Pubblicato il 19/04/2023

N. 02391/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00409/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 409 del 2019, proposto da:
Ricerche Cliniche Coronella S.r.l., Centro di Patologia Clinica Igea S.a.s., Cardio 1 S.a.s., Cardio 2 S.a.s., Diagnostica Otorinolaringoiatrica V. Maio S.a.s., Laboratorio Analisi Cliniche P. Lampitella di Di Ronza P. & C. S.a.s., Centro Antidiabetico Terra di Lavoro di Lampitella Luigi & C. S.a.s., Laboratorio in Rete, Alfa Center di Cioppa Luciana & C. S.n.c., Alfa Laboratorio Analisi S.r.l., Alfatron Analisi Cliniche S.r.l., Alfa Analysis di Bianca Cioppa & C. S.a.s., Alfatron 2 di Cioppa Silvia & C. S.a.s., Laboratorio Analisi Cliniche Santa Maria S.r.l., Centro Medico Gamma Pr. Dr. Luigi Pozzuoli S.r.l., Laboratorio Bioanalisi di Antonio Salvatore D'Anna & C. S.a.s., Life Labs S.C. A.R.L., Biocentro Analisi Cliniche di Guarino Krishna Teresa S.a.s., Emolab di Silberstein Gloria & C. S.a.s., Centro di Patologia Clinica San Giorgio S.a.s., Centro Radiologico Dott. V. Liguori della Dott.ssa M. Migliaccio S.a.s., Laboratorio Buffolano del Dott. W. Buffolano & C. S.a.s., Centro Analisi Chimico - Cliniche Scotto Lavinia S.r.l., Hermes Centro Medico Polispecialistico S.p.A., Laboratorio Analisi Cliniche Sibillo,
in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Arturo Umberto Meo e Luca Rubinacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Meo in Napoli, via Melisurgo n. 4;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Luigia Schiano Di Colella Lavina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissario ad Acta per l'attuazione del Piano di Rientro Sanitario della Regione Campania (di seguito: Commissario ad acta), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Armando Diaz, 11;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, non costituito in giudizio;
Azienda sanitaria locale (ASL) 104 – Caserta 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio.

nei confronti

Istituti Diagnostici Riuniti S.C. a R.L, Alba Clinica S. Paolo S.R.L, Laboratorio Analisi Cliniche Nobisso S.a.s. di Nobisso Vincenzo & C., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio,
Comune di Lettere, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Catello Miranda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia.

per l'annullamento:

a) del decreto (di seguito “DCA”) del Commissario ad acta n. 84 del 31 ottobre 2018, pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione Campania n. 80 del 5 novembre 2018, avente ad oggetto “Limiti di spesa agli erogatori privati di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale per l'esercizio 2018 e altre disposizioni relative all'assistenza ospedaliera erogata dalle strutture private”, e di tutti i suoi allegati;

b) della nota del Commissario ad acta prot. 2648/C del 16 novembre 2018;

c) di ogni atto ai predetti connesso, sia esso presupposto che conseguenziale, ancorché non conosciuto e comunque lesivo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e del Commissario ad acta;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore il dott. G P all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 23 marzo 2023 – svoltasi con modalità telematica in videoconferenza tramite Microsoft Teams, ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.; nessuno comparso per le parti;

Viste le richieste di passaggio in decisione senza discussione da remoto, depositate dalla parte ricorrente il 17 marzo 2023 e dalla Regione Campania il 21 marzo 2023;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Premettono le ricorrenti di essere strutture sanitarie accreditate col Servizio Sanitario Regionale campano - ai sensi degli artt. 8-quater e ss. del d. lgs. 502/1992 - per erogare prestazioni relative alla Macro-area della specialistica ambulatoriale, nell’ambito dell’ASL Napoli 2 Nord.

Le strutture ricorrenti affermano che, nel corso dell’anno finanziario 2018, hanno erogato prestazioni in regime di accreditamento, pur in assenza di atti di programmazione, facendo affidamento sui volumi di prestazioni e sui correlati limiti di spesa applicati nel 2017, secondo uno schema di rapporti che si è ripetuto negli anni.

Non tutte le ASL, tuttavia, si sono attenute al criterio di cui sopra (non lo ha fatto, in particolare, l’ASL Salerno), il che ha determinato un elevato grado d’incertezza tra gli operatori ed un’anomala trasmigrazione di utenti da una ASL all’altra ma, più in generale, ha falsato i dati del monitoraggio

Ad avviso delle ricorrenti, con l’impugnato DCA n. 84/2018, il commissario ad acta avrebbe leso il loro affidamento circa l’applicazione dei criteri di fissazione dei tetti di spesa di cui al DCA n. 50/2018, evitando di adeguarsi ai parametri di determinazione del fabbisogno ai quali lo stesso commissario si era auto-vincolato e dando luogo all’applicazione retroattiva di un meccanismo dal quale scaturirebbero ingenti richieste dell’amministrazione di recupero, da contabilizzare integralmente sulla prima liquidazione possibile.

