TAR Firenze, sez. III, sentenza 2020-08-03, n. 202000995

Pubblicato il 03/08/2020

N. 00995/2020 REG.PROV.COLL.

N. 01629/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la NA

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1629 del 2019, proposto da
Cooperativa Sociale NO S.C.S., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Cannizzaro, Luciana Caroli e Simone Ventura, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda U.S.L. NA Nord Ovest, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Silvia Bertolucci e Dorino Tamagnini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Consorzio Blu Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Enrico Giuseppe Vallania, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della nota prot. 2019/026883/GEN/000DTAECAS del 18.11.2019 con cui la Azienda USL NA Nord Ovest ha comunicato alla ricorrente l’aggiudicazione in favore del Consorzio Blu s.c.s. dell’affidamento in concessione della Residenza Sanitaria Assistenziale per anziani di San Lorenzo situata nel Comune di Seravezza (LU), CIG 74004650EA;

- del Decreto della ASL NA n. 3743 del 15.11.2019 con cui si è provveduto ad aggiudicare la Gara al Consorzio Blu s.c.s. con decorrenza dal 01.02.2020;

- di ogni altro atto della lex specialis di gara, atto preparatorio, presupposto e/o connesso, collegato o conseguenziale ai provvedimenti impugnati, tra cui i verbali di gara, con particolare riferimento ai verbali n. 5/A, n. 5/B e n. 6 nella parte in cui non escludono il Consorzio Blu dal prosieguo della gara e dispongono di chiedere integrazioni all’aggiudicatario, nonché, ove occorra e lesivi, i verbali di gara nella parte in cui hanno assegnato i punteggi all’offerta tecnica ed economica del Consorzio Blu e redatto la graduatoria consequenziale;

- nonché, in via subordinata e ove occorra, del Capitolato Speciale d’Appalto, della Relazione Economico Finanziaria Previsionale e della Scheda Tecnica “A”, ove da intendersi non modificati dal successivo Comunicato pubblicato dalla ASL il 16.05.2018 relativo all’effettivo tasso di occupazione della RSA;

- di ogni altro atto o provvedimento preordinato, conseguente e/o comunque connesso ai predetti provvedimenti, anche ove, eventualmente, allo stato non conosciuti;

nonché per l’annullamento e/o declaratoria di inefficacia,

- dell’eventuale contratto sottoscritto dalla ASL NA Nord e dal soggetto aggiudicatario nelle more della definizione del giudizio, ex art. 122 c.p.a., oltre che per l’eventuale violazione del termine dilatorio di cui all’art. 32, co. 9, d.lgs. n. 50/2016;

- e per la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento del danno ingiusto subìto dalla ricorrente per effetto degli impugnati provvedimenti, da risarcirsi, in via principale, in forma specifica mediante subentro nel contratto eventualmente medio tempore stipulato, ovvero, solo in subordine, per equivalente mediante il pagamento di una cifra a ristoro dei danni subiti e subendi da quantificarsi in corso di causa anche in via equitativa, unitamente ad interessi e rivalutazione monetaria.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda U.S.L. NA Nord Ovest e della controinteressata Consorzio Blu Società Cooperativa Sociale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, cod. proc. amm.;

Visto l’art. 84 co. 5 e 6 del d.l. n. 18/2020, come modificato dall’art. 4 del d.l. n. 28/2020;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 luglio 2020 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente cooperativa sociale NO ha partecipato alla procedura indetta dall’Azienda U.S.L. NA Nord Ovest per l’affidamento in concessione, secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, della residenza sanitaria assistenziale “Villa San Lorenzo” per anziani non autosufficienti, ubicata nel Comune di Seravezza.

La gara è stata aggiudicata alla cooperativa Consorzio Blu con provvedimento del 15 novembre 2019, del quale la ricorrente, seconda classificata con uno scarto di 0,66 punti dall’aggiudicataria, chiede l’annullamento sulla scorta di quattro motivi in diritto, unitamente alla declaratoria di inefficacia del contratto sottoscritto fra la vincitrice e la A.S.L., o, in subordine, alla condanna di quest’ultima al risarcimento dei danni.

1.1. Resistono all’azione l’amministrazione procedente e la controinteressata.

1.2. Nella camera di consiglio del 10 gennaio 2020, la ricorrente ha dichiarato di rinunciare alla domanda cautelare formulata con l’atto introduttivo del giudizio a fronte dell’impegno della A.S.L. a non dare corso alla stipula del contratto nelle more della definizione della controversia.

