TAR Bologna, sez. II, sentenza 2021-02-09, n. 202100093

Pubblicato il 09/02/2021

N. 00093/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00336/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SNTENZA

sul ricorso numero di registro generale 336 del 2015, proposto da
Coop. A S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti F A R M, M d V, G P, F D V, M G R M, A C, E P, con domicilio digitale corrispondente alla PEC indicata negli scritti difensivi, e domicilio fisico eletto presso lo studio del primo in Bologna, Via San Vitale n. 55;

contro

Comune di San Lazzaro di Savena, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv.to B G, con domicilio digitale corrispondente alla PEC indicata negli scritti difensivi, e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Bologna, Via dei Mille 7/2;

Città Metropolitana di Bologna, Provincia di Bologna, non costituitisi in giudizio;

nei confronti

Industrie Laterizi Brunori S.r.l., Dipierri Costruzioni S.r.l., Consorzio Cave Bologna, Cooperativa Edilstrade Imolese Società Cooperativa in liquidazione coatta amministrativa, Consorzio Pazzetti, Gino Dipierri, Antonio Dipierri, G Dipierre, L Latorraca, Cooperativa Costruzioni Soc Coop., Pazzi S.r.l., non costituitisi in giudizio;

per la nullità e comunque per l’annullamento

-

DELLA DELIBERAZIONE CONSILIARE

12/2/2015 N. 7,

COMUNICATA CON NOTA

24/2/2015, RECANTE LA DICHIARAZIONE DI DECADENZA DEL PIANO OPERATIVO COMUNALE (POC) NELLA PARTE RELATIVA AL COMPARTO ANS.C.3 c-d P.8, COMPRESA LA RELAZIONE DI CONTRODEDUZIONI;

-

DELLA NOTA

24/11/2014, RECANTE LA COMUNICAZIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO SFAVOREVOLE;

- PER QUANTO OCCORRER POSSA,

DELLA DELIBERAZIONE GIUNTALE

21/11/2014 N. 191, RECANTE GLI INDIRIZZI SUL COMPARTO DI CUI SI DISCORRE;

- IN VIA SUBORDINATA,

DELLA DELIBERAZIONE GIUNTALE

10/4/2014 N. 56, DI NOVAZIONE DEL TERMINE DI STIPULAZIONE DELLA CONVENZIONE URBANISTICA;

- IN VIA ULTERIORMENTE SUBORDINATA, DELL’ART. 10

COMMA

1 DELLE NTA DEL POC;

- DI OGNI ALTRO ATTO CONNESSO, PRESUPPOSTO E CONSGUENTE.

e per l’accertamento

- CHE IL COMPORTAMENTO DEL CONSORZIO E’ DIPESO DA CIRCOSTANZE NON IMPUTABILI ALLE ODIERNE RICORRENTI (CON CONSGUENTE IMMUNITA’ DA COLPA E DA IMPUTABILITA’) E COMUNQUE NON CONFIGURA GRAVE INADEMPIMENTO;

- CHE IL COMUNE HA VIOLATO GLI OBBLIGHI DI BUONA FEDE ED E’ RESPNSABILE DI MANCATO ADEMPIMENTO ALLE OBBLIGAZIONI ASSUNTE;

e per la condanna

- AL RISARCIMENTO DEI DANNI PROVOCATI.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di San Lazzaro di Savena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 gennaio 2021 il dott. S T e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 25 del D.L. 137/2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

A. La ricorrente è proprietaria di un compendio immobiliare nel Comune di San Lazzaro di Savena.

B. Il Consiglio comunale – con deliberazione 7/4/2009 n. 27 – approvava il Piano Strutturale Comunale (PSC) e classificava un compendio di terreni tra gli “Ambiti di nuova urbanizzazione secondo i criteri della perequazione per funzioni prevalentemente residenziali, con realizzazione di infrastrutture e dotazioni territoriali” (ANS.C – art. 4.24, richiamato dall’accordo al doc. 13), in particolare nell’Ambito specifico di nuovo insediamento ANS.C.3 denominato “Idice Sud” (cfr. scheda d’ambito doc. 9). I par.

