TAR Milano, sez. III, sentenza 2020-12-28, n. 202002600

Pubblicato il 28/12/2020

N. 02600/2020 REG.PROV.COLL.

N. 01619/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO I

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1619 del 2019, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati F B, F R S e B M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Campione D'Italia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato D L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissario Straordinario del Comune di Campione D'Italia, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della deliberazione del Commissario Straordinario del Comune di Campione d’Italia « con i poteri del Consiglio comunale », n. 28 del 15.05.2019, pubblicata all’Albo pretorio il 22.05.2019, con la quale è stata revocata, a decorrere dal 01.01.2019, l’erogazione, per il personale civile e militare dello Stato residente e operante a Campione d’Italia, dell’assegno di confine;

- di ogni atto o provvedimento presupposto, antecedente, connesso e consequenziale alla suddetta deliberazione, ancorché allo stato non conosciuto, tra cui la nota in data 21.01.2019 e la nota del 05.02.2019 citate nel provvedimento impugnato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Campione D'Italia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 ottobre 2020 la dott.ssa C P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Con ricorso notificato il 15 luglio 2019 e depositato il successivo 22 luglio 2019, gli esponenti, tutti Carabinieri residenti nel Comune di Campione d’Italia, in servizio presso il Nucleo Carabinieri del Comune di Campione d’Italia, si dolgono della deliberazione commissariale del 15 maggio 2019, in epigrafe specificata, che li avrebbe privati, a decorrere dal 1° gennaio 2019, del cd. assegno di confine.

2) Essi hanno, in particolare, riferito che, per adeguare il potere di acquisito delle retribuzioni al contesto socio economico elvetico, il Comune di Campione d’Italia ha storicamente garantito ai cittadini che risiedono e lavorano sul proprio territorio specifici sussidi e integrazioni salariali.

Tra di essi vi è l’« assegno di confine », introdotto con delibera del 07.05.1982 n. 60, con cui il Consiglio comunale ha esteso, in favore del personale civile e militare, residente e operante nel proprio territorio, i benefici economici che la legge n. 966, del 1977, riconosceva al personale dello Stato italiano residente permanentemente, per ragioni di servizio, in territorio estero di confine con l’Italia (Francia, Austria e Svizzera), al fine di sopperire ai maggiori oneri derivanti dal