1.3. L’udienza pubblica del 15 aprile 2020, inizialmente fissata per la trattazione del merito, è stata differita ai sensi della disciplina emergenziale di cui all’art. 84 co. 2 del d.l. n. 18/2020, in mancanza di richiesta congiunta delle parti per il passaggio in decisione sulla base degli scritti difensivi.

La causa è stata quindi discussa e trattenuta per la decisione nell’udienza del 9 luglio 2020, tenutasi da remoto in video conferenza ai sensi del medesimo art. 84 cit., come frattanto modificato dall’art. 4 del d.l. n. 28/2020.

2. Come riferito in narrativa, la cooperativa NO si è classificata seconda all’esito della procedura indetta dalla A.S.L. NA Nord Ovest per l’affidamento in concessione della R.S.A. “Villa San Lorenzo”, a Seravezza, dedicata agli anziani non autosufficienti.

Essa impugna l’aggiudicazione disposta dall’amministrazione procedente in favore della controinteressata Consorzio Blu, svolgendo censure che in prima battuta mirano a conseguire l’esclusione dell’aggiudicataria per difformità dell’offerta dalle prescrizioni della lex specialis (primo e secondo motivo), ovvero investono la sostenibilità dell’offerta medesima (terzo motivo), e, in subordine, tendono alla caducazione dell’intera procedura (quarto motivo).

2.1. Con il primo motivo, la società ricorrente denuncia la presenza di evidenti lacune e omissioni nel piano economico-finanziario posto a corredo dell’offerta dell’aggiudicataria, tali da non consentire di accertare la sostenibilità degli investimenti proposti e della gestione della struttura.

In particolare, il PEF del Consorzio Blu mancherebbe dei caratteri di esaustività e dettaglio prescritti dal capitolato di gara ai fini della valutazione di congruità, coerenza e sostenibilità dell’offerta, al punto che la commissione di gara sarebbe stata costretta a chiedere una cospicua serie di modifiche e integrazioni alla controinteressata. E solo grazie all’improprio utilizzo del soccorso istruttorio la commissione sarebbe stata in condizione di esprimere un giudizio di sostenibilità altrimenti precluso dalla formulazione originaria del documento (mancante, fra l’altro, della voce “Analisi finanziaria previsionale” e dell’indicazione del valore attuale netto degli investimenti – VAN).

Replica la controinteressata che la commissione di gara si sarebbe limitata a verificare i piani economico-finanziari dei concorrenti senza esulare dai confini della ordinaria verifica di congruità delle offerte. D’altro canto, anche il PEF della cooperativa NO sarebbe stato carente di alcuni elementi indicati dalla legge di gara.

La difesa dell’Azienda sanitaria, a sua volta, evidenzia come la lex specialis lasciasse i concorrenti liberi di articolare il PEF a piacimento, a partire da alcune macro categorie corrispondenti ad altrettante voci di costo da esplicitare. E a tali indicazioni si sarebbero attenute sia la controinteressata nell’elaborare il proprio piano, sia la commissione nel richiedere il dettaglio di alcune voci.

2.1.1. Il motivo è infondato.

Il capitolato speciale d’appalto richiede, all’art. 40.3, la presentazione a corredo dell’offerta di un piano economico-finanziario contenente “ l’indicazione esaustiva e un livello di dettaglio minimo delle singole voci come evidenziato nella Relazione Economico Finanziaria Previsionale, allegata al presente Capitolo, fornendo inoltre evidenza dei Costi della manodopera e dei Costi della sicurezza da rischi specifici propri ”; e precisa che “ l’ammissibilità dell’offerta economica è subordinata all’accertamento da parte della Commissione della congruità, coerenza e sostenibilità del PEF. In questa sede sarà anche oggetto di verifica che il PEF sia stato formulato con valori di costo del capitale allineati al mercato. Pertanto la valutazione positiva del piano economico finanziario rappresenta il presupposto per l’ammissibilità dell’offerta economica. La valutazione positiva del PEF avverrà in presenza delle condizioni di convenienza economica e sostenibilità finanziaria. Si intende per convenienza economica: la capacità del progetto di creare valore per tutta la durata del contratto e di generare un livello di redditività adeguato per il capitale investito. Si intende per sostenibilità finanziaria: la capacità del progetto di generare flussi di cassa sufficienti a garantire anche il rimborso del finanziamento ”.

La relazione economico-finanziaria previsionale, cui il capitolato rinvia, enuclea a sua volta “ gli elementi essenziali per la valutazione della sostenibilità economico-finanziaria della concessione nell’orizzonte temporale di riferimento corrispondente alla durata della stessa ”. Essa è suddivisa in tre