4.26 e 4.27 prevedevano l’attuazione degli interventi previa approvazione di un Piano Attuativo (PUA), accompagnato da una convenzione e dall’inserimento in un POC (Piano Operativo Comunale).

C. Rappresenta la ricorrente in punto di fatto che il Comune ha intrapreso un percorso di urbanistica concordata. Dopo la pubblicazione di un avviso pubblico (approvato con determinazione 8/4/2010 n. 330) per la selezione delle proposte dei soggetti interessati, con atto consiliare 20/7/2010 n. 42 enucleava i criteri operativi per il loro esame. Seguiva una fase di concertazione – alla quale è stata ammessa la proposta presentata da Pazzi Srl, Coopcostruzioni, Coop. A Srl, CESI, Industrie Laterizi Brunori Srl, D A, G e L (i quali hanno acquistato i terreni per realizzare l’intervento) – e l’adozione della deliberazione giuntale 17/2/2011 n. 19, di approvazione degli schemi di accordo tra i soggetti attuatori ex art. 18 della L.r. 20/2000.

D. I proponenti formalizzavano gli impegni in data 7/4/2011 mediante sottoscrizione dell’accordo ex art. 18 della L.r. 20/2000, il quale (doc. 13, art. 2) esplicitava chiaramente la rilevanza degli interessi pubblici perseguiti a favore della comunità locale, e sottolineava gli importanti obiettivi strategici da realizzare. Questi ultimi erano individuati all’art. 3 nei seguenti: consolidamento e qualificazione dell’abitato di Idice, acquisizione di aree per implementare le dotazioni territoriali e realizzare parti significative del Parco (oggetto di separati accordi con previsione di “atterraggio” nei sub-ambiti ANS.C.3 “c” e “d”), realizzazione dell’ERS (Edilizia Residenziale Sociale), di nuove attrezzature ludico-sportive e di un nuovo polo scolastico. Nello specifico, l’intesa comprendeva l’assunzione da parte loro di una serie di obblighi di interesse pubblico, tra i quali la realizzazione di una sala polivalente destinata alla socialità del quartiere di 250 mq. da convenzionare, la costruzione di alloggi da dare in locazione per 8 anni (e poi vendere secondo le regole dell’edilizia convenzionata), la manutenzione ordinaria delle aree verdi e l’edificazione di un polo scolastico con relativa mensa, nonché di una palestra a scomputo degli oneri di urbanizzazione (doc. 13, pag. 12 e 13).

D.1 Chiarisce l’esponente che i soggetti attuatori erano abilitati a realizzare 38.284 mq. di superficie utile, articolati in 25.600 mq. di edilizia residenziale privata libera, 2.560 mq. per altri usi privati (commerciale, terziario, ecc.), 5.974 mq. di ERS, 4.150 mq. di ulteriore edilizia privata per atterraggio di capacità edificatorie derivante dalle aree cedute al Comune per ampliamento del Parco dell’Idice e il potenziamento delle dotazioni territoriali, 41,15 mq. di edilizia residenziale privata libera.

