici 2023/2025”;

della deliberazione del C.C. di Fano n. 18 del 13 marzo 2023, recante “Approvazione Nota di Aggiornamento del DUP 2023/2025”;

della deliberazione del C.C. di Fano n. 20 del 13 marzo 2023, recante “Approvazione Bilancio di previsione 2023/2025” e della Nota integrativa per lo stesso triennio;

della deliberazione del C.C. di Fano n. 109 del 23 marzo 2023, recante “Approvazione del Piano esecutivo di Gestione 2023/2025”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Fano, della Regione Marche, della Provincia di Pesaro e Urbino, del Ministero delle Infrastrutture e delle Mobilità Sostenibili, della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona e Pesaro e Urbino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 gennaio 2024 il dott. T C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. I ricorrenti, nella spiegata veste di proprietari di immobili interessati dalla procedura oggetto del presente giudizio, impugnano gli atti e provvedimenti indicati nell’epigrafe del ricorso introduttivo e dei due atti di motivi aggiunti, i quali afferiscono tutti, a vario titolo, all’approvazione del progetto relativo alla realizzazione di una circonvallazione che, nelle intenzioni del Comune di Fano, dovrebbe alleggerire il traffico nella zona della “Gimarra”.

2. In punto di fatto nel mezzo introduttivo si espone quanto segue, premettendo che il progetto relativo all’opera pubblica in questione è stato approvato dopo un lungo dibattito politico-amministrativo che è stato contraddistinto nel corso degli anni da numerosi ripensamenti e modifiche degli obiettivi da perseguire, il che ha dato luogo ad un iter amministrativo connotato da contraddittorietà e confusione, nonché, da ultimo, da un pervicace volontà dell’amministrazione in carica di voler a tutti i costi approvare un progetto che, in disparte i numerosi vizi che affliggono la procedura, non è nemmeno risolutivo dei problemi di traffico che la circonvallazione della “Gimarra” dovrebbe dichiaratamente attenuare.

2.1. Venendo comunque alla cronistoria degli eventi, il primo passaggio significativo è stata la sottoscrizione tra Comune di Fano e Regione Marche, in data 4 giugno 2018, di un “protocollo d’intesa sull’assetto delle strutture ospedaliere dopo la realizzazione del nuovo ospedale dell’Azienda Ospedaliera Ospedali Riuniti Marche Nord”, il quale prevedeva fra le altre cose che: “ La Regione Marche mette a disposizione del Comune di Fano 20 milioni di euro del Fondo per lo Sviluppo e Coesione (FSC) regionale per favorire, in tempi brevi, il miglioramento della viabilità esistente. La Regione Marche si impegna a confermare quanto già previsto nella convenzione sottoscritta tra Soc. Autostrade per l’Italia, Regione Marche, Provincia di Pesaro Urbino e Comune di Fano relativamente alle risorse previste per la realizzazione di un nuovo svincolo autostradale di Fano da realizzarsi con modalità alternative ”. Questo, sottolineano i ricorrenti, dimostra che fin dall’inizio l’opera pubblica per cui è causa era strettamente connessa alla prevista costruzione a Pesaro del nuovo ospedale unico “Marche Nord”, il che trova conferma anche negli atti successivi di cui si dirà infra .

Tuttavia, con deliberazione dell’Assemblea Legislativa regionale n. 18 del 4 agosto 2021, è stato in parte qua modificato il Piano Sanitario Regionale 2020/2022 - approvato con la precedente deliberazione n. 107 del 4 febbraio 2020 - prevedendosi lo stralcio del “Nuovo Ospedale Marche Nord”. Di conseguenza, con deliberazione n. 1264 del 25 ottobre 2021 la Giunta Regionale ha revocato le D.G.R. n. 84/2019 (che aveva dichiarato la fattibilità ed il pubblico interesse della proposta di concessione dell’Ospedale Marche Nord) e n. 350/2017 (recante l’individuazione nel Comune di Pesaro dell’area destinata ad ospitare il nuovo presidio unico ospedaliero “Marche Nord”).

Nel frattempo, con deliberazione del Consiglio Comunale n. 140 del 21 luglio 2020, avente ad oggetto “ approvazione schema di convenzione tra la Regione Marche e il Comune di Fano per la realizzazione dell’intervento denominato: Viabilità di adduzione a Pesaro – protocollo Regione Marche – Comune di Fano Giugno 2018 ”, il Comune di Fano ha integrato il programma triennale dei lavori pubblici 2020-2022 ed ha approvato lo schema di convenzione tra la Regione Marche e lo stesso Comune per la realizzazione dell’intervento denominato in tutti gli atti di programmazione come “Viabilità di adduzione a Pesaro - Protocollo Regione Marche - Comune di Fano - Giugno 2018”.

