Pubblicato il 04/12/2018

N. 02561/2018 REG.PROV.COLL.

N. 01526/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1526 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da “Sicil Eco” s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. G R, presso il cui studio in Palermo, via G. Oberdan, n. 5, è elettivamente domiciliato;

contro

- Aziende sanitarie provinciali di Agrigento, Palermo, Trapani, Caltanissetta, Enna, Messina, Catania, Ragusa, Siracusa, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituite in giudizio;
- Azienda sanitaria provinciale di Enna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. M E A, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;
- Presidenza della regione siciliana;
- Assessorato regionale dell’economia – Dipartimento del bilancio e del tesoro - Ragioneria generale - Centrale unica di committenza;
in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, presso i cui uffici in via Valerio Villareale, n. 6, sono domiciliati per legge;

nei confronti

- Ambieco s.n.c., Medieco s.r.l., Progetto ecologia s.r.l., Wasteam s.r.l., non costituiti in giudizio;
- Ugri di Urso Massimiliano &
C. s.n.c. e Ruambiente servizi S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avv. Gaetano Carmelo Tafuri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- Campoverde s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Pasquale Cerbo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Gaetano Terracchio in Palermo, via Ludovico Ariosto, n. 28/V;

per l’annullamento

A) quanto al ricorso introduttivo:

- del D.A.S. n. 778 del 19 maggio 2017 con cui è stata disposta la modifica del bando, del disciplinare di gara e del capitolato tecnico relativo all’affidamento del “servizio di ritiro trasporto e smaltimento dei rifiuti sanitari pericolosi e non pericolosi prodotti dalle Aziende facenti parte del servizio sanitario regionale della regione Siciliana”, e per l’effetto è stato prorogato il termine di presentazione delle offerte;

- dell’avviso di rettifica del bando di gara e dei relativi allegati;

- della proroga dei termini di presentazione delle offerte del 22 maggio 2017;

- del D.A S. n. 406 del 20 marzo 2017 con cui è stata indetta la gara;

- del bando di gara, del disciplinare di gara, del capitolato tecnico e dei relativi allegati;

B) quanto ai primi motivi aggiunti:

- dei chiarimenti resi dalla CUC rispetto ai quesiti posti in ordine alla corretta interpretazione della lex specialis della gara, pubblicati sul sito della Centrale unica di committenza in data 21 giugno 2017;

C) quanto ai secondi motivi aggiunti:

- del D.A.S. n. 539 del 6 aprile 2018, avente ad oggetto l’approvazione dei verbali relativi alla gara per l’affidamento del “servizio di ritiro trasporto e smaltimento dei rifiuti sanitari pericolosi e non pericolosi prodotti dalle Aziende facenti parte del servizio sanitario regionale della regione Siciliana”;
dell’aggiudicazione dei lotti n. 1, n. 2, n. 3, n. 6 e n. 9;
dei verbali di gara: n. 1 del 13 dicembre 2017;
n. 2 del 20 dicembre 2017;
n. 3 del 9 gennaio 2018;
n. 6 del 17 gennaio 2018;
n. 11 del 7 marzo 2018;

D) quanto al terzo ricorso per motivi aggiunti:

- della documentazione depositata dall’amministrazione resistente in esecuzione dell’ordinanza presidenziale istruttoria n. 510 del 2018 e, in particolare: dei verbali di gara in seduta riservata: n. 4 del 9 gennaio 2018;
n. 5 del 17 gennaio 2018;
n. 7 del 7 febbraio 2018;
n. 8 del 14 febbraio 2018;
n. 9 del 21 febbraio 2018;
n. 10 del 26 febbraio 2018;
della relazione prot. n. 35706 del 12 luglio 2018;

e per la corretta esecuzione

dell’ordinanza presidenziale istruttoria n. 510 del 2018 nella parte in cui ha disposto l’esibizione delle offerte tecniche dei concorrenti e dei verbali di valutazione delle stesse.

Visti il ricorso introduttivo e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura dello Stato per le Amministrazioni intimate;

Visto il primo ricorso per motivi aggiunti;

Vista l’ordinanza collegiale istruttoria n. 1951 del 20 luglio 2017, eseguita il giorno 26 successivo;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’ASP di Enna;

Vista la memoria della ricorrente;

Vista l’ordinanza cautelare n. 1096 del 18 settembre 2017;

Vista l’ordinanza del CGA n. 733 del 17 novembre 2017;

Visto il secondo ricorso per motivi aggiunti;

Visti l’atto di costituzione in giudizio e la memoria di Ugri di Urso Massimiliano &
C. s.n.c. e Ruambiente servizi S.r.l.;

Visti l’atto di costituzione in giudizio e la memoria di Campoverde s.r.l.;

Vista l’ordinanza presidenziale istruttoria n. 510 del 12 giugno 2018, eseguita il 13 luglio 2018;

Visto il terzo ricorso per motivi aggiunti;

Viste le memorie dei controinteressati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del 22 novembre 2018, il consigliere Aurora Lento e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato.