D.2 In considerazione del particolare interesse per la collettività delle dotazioni territoriali elencate, il PUA è stato qualificato come di “iniziativa pubblica”. Gli obblighi degli attuatori erano elencati all’art. 4, e comprendevano, entro 60 giorni dalla formale adozione del POC: (I) la sottoscrizione di un contratto preliminare di cessione gratuita delle aree a destinazione specifica (polo scolastico, lotti per l’edificazione pubblica, servizi sportivi), con stipula del contratto definitivo entro 60 giorni dall’approvazione del POC previa presentazione della necessaria fideiussione;
(II) la cessione gratuita con atto pubblico di altre aree dedicate a servizi sportivi e a lotti per iniziative pubbliche. Entro 60 giorni dall’approvazione definitiva del POC, doveva essere presentato il PUA relativo all’intero ambito di intervento, comprendente il progetto definitivo e il computo metrico del polo scolastico. Dopo l’assenso al PUA, gli attuatori avrebbero dovuto predisporre il progetto esecutivo e il computo metrico delle opere di urbanizzazione primaria e delle infrastrutture generali (da realizzare mediante gara pubblica), mentre il permesso di costruire inerente al polo scolastico avrebbe dovuto essere richiesto entro 30 giorni dalla stipula della convenzione urbanistica, con avvio delle procedure selettive entro 90 giorni dall’emissione e termine massimo di durata dei lavori fissato in 2 anni dal loro inizio (a sua volta fissato entro 90 giorni dall’aggiudicazione). I soggetti attuatori dovevano altresì costituirsi in Consorzio per realizzare le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, unitamente ai soggetti che avrebbero avuto la disponibilità delle aree comunali ovvero agli attuatori dell’ERS.

L’art. 4 comma 4 condizionava l’operatività degli impegni assunti dagli attuatori al loro esatto recepimento nel primo POC, da approvare entro il 31/12/2011.

D.3 Quasi contestualmente alla sottoscrizione dell’accordo del 7/4/2011, Coop Costruttori e Società Granulati stipulavano un’ulteriore intesa con il Comune ex art. 18, per l’attuazione dell’Ambito “AR.D. 4 – Idice Sud” (doc. 16), che prevedeva la cessione gratuita al Comune di aree e immobili dei privati e la rinaturalizzazione e esecuzione di interventi per il Parco fluviale, in cambio del riconoscimento di un indice perequativo per edilizia residenziale privata libera di 3.650 mq. di superfice utile, da trasferire nell’Ambito di cui si controverte. Il Comune non ha ancora concluso la procedura di approvazione del PUA del comparto AR.D.4.

E. Il POC veniva adottato e approvato rispettivamente con le deliberazioni consiliari 14/6/2011 n. 33 e 20/12/2011 n. 68. Sostiene la ricorrente che il carico insediativo riconosciuto comprendeva i 3.650 mq. di cui si è dato conto sopra (“atterraggio” dall’ambito AR.D.4 – P.6). Il 3/5/2012 i soggetti attuatori (con l’aggiunta di Granulati Bologna Srl) rassegnavano proposta di PUA di iniziativa pubblica completa di tutta la documentazione progettuale. Il 10/10/2013 la ricorrente e le altre imprese, al fine di adempiere alle obbligazioni assunte recepite nella scheda POC, costituivano il “Consorzio Pazzetti” nella forma giuridica del Consorzio di imprese con rilevanza esterna ex art. 2612 del c.c., e in breve tempo perfezionavano gli acquisti della aree dai soggetti privati, con valore di compravendita calcolato in ragione della loro natura edificabile (superiore a 7.000.000 € per la ricorrente, Pazzi Srl, Coop. A e CESI). Al contempo, trasferivano al Comune le aree indicate nell’accordo mediante atti di cessione gratuita del 19/3/2012 e 13/6/2013 (doc. 29 e 30), sottoposti alla condizione dell’approvazione del PUA entro il 31/12/2014 e della sottoscrizione della convenzione urbanistica.

E.1 Il PUA veniva adottato con deliberazione giuntale n. 49 del 18/4/2013, e definitivamente approvato con deliberazione giuntale 27/2/2014 n. 25 (doc. 32). Ai sensi dell’art. 2 comma 1 dello schema di convenzione allegato al PUA i lottizzanti pro-quota – attraverso il Consorzio – dovevano rilasciare, all’atto di sottoscrizione della convenzione, fideiussioni bancarie o assicurative a garanzia della completa e corretta esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria, secondaria e di carattere generale (corrispondenti al 100% del costo di costruzione delle stesse aumentato dell’IVA, delle spese tecniche e degli oneri di sicurezza).

