TAR Cagliari, sez. I, sentenza 2024-02-26, n. 202400126

Pubblicato il 26/02/2024

N. 00126/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00587/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 587 del 2023, proposto da
Centro Socio Sanitario Paracelso S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Lai, Flaviano Lai, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Autonoma Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sonia Sau, Floriana Isola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Capoterra, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Eugenio Lao, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento unico n. 70/2023 del 22/6/2023 con il quale SUAPE del Comune di Capoterra non autorizza la ditta "CENTRO PARACELSO S.R.L” con sede in Assemini (CA), alla richiesta di compatibilità e funzionalità per l'apertura di una struttura adibita a cure domiciliari integrate (C.D.I.) e cure palliative domiciliari (C.P.D.) sede organizzativa Capoterra e Sedi operative Capoterra e Quartu Sant'Elena nell'immobile sito in Via Monteverdi Snc Comune Capoterra, come da elaborati di progetto allegati al presente atto per farne parte integrante e sostanziale.

- del parere non favorevole di compatibilità e di funzionalità, espresso dal Servizio qualità e governo clinico dell'Assessorato Regionale dell'Igiene, Sanità e Assistenza sociale della Regione Autonoma della Sardegna, con determinazione prot. 11639 del 2/5/2023;

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale o connesso, compresi per quanto possa occorrere, nei limiti della lesività e delle censure, il parere del citato Servizio RAS, prot. RAS n. 9436 del 31/3/2023, caricato sulla piatta-forma SUAPE in data 04/04/2023, tutti gli atti endoprocedimentali e i verbali della procedura, e, per quanto occorra, la delibera della Giunta regionale n. 13/60 del 6/4/2023.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Autonoma Sardegna e di Comune di Capoterra;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 febbraio 2024 il dott. Roberto Montixi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, il Centro Socio Sanitario Paracelso srl ha impugnato il provvedimento unico n. 70/2023 del 22/6/2023 con il quale SUAPE del Comune di Capoterra ha definito in senso negativo il procedimento afferente alla richiesta di compatibilità e funzionalità per l’apertura di una struttura adibita a cure domiciliari integrate e cure palliative domiciliari, oltre agli atti correlati ivi compresi il presupposto parere non favorevole di compatibilità e funzionalità espresso dal Servizio Qualità e Governo Clinico dell’Assessorato Regionale dell’Igiene, Sanità e Assistenza Sociale della Regione Autonoma della Sardegna, con determinazione prot. 11639 del 2/5/2023, il parere del Servizio RAS, prot. RAS n. 9436 del 31/3/2023 e la delibera della Giunta regionale n. 13/60 del 6/4/2023.

2. Espone la ricorrente di aver presentato istanza di rilascio di distinti pareri di compatibilità e funzionalità per l'apertura di una struttura adibita a cure domiciliari integrate (C.D.I.) e cure palliative domiciliari (C.P.D.) per la propria struttura, con sede in Capoterra e sedi operative a Capoterra e Quartu Sant'Elena.

3. Con note del 01/02/2023 e 23/03/2023, il competente servizio della R.A.S., invitando la ricorrente a mantenere attivo il solo procedimento N.CU 578561, chiedeva integrazioni concernenti, tra le altre, le specifiche dei volumi richiesti nell’ambito territoriale di riferimento (ASL 8), in termini di accessi totali/anno, cui la ricorrente dava seguito in data 03/03/2023.

4. Con determinazione n. 9436 del 31/03/2023, il citato Servizio regionale esprimeva parere non favorevole di compatibilità e di funzionalità perché la domanda sarebbe risultata totalmente incompatibile ed incoerente con la programmazione definita nell’ambito territoriale della ASL n. 8 di Cagliari, prevedendo un numero di accessi superiore alla suddetta programmazione per alcune figure professionali.

5. Evidenzia la ricorrente di aver proceduto a depositare nuovamente gli “schemi degli accessi” adeguandoli anche formalmente alla programmazione regionale vigente.

6. Con nota prot. 11639 del 2/5/2023, il Servizio regionale rendeva, tuttavia, parere negativo motivato, questa volta, con il riferimento alla D.G.R. n. 13/60 del 06/04/2023 che, nel frattempo, aveva deliberato, fra l’altro, di “approvare la sospensione di nuove e/o ulteriori autorizzazioni all'esercizio e accreditamenti delle strutture sanitarie per l'erogazione delle Cure domiciliari integrate (CDI) e delle Cure domiciliari palliative (CDP), nelle more della ridefinizione della relativa programmazione e del suo riallineamento agli standard del PNRR.

6. In esito alla conferenza in modalità sincrona, successivamente convocata per il 23/5/2023, il SUAPE adottava, conseguentemente, l’impugnato provvedimento unico n. 70/2023 del 22/6/2023.

7. Avverso tali provvedimenti è insorta parte ricorrente che ha formulato due motivi di gravame.

7.1. Con il primo motivo deduce errore di fatto e sui presupposti. Manifesta irragionevolezza. Violazione e falsa applicazione della DGR n° 13/60 del 6 aprile 2023. Illogicità. Violazione dei principi di correttezza e buona fede. Violazione dell’art. 14-bis, commi 3 e 4 della Legge 241/90 e dell’art. 35, commi 5 e 7 della Legge Regionale 24/2016.

7.1.1. Rappresenta il Centro Socio Sanitario ricorrente che il parere e il provvedimento unico si rivelerebbero illegittimi in quanto la richiamata Delibera della Giunta Regionale 13/60 del 2023 non disporrebbe la sospensione dell’iter di rilascio dei pareri di compatibilità e di funzionalità ma si limiterebbe a sospendere il rilascio dei provvedimenti di autorizzazione e di accreditamento.

Pertanto, nessun impedimento era ricavabile dalla delibera al rilascio dei pareri richiesti.

D’altronde, il parere sfavorevole di cui alla determinazione regionale del 2/5/2023 non avrebbe negato affatto la conformità dei pareri richiesti con la programmazione regionale.

Al contrario, dall’esame della precedente determinazione 9436 del 31/3/2023 si ricaverebbe la conformità della richiesta alla ridetta programmazione, quantomeno in esito alla rettifica documentale del 4/4/2023.

7.1.2. In luogo del parere sfavorevole di compatibilità e di funzionalità prot. 9436 del 31/03/2023 conseguente alla rilevata incompatibilità e incoerenza con la programmazione definita nell’ambito territoriale della ASL n. 8 di Cagliari del numero di accessi ipotizzati per talune figure professionali implicate nell’attività, il competente servizio qualità della Regione avrebbe dovuto, già in tale data, rendere un parere positivo, seppur nei limiti della disponibilità residua della vigente programmazione, procedendo quindi a esitare la pratica non con un diniego ma in senso favorevole seppur per una minore quantità di prestazioni.

Quindi, prosegue la struttura ricorrente, alla data del 31/3/2023, e dunque prima dell’approvazione della DGR 13/60 del 6/4/2023, doveva ritenersi già acquisito un parere positivo, nei limiti della programmazione regionale come emergente dalla citata determinazione regionale 9436 del 31/03/2023, con conseguente inapplicabilità della sospensione successivamente introdotta.

7.1.3. In ogni caso, il parere regionale non favorevole del 2/5/2023 doveva considerarsi tamquam non esset in ragione della sua tardività in quanto, ai sensi dell’art. 37, comma 4, della L.r. 24/2016, la richiesta di integrazioni documentali avrebbe potuto determinare la mera sospensione e non l’interruzione del termine perentorio per la formulazione del parere. Pertanto, alla data del 2/5/2023, il termine di trenta giorni di cui alla lettera b) del citato comma 4 doveva ritenersi decorso.

7.1.4. Conclude sul punto la ricorrente che il parere n. 9436 del 31/3/2023 del Servizio regionale doveva ritenersi, al di là della sua forma, perlomeno un parere favorevole con prescrizioni o condizionato, ai sensi della lettura coordinata dei commi 3 e 4 dell’art. 14-bis della L. 241/1990 e/o dei commi 5 e 7 dell’art. 37 della L.r. 24/2016. Pertanto, tale condizione, ove apposta, (e consistente nella riduzione del numero di accessi per talune figure professionali), doveva ritenersi avverata quantomeno il 4/4/2023, all’atto del deposito degli “schemi degli accessi” adeguati anche formalmente alla programmazione regionale vigente.

Per converso, ove ritenuto privo di condizioni, il parere avrebbe dovuto allora intendersi equivalente a un assenso senza condizioni, in quanto non recante le modifiche necessarie ai fini dell'assenso.

In considerazione di quanto sopra, si sarebbe dovuto ricondurre la vicenda all’interno delle ipotesi fatte salve dalla DGR 13/60 del 6/4/2023 che garantiva l’espletamento delle procedure relativamente alle quali era stato già rilasciato il parere di funzionalità. Ciò in quanto, a tale data, il parere di compatibilità e funzionalità, limitato alla sola comparazione con la programmazione regionale, avrebbe dovuto essere legittimamente rilasciato, perlomeno nella parte in cui l’istanza corrispondeva alla programmazione.

7.1.5. Infine, il diniego risulterebbe sproporzionato in quanto a fronte dell’adozione delle delibere che prevedevano la semplice sospensione della concessione di nuovi e/o ulteriori accreditamenti istituzionali nei confronti di strutture private eroganti prestazioni sanitarie, l’amministrazione sarebbe dovuta addivenire, al più, ad una mera