FATTO

Con il ricorso introduttivo, notificato e depositato il 19 giugno 2017, la società Sicil eco s.r.l. ha chiesto l’annullamento del d.a.s. n. 406 del 20 marzo 2017, come modificato dal d.a.s. n. 778 del 19 maggio 2017, con cui la Centrale unica di committenza per la regione siciliana ha indetto una gara per l’affidamento del servizio di ritiro, trasporto e smaltimento dei rifiuti sanitari pericolosi e non pericolosi prodotti dalle Aziende facenti parte del servizio sanitario regionale della Regione siciliana, per la durata di quattro anni, per un importo complessivo a base d’asta per il quadriennio pari ad € 26.64.907,20 e per ciascun anno pari ad € 6.741.226,00.

Ha dedotto il seguente unico articolato motivo:

Violazione e falsa applicazione: del d.P.R. n. 254 del 2003 recante la disciplina della gestione dei rifiuti sanitari;
delle norme e dei principi di cui al d.lgs.vo n. 50 del 2016 in materia di formulazione e valutazione dell’offerta tecnica, nonché di criteri di selezione dei concorrenti. Eccesso di potere sotto i profili: dell’arbitrarietà;
dell’illogicità;
della manifesta contraddittorietà.

L’avviso conterrebbe molte prescrizioni generiche, illogiche e contraddittorie, che non avrebbero consentito di formulare un’offerta affidabile e remunerativa, in quanto sarebbe stato impossibile effettuare preventivamente il calcolo di convenienza economica alla base della decisione di partecipare a una gara pubblica.

Per la Presidenza della regione siciliana e l’Assessorato regionale dell’economia si è costituita in giudizio l’Avvocatura dello Stato.

Con (primo) ricorso per motivi aggiunti, notificato e depositato il 3 luglio 2017, la Sicil eco ha chiesto l’annullamento, previa sospensiva e vinte le spese, dei chiarimenti, pubblicati sul sito istituzionale il 21 giugno 2017, forniti dalla Centrale unica di committenza sui quesiti posti da varie imprese, per gli stessi motivi di cui al ricorso introduttivo.

Con ordinanza n. 1951 del 20 luglio 2017, è stata disposta istruttoria, che è stata eseguita il 26 luglio 2017.

Si è costituita in giudizio l’ASP di Enna.

La ricorrente ha depositato una memoria con cui ha replicato alla relazione depositata dalla Centrale unica di committenza in adempimento dell’istruttoria e ha insistito per l’accoglimento della cautelare.

Con ordinanza n. 1096 del 18 settembre 2017, l’istanza cautelare è stata rigettata.

Con ordinanza n. 733 del 17 novembre 2017, il CGA ha rigettato l’appello cautelare.

Con (secondo) ricorso per motivi aggiunti, notificato il 3 maggio 2018 e depositato il giorno 10 successivo, la Sicil eco esponeva che, a conclusione della procedura, si era avuta l’aggiudicazione dei lotti 1, 2 al RTI Ugri di Urso Massimiliano &
c. s.n.c. - Ruambiente servizi s.r.l. e di quelli 3, 6 e 9 alla società Campoverde;
per i lotti 5 e 8 la gara era, invece, stata dichiarata deserta e la CUC aveva indetto una procedura negoziata.

Ciò posto, ha chiesto l’annullamento, previa sospensiva e vinte le spese, del d.a.s. n. 539 del 6 aprile 2018, avente ad oggetto l’approvazione dei verbali di gara (parimenti impugnati), nonché delle aggiudicazioni per il seguente unico articolato motivo: Violazione e falsa applicazione dell’art 33, comma 1, del d.lgs.vo n. 50 del 2016. Incompetenza.

Si sono costituite in giudizio le società Ugri di Urso Massimiliano &
c. s.n.c., Ruambiente servizi s.r.l. e Campoverde s.r.l..

Con ordinanza presidenziale n. 510 del 12 giugno 2018, sono stati disposti incombenti istruttori, che sono stati eseguiti il 13 luglio 2018.

Con (terzo) ricorso per motivi aggiunti, notificato e depositato il 2 agosto 2018, è stato chiesto l’annullamento, previa sospensiva e vinte le spese, della documentazione depositata dall’Amministrazione resistente in esecuzione degli incombenti istruttori e, in particolare, dei verbali di gara n. 4, n. 5, n. 7, n. 8, n. 9 del 2018 e della relazione prot. n. 35706 del 12 luglio 2018, per il seguente unico motivo: Elusione dell’ordinanza istruttoria. Eccesso di potere sotto i profili del difetto d’istruttoria e motivazione. Violazione dell’art. 53 del d.lgs.vo n. 50 del 2016.

La società Campoverde ha depositato una memoria con cui ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso sotto vari profili:

- relativamente ai lotti n. 3, 6 e 9, in quanto aventi ad oggetto anche il servizio di ritiro, trasporto e smaltimento dei rifiuti radioattivi, che non avrebbe potuto, comunque, essere espletato dalla ricorrente, che non era in possesso delle autorizzazioni previste;

- con riferimento alle clausole non escludenti, in quanto la ricorrente non aveva partecipato alla gara;

- relativamente alle censure riferite solo ad alcuni lotti, in quanto prive del requisito della specificità di cui all’art. 40, comma 2, c.p.a. e formulate in violazione del comma 11 bis dell’art. 120 c.p.a..