F. Il 10/3/2014 il Comune invitava i soggetti attuatori a sottoscrivere la convenzione urbanistica entro il 31/3/2014, rammentando l’obbligo di prestare le fideiussioni a garanzia della completa e corretta realizzazione delle opere di urbanizzazione (il giorno della stipula è stato poi fissato nel 27/3/2014).

F.1 In recepimento di un’esplicita richiesta di proroga di 120 giorni formulata dal Presidente del Consorzio e dagli attuatori il 3/4/2014 (doc. 38) – motivata sull’evoluzione del mercato creditizio rispetto al passato, con allungamento dei tempi di rilascio delle garanzie – e dopo l’incontro tra le parti dell’1/4/2014, con atto 10/4/2014 n. 56 (doc. 6) la Giunta comunale ri-fissava dal 31/3/2014 al 29/7/2014 il termine ultimo per la stipula della convenzione urbanistica stabilito dall’art. 10 delle NTA del POC, dando atto della perduranza dell’interesse pubblico che ha sostenuto l’assenso al PUA, non compromesso dall’allungamento dei termini richiesti per la sottoscrizione della convenzione.

F.2 La Società Granulati, nel frattempo, informava il Comune (cfr. nota 11/3/2014 – doc. 39) che la mancata approvazione del PUA del comparto AR.D.4 – P6 precludeva l’acquisto di diritti edificatori (per il meccanismo dell’atterraggio) sul comparto ANS.C.3, per cui la Società non era in grado di produrre le garanzie necessarie per causa a lei non imputabile. Nella risposta (doc. 40) l’amministrazione sostanzialmente conveniva con l’esposta prospettazione.

L’importo complessivo delle fideiussioni era di 13.158.170,40 € (cfr. richiesta del Comune in data 8/5/2014 – doc. 41).

F.3 Con successiva nota del 10/7/2014, il Presidente del Consorzio “Pazzetti” informava che erano state reperite garanzie dalla gran parte dei soggetti attuatori per un ammontare di 11.117.648 €, lamentando la difficoltà a rilasciarle al completo per l’insorgere di due eventi da reputarsi eccezionali e imprevedibili, ossia:

- l’ammissione dell’impresa CESI alla procedura di liquidazione coatta amministrativa con decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 8/7/2014;

- la mancata approvazione del PUA comparto AR.D.4 – P6 e l’impossibilità conseguente (visto il mancato riconoscimento di diritti edificatori) per la Società Granulati Bologna di prestare la fideiussione a favore del Consorzio per la porzione di opere di sua competenza, come segnalato dalla stessa al Comune con due lettere dell’11/3/2014 e del 3/7/2014 (doc. 39 e 42).

G. Malgrado due incontri con il Sindaco (tenuti il 25/7/2014 e il 28/10/2014 – cfr. verbali doc. 45 e 54) e le proposte alternative avanzate per sopperire al deficit di garanzie di circa 2.000.000 € per opere di urbanizzazione – il 24/11/2014 veniva comunicato l’avvio del procedimento di decadenza del POC comparto ANS.C.3 c-d P.8 (doc. 3) sulla scorta delle argomentazioni illustrate dalla Giunta nella deliberazione 21/11/2014 n. 191. Malgrado le controdeduzioni, con l’impugnata deliberazione consiliare 12/2/2015 n. 7 (doc. 1) veniva dichiarata l’inadempienza dei soggetti attuatori del comparto (e del Consorzio dagli stessi costituito) all’accordo ex art. 18 della L.r. 20/2000 siglato il 7/4/2011 e alle prescrizioni recepite nel POC, per l’inutile decorrenza del termine ultimo fissato (29/7/2014) senza che sia stata sottoscritta la convenzione urbanistica e siano state prestate le fideiussioni necessarie. Veniva altresì dichiarata la risoluzione dell’accordo e la decadenza del POC (nella parte relativa al comparto ANS.C.3 c-d P.8) e del relativo Piano Urbanistico Attuativo.