2.- Con ricorso notificato il 2 ed il 3 gennaio 2019 e depositato il successivo 30, le strutture ricorrenti hanno quindi impugnato il menzionato DCA 84/2018, oltre agli atti ad esso collegati in epigrafe nel dettaglio specificati, deducendo le seguenti censure:

1) violazione e falsa applicazione del DCA 50/2018. Difetto d’istruttoria e di motivazione. Eccesso di potere per manifesta contraddittorietà e difetto d’istruttoria.

A seguito della riorganizzazione dell’offerta di prestazioni di laboratorio intorno al modello di rete, il DCA 50/2018 aveva previsto che i tetti di spesa per la specialistica ambulatoriale sarebbero stati fissati in base al criterio del numero di cittadini residenti. Tuttavia, il criterio stabilito dal DCA 50/2018 sarebbe stato smentito dall’impugnato DCA n. 84/2018, imperniato sul diverso parametro della produzione rilevata a consuntivo. Questa prima contraddizione si unirebbe alla mancata considerazione delle spese per le attività aggregative realizzate per la prescritta riorganizzazione di rete.

A ciò va aggiunto che la riclassificazione dei tetti tra le varie ASL non tiene in alcun conto la circostanza che i dati del monitoraggio complessivi sarebbero stati totalmente falsati dal diverso contegno assunto dalle aziende sanitarie locali in ordine all’applicazione dei tetti su base trimestrale, vigente il DCA 89/2016 (mai applicato, ad esempio, dall’ASL Salerno, nemmeno per il 2017).

2) Violazione dei Programmi operativi regionali (POR) 2016-2018 approvati con DCA 14/2017. Difetto di motivazione e di istruttoria.

Il decreto impugnato sarebbe altresì viziato per l’immotivato mancato rispetto del termine stabilito nei POR che fissavano al 30 ottobre 2017 la data limite per determinare i tetti di spesa, fissati, invece, molto più tardi.

Anche ad attribuire natura meramente programmatica ai predetti POR - il che non potrebbe essere, atteso che l’art. 2, comma 88, della legge 191/2009 li qualifica quale supporto documentale sul quale è modellato l’intero assetto della gestione commissariale - non sembra revocabile in dubbio che l’inosservanza così evidente del predetto termine esigeva, quantomeno, che il Commissario ad acta rendesse sul punto una motivazione particolarmente penetrante, tenuto conto dell’affidamento riposto sulla tempistica da parte degli operatori privati.

3) Eccesso di potere per difetto d’istruttoria e per violazione del principio di irretroattività degli atti di programmazione. Falsità dei presupposti, sviamento. Violazione e falsa applicazione dell’art. 8-sexies, comma 8, d.lgs. n. 502/1992, inserito dall’art. 8, comma 4, d.lgs. 229/1999. Violazione della

disciplina sulla mobilità attiva extraregionale. Violazione dell’art. 1372 cod. civ. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15, comma 14, d.l. 95/2012. Violazione della direttiva 2011/24/UE del

Parlamento e del Consiglio europei del 9 marzo 2011 e degli artt. 114, par. 1, e 168, par. 3, TFUE. Violazione degli artt. 3, 32, 97, 117, comma 3, e 119 Cost.

La spesa per il 2018 è stata definita solo a novembre, dunque ad esercizio finanziario sostanzialmente terminato, con sensibili modifiche di alcune modalità di monitoraggio, malgrado per l’intero 2018 si sia fatto affidamento su quelle vigenti nel 2017, sulla base, peraltro, di indicazioni provenienti anche dall’ASL, e su cui è modellata da anni l’attività dei Tavoli Tecnici.

La fissazione a fine anno del tetto di spesa rende ancora più incongrua la previsione che preclude in modo inderogabile l’incremento eccedente il 10% del medesimo tetto, come invece consentito dal DCA 89/2016, modificando così retroattivamente una prassi pluriennale su cui le strutture accreditate facevano affidamento, con lesione del legittimo affidamento sulle prestazioni già rese (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 12 aprile 2012, n. 3 e n. 4).

4) Sull’insufficienza delle risorse assegnate rispetto al fabbisogno. Difetto d’istruttoria, macroscopica irragionevolezza e violazione del principio di proporzionalità. Questione di legittimità costituzionale dell’art. 15, comma 14, del decreto legge 6 luglio 2012 n. 95, convertito in legge n.135 del 7 agosto 2012, modificato dall’art. 9-quater, comma 7, e dall’art. 9-septies, commi 1 e 2, D.L. 19 giugno 2015 n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2015 n.125, e dall’art. 1, comma 574, della legge 28 dicembre 2015, n. 208.

L’impianto complessivo del provvedimento impugnato parte dal presupposto che, in applicazione dell’art. 15, comma 14, del d.l. 95/2012 in tema di revisione della spesa (“Spending review”), “a decorrere dal 2014”, il livello di spesa non dovesse (e non debba) superare quella del 2011 ridotta del 2%.

Le risorse assegnate alla macro-area appaiono, tuttavia, largamente insufficienti a soddisfare il fabbisogno del territorio: la relativa quantificazione è, dunque, frutto di un’istruttoria chiaramente erronea.

Di fronte all’obiezione che il livello di spesa non possa essere modificato in aumento a causa dei