Con D.G.R. n. 1177 del 3 agosto 2020, avente ad oggetto: “ Delibere CIPE n. 25/2016, n. 54/2016, n. 98/2017, n. 12/2018 e n. 26/2018 - D.G.R.N. 287/2019 - FSC 2014-2020 - Individuazione del soggetto sub-attuatore e approvazione schema di convenzione nell’ambito dell’intervento denominato: Viabilità di adduzione al nuovo ospedale unico Marche Nord ”, la Regione Marche ha stanziato 20 milioni di € per l’opera in questione, ha individuato il Comune di Fano quale soggetto sub-attuatore, ha approvato lo schema di convenzione ed ha richiesto al Comune di individuare e comunicare un solo intervento tra le quattro alternative di cui alla deliberazione di Giunta Comunale n. 106/2020. Con tale deliberazione il Comune aveva individuato quattro possibili tracciati per la viabilità di adduzione al nuovo ospedale di Pesaro (si trattava in particolare: della “variante Gimarra”, della “variante Roncosambaccio”, della “variante di Affiancamento alla A14” e della “variante “Via della Necropoli”).

Al fine di dare riscontro alla richiesta regionale, la Giunta e il Consiglio Comunale (rispettivamente con le deliberazioni n. 184 del 5 agosto 2020 e n. 162 dell’11 agosto 2020) hanno scelto il tracciato della “variante Gimarra”, considerata la soluzione migliore nella ponderazione comparativa degli interessi pubblici sottesi, “ …sulla base delle condizioni tecnico-economiche previste dalla convenzione regionale sopra citata e delle caratteristiche varie e paesaggistiche… ”, ” …ancorché non priva di elementi di criticità (costi elevati - assenza di una completa alternativa alla statale adriatica) ”.

Tale scelta, evidenziano i ricorrenti, appariva già allora lacunosa e parziale, e dunque illegittima, visto che il documento in base al quale gli organi politici hanno approvato il progetto de quo non esprimeva valutazioni e non giungeva ad alcuna conclusione se non quella di prospettare le caratteristiche (peraltro in maniera estremamente sommaria, contraddittoria e lacunosa) di ogni soluzione, rispetto ad alcuni parametri indicati dai medesimi tecnici incaricati di valutare le possibili alternative di tracciato. Non vi è invece alcuna valutazione tecnica, economica e ambientale sulle alternative esaminate da proporre alla stazione appaltante, come peraltro richiesto dall’art. 3, comma 1, let. ggggg- quater ), del D.Lgs. n. 50/2016. Le conclusioni, come poi approvate da Giunta e Consiglio, sono state dunque il frutto di scelte del tutto personali dei tecnici e prive di logicità e ragionevolezza, nonché della sostenibilità tecnico-economica.

In effetti, si è giunti a preferire la “variante Gimarra” nonostante dagli stessi atti istruttori emergesse che:

- “ …le problematiche strutturali e sistemi di rapporto viario Fano - Pesaro possano essere risolte solo con la realizzazione del Casellino di Fenile (lato Fano) e di Santa Veneranda (lato Pesaro) ovvero con la realizzazione di una complanare al tracciato autostradale tenuto conto delle cesure orografiche presenti, tra le due aree urbane, tra la costa e l’autostrada A14… ”;

- “ … debbano essere anche parallelamente approfondite le tematiche e lo studio di un nuovo assetto viario per Fano sud che, ancorché non sia da prendere in considerazione nell’ambito dell’utilizzo degli attuali fondi CIPE, completi la ridefinizione strutturale della viabilità cittadina migliorando i flussi nord-sud e viceversa secondo una logica di sistemica organico alle esigenze di mobilità del territorio comunale anche ai fini delle esigenze ospedaliere e sanitarie… ”.

Da ciò emerge con tutta evidenza una palese discrasia tra gli scopi auspicati e il progetto individuato, che non poteva che tenere conto del bilanciamento costi/benefici.

Al riguardo va ricordato che lo studio sotteso al DOCFAP, nella premessa a pagina 4, afferma che “ Con il presente studio si intende quindi verificare la fattibilità relativa ad un collegamento stradale tra le città di Fano e Pesaro, entrambe site nella provincia di Pesaro e Urbino, al fine di rendere più agevole il raggiungimento del nuovo polo ospedaliero “Marche Nord”… ”.

Se questa è l’unica indicazione, come in effetti lo è, della finalità della verifica di fattibilità, è del tutto evidente che in realtà la “variante Gimarra” non sarebbe dovuta neppure entrare fra le possibili ipotesi progettuali. Infatti la strada in questione, lunga poco più di 3 km, si ricollega sulla Strada Statale n. 16 “Adriatica” appena fuori dell’abitato di Fano, senza alcun miglioramento della viabilità per il raggiungimento del nuovo polo ospedaliero “Marche Nord”, inizialmente previsto e finanziariamente vincolato.

In sostanza, quella stessa finalità di rendere più agevole il collegamento e ridurre il traffico sulla S.S. 16 “ …che presenta forti criticità in specie nel periodo estivo causa il notevole afflusso di persone e veicoli per la stagione balneare… ”, come viene espressamente detto nella deliberazione n. 106/2020, non può certo essere perseguita con la realizzazione della “variante Gimarra”, in quanto è l’unica fra le opzioni valutate che mantiene identica la esclusività della canalizzazione di tutto il traffico veicolare sulla S.S. 16, collegandosi con tale arteria appena fuori dal centro abitato di Fano.