H. Con gravame ritualmente notificato e tempestivamente depositato presso la Segreteria della Sezione, la Società ricorrente impugna gli atti in epigrafe, deducendo i seguenti motivi in diritto:

I) Nullità del provvedimento per carenza assoluta di potere ai sensi dell’art. 21- septies della L. 241/90, dal momento che agli accordi sostitutivi del provvedimento – raggiunti dalle parti nell’esercizio dell’autonomia negoziale nell’ambito dell’urbanistica concordata – si applicano i principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti ove compatibili con la generale disciplina pubblicistica, e il Comune ha dichiarato unilateralmente l’inadempimento in mancanza di una clausola risolutiva espressa e di un’iniziativa intrapresa ex art. 1454 del c.c.

II) Violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi, lesione dei canoni di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa ex art. 97 della Costituzione, falsa applicazione degli artt. 21- quinques e 21- sexies della L. 241/90 e dell’art. 1372 c.c., eccesso di potere per sviamento e contraddittorietà, in quanto gli atti di autotutela devono essere espressamente e tassativamente previsti dal legislatore o dalle pattuizioni intercorse, e né l’accordo ex art. 18 né il POC e neppure lo schema di convenzione allegato al PUA racchiudono previsioni valide come decadenza sanzionatoria.

III) Violazione degli artt. 41 e 97 della Costituzione, dell’art. 1 della L. 241/90, inosservanza degli artt. 1337, 1338, 1374, 1375 del c.c. e conseguente abuso del diritto, lesione degli artt. 1256, 1454 e 1475 del c.c., dell’art. 1 comma 3 dello schema di convenzione, eccesso di potere per carenza di motivazione, sproporzione e irragionevolezza, falsità del presupposto, in relazione alle ragioni invocate sulla mancata stipula della convenzione (e sul deposito delle fideiussioni), sulla mancata presentazione di proposte di stralcio delle urbanizzazioni, sulla rimodulazione del cronoprogramma, sulla tempistica della realizzazione del polo scolastico e della palestra, sulla valutazione dell’interesse pubblico a realizzare POC e PUA.

IV) Violazione e falsa applicazione dell’art. 34 della L.r. 20/2000, in quanto il POC è stato modificato con una mera deliberazione del consiglio comunale senza osservare gli adempimenti partecipativi imposti dall’art. 34 della L.r. 20/2000, e il principio generale del contrarius actus .

V) Violazione e falsa interpretazione e applicazione dell’art. 28 comma 7 della L. 1150/42 in combinato disposto con l’art. 97 della Costituzione, in quanto a fronte della difficoltà a recuperare le fideiussioni l’amministrazione aveva l’onere di valutare percorsi alternativi per attuare, anche per stralci, il Piano (a maggior ragione in presenza di un PUA a iniziativa pubblica).

I. La ricorrente propone domanda di risarcimento del danno patito, quantificato per la ricorrente, Coop Costruzioni, Pazzi Srl in 9.500.000 € per acquisto aree (in conseguenza dell’inedificabilità), polizze fideiussorie, oneri finanziari, tecnici e professionali, oltre a 11.000.000 € per mancata realizzazione delle opere edificatorie (differenza tra costi e ricavi). La quota spettante alla ricorrente è di 3.300.000 €.

L. Si è costituito in giudizio il Comune intimato, chiedendo la reiezione delle domande avanzate.

M. All’udienza del 12/1/2021 il gravame introduttivo è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

La Società ricorrente censura l’atto consiliare che ha dichiarato l’inadempienza dei soggetti attuatori e la decadenza del Piano Operativo Comunale (POC), nella parte relativa al Comparto ANS.C.3 c-d P.8.

IL RITO