Pubblicato il 05/10/2022

N. 02181/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00369/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 369 del 2021, proposto da
Fondazione Don Carlo Gnocchi Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati F B, M S C e A C, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti

contro

Regione Lombardia e Agenzia di Tutela della Salute di Brescia, non costituite in giudizio

nei confronti

Irccs Istituto Neurologico Carlo Besta, non costituito in giudizio

per l'annullamento

della D.G.R. della Lombardia n. XI/4061 in data 16/12/2020, pubblicata sul B.U.R.L. S.O. n. 53 in data 30/12/2020,

per quant’occorrer possa, della D.G.R. della Lombardia n. XI/2013 in data 31/07/2019,

con tutti gli atti ad essa atti preordinati, consequenziali e connessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 giugno 2022 il dott. R L e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso ritualmente notificato e depositato in data 4 marzo 2021, la Fondazione

DON CARLO GNOCCHI

Onlus ha chiesto l’annullamento, in principalità, e per quanto di interesse, della delibera di Giunta con cui Regione Lombardia ha provveduto alla determinazione in via definitiva degli importi da riconoscere a saldo dell’esercizio 2019 in favore delle strutture private accreditate.

La Fondazione ricorrente ha allegato che dal ricalcolo del valore di produzione delle prestazioni di “alta complessità” e degli IRCCS riconoscibile per l’anno 2019 – contenuto nell’allegato 1 di tale delibera – è conseguito un abbattimento, pari ad € 193.324,74, di “Produzione 2019 non riconosciuta” per prestazioni erogate a favore dei pazienti residenti in Lombardia, a carico della struttura sanitaria “Centro Riabilitazione Ettore Spalenza”, di cui la ricorrente stessa è titolare.

La Fondazione interessata ha dedotto l’illegittimità della delibera impugnata, in quanto applicativa del meccanismo di regressione per superamento del “tetto di sistema”, introdotto per la prima volta dalla D.G.R. 2013 del 31/7/2019, per le seguenti ragioni:

- violazione degli artt. 7 e seguenti L. n. 241/1990 per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento;

- erroneità del presupposto sulla cui base è stato confermato il tetto unico per l’alta complessità da parte della D.G.R. 4061/2020, dal momento che, da un lato, le considerazioni espresse dai Ministeri che la Giunta ha inteso fare proprie sarebbero state formulate soltanto sulla disciplina dei ricoveri di bassa complessità erogati da strutture non IRCCS, dall’altro, si sarebbe trattato di rilievi formulati su di una disciplina non più esistente;

- contraddittorietà insita nella conferma del tetto, in quanto non risulterebbe esternata alcuna circostanza non solo nella D.G.R. 2013/2019, da cui desumersi il rischio di superamento degli stanziamenti complessivi per il 2019, ma, soprattutto, “neppure nella stessa D.G.R. 4061/2020, che attestasse l’avvenuto sforamento dei medesimi stanziamenti complessivi”;

- illegittimità in via derivata della delibera da ultimo richiamata, in relazione ai vizi che affliggerebbero la delibera considerata dalla ricorrente come presupposta, ovvero la delibera n. 2013/2019;

- modifica radicale ed ex post, a causa dell’introduzione del nuovo tetto di spesa, delle regole di sistema prestabilite dalla Regione per il 2019 e dei contratti con le strutture sottoscritti nel maggio 2019 in base a dette regole, con conseguente violazione del principio di legittimo affidamento e di correttezza e buona fede nell’esecuzione dei rapporti concessori;

- violazione dell’art. 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali, in relazione al mancato pagamento di una parte delle prestazioni erogate che, sulla base del contratto e delle regole di programmazione, avrebbero dovuto essere integralmente remunerate, con effetto “sostanzialmente espropriativo, in violazione del diritto al credito, sorto con la legittima prestazione dell’attività”;

- violazione del principio di proporzionalità ed ingiustizia manifesta, in quanto, a fronte della ritenuta maggior disponibilità di risorse emersa a seguito della applicazione dei meccanismi e regole di abbattimento la Regione Lombardia avrebbe dovuto adottare misure – quali la previsione di un maggior valore del tetto di sistema o la modifica dei meccanismi di regressione – volte ad attenuare gli abbattimenti entro il limite strettamente indispensabile per assicurare il rispetto degli stanziamenti complessivi;

- irragionevolezza, con particolare riferimento nella parte in cui la delibera n. 4061 impugnata ha stabilito che il “finanziato 2019” costituisca in via automatica la base di calcolo per l’assegnazione del budget 2020, con “storicizzazione” dell’abbattimento – determinato da cause contingenti relative all’esercizio 2019 - anche agli esercizi successivi.

Non si sono costituite in giudizio le amministrazioni convenute e la causa è stata discussa e trattenuta in decisione alla pubblica udienza, dopo l’adempimento ad una richiesta istruttoria formulata dalla Sezione, alla pubblica udienza del 28 giugno 2022, all’esito della quale il Collegio ha emesso un’ulteriore un’ordinanza ex art. 73, comma 3 c.p.a., di cui si riporta per intero il contenuto:

“ Considerato:

che, dopo il passaggio in decisione della causa, il Collegio ha rilevato che sussistono seri dubbi in ordine alla ricevibilità, alla procedibilità e all’ammissibilità del ricorso.

Considerato, in particolare, quanto segue:

-il Collegio deve, in primo luogo, rilevare d’ufficio, ex art. 73, comma 3 del c.p.a., la possibile improcedibilità del ricorso per la parte rivolta contro la DGR n. XI/2013, trattandosi di deliberazione già annullata con le sentenze nn. 78/2022, 79/2022 e 581/2022 dell’intestato TAR.

Si tratta, giova rammentare, di pronunce rese in altrettanti ricorsi (rispettivamente: nn. 2521/2019, 2485/2019 e 2489/2019 r.g.), dove la medesima DGR XI/2013 è stata autonomamente e direttamente impugnata, per motivi sostanzialmente sovrapponibili ai primi cinque motivi del ricorso in epigrafe, senza attendere gli atti di liquidazione delle AA.T.S.

Al riguardo, si ritiene utile soggiungere che la DGR n. XI/2013 è sussumibile fra gli atti amministrativi generali, il cui annullamento produce effetti erga omnes [cfr., ex multis, Consiglio di Stato, VI, 28.05.2019, n. 3480;