Fatte tale eccezioni in rito, si è opposta all’istanza di ostensione della propria offerta fatta dalla ricorrente, rilevando la carenza d’interesse conseguente alla mancata partecipazione alla gara.

Precisato che non era stata data dimostrazione della preclusione della partecipazione alla gara, ha chiesto il rigetto del ricorso, poiché infondato, vinte le spese.

Anche la ditta UGRI ha depositato una memoria con cui, precisato di essere aggiudicataria del lotto n. 2 in RTI con Riambiente servizi (capogruppo) e Ambieco (mandante), ha eccepito l’inammissibilità del ricorso in quanto non volto alla contestazione di clausole escludenti e contenente la contestazione di lotti diversi con unico atto.

Alla pubblica udienza del 22 novembre 2018, su conforme richiesta dei difensori delle parti presenti come da verbale, il ricorso è stato posto in decisione.

DIRITTO

1. La controversia ha ad oggetto la gara indetta dalla Centrale unica di committenza per la regione siciliana per l’affidamento del servizio di ritiro, trasporto e smaltimento dei rifiuti sanitari prodotti dalle Aziende facenti parte del servizio sanitario regionale;
si contestano, in particolare, l’atto d’indizione, in quanto conteneva prescrizioni che non consentivano di formulare un’offerta affidabile e remunerativa, e i successivi atti di aggiudicazione.

2. Preliminarmente vanno esaminate le eccezioni in rito sollevate dalle controinteressate e, in primo luogo, quella avente ad oggetto la violazione dell’art. 120, comma 11 bis, c.p.a., che è infondata.

Come noto, tale norma, la quale dispone che, nel caso di presentazione di offerte per più lotti, può aversi il ricorso cumulativo solo se vengono dedotti identici motivi, è stata inserita nel codice amministrativo dall’art. 204, comma 1, lett. i), del codice dei contratti pubblici, ma ha codificato un orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa.

Anche prima della sua introduzione, si riteneva, infatti, che, ai fini dell’ammissibilità del ricorso cumulativo avverso distinti provvedimenti, era necessario che gli stessi fossero riferibili al medesimo procedimento amministrativo, seppur inteso nella sua più ampia latitudine semantica, e che con il gravame venissero dedotti vizi che colpissero, nelle medesima misura, i diversi atti impugnati, in modo che la cognizione delle censure dedotte interessasse allo stesso modo il complesso dell’attività provvedimentale e che non residuasse alcun margine di differenza nell’apprezzamento della legittimità dei singoli provvedimenti congiuntamente gravati.

Con riferimento alle procedure d’appalto, si affermava, in particolare, che nel caso di impugnazione delle aggiudicazioni di distinti lotti di una procedura selettiva originata da un unico bando, l’ammissibilità del ricorso cumulativo restava subordinata all’articolazione di censure idonee ad inficiare segmenti procedurali comuni (ad esempio il bando, il disciplinare di gara, la composizione della commissione giudicatrice, la determinazione di criteri di valutazione delle offerte tecniche ecc.) alle differenti e successive fasi di scelta delle imprese affidatarie dei diversi lotti e, quindi, a caducare le pertinenti aggiudicazioni (in termini Consiglio di Stato, III, 4 febbraio 2016, n. 449).

Tale orientamento è stato ribadito anche dopo l’introduzione del succitato comma 11 bis e si è, in particolare, affermato che il cumulo di azioni è ammissibile solo a condizione che le domande si basino sugli stessi presupposti di fatto o di diritto e siano riconducibili nell’ambito del medesimo rapporto o di un’unica sequenza procedimentale (in termini Consiglio di Stato, V, 10 aprile 2018, n. 2168).

Nella specie, come detto, il ricorso ha ad oggetto, in via principale, l’unico atto d’indizione della gara, che si assume non abbia messo le imprese nelle condizioni di valutare la convenienza economica della propria offerta, e solo in via derivata gli atti di aggiudicazione.

Ne deriva che non si tratta di un ricorso cumulativo, a cui poteva essere applicato l’art. 120, comma 11 bis, ma di un ordinario gravame proposto contro un solo provvedimento, il quale è, in linea di principio, ammissibile.

3. Parimenti infondata è l’eccezione di carenza del requisito della specificità di cui all’art. 40, comma 2, c.p.a., in quanto le censure sono adeguatamente specifiche.

4. E’, invece, fondata l’ulteriore eccezione d’inammissibilità secondo cui la ricorrente non aveva la legittimazione attiva all’impugnazione del bando relativamente ai lotti n. 3, 6 e 9, i quali avevano ad oggetto anche il servizio di ritiro, trasporto e smaltimento dei rifiuti radioattivi, in quanto non era in possesso delle autorizzazioni previste per la sua effettuazione, che dovevano essere possedute in proprio anche dai componenti gli RTI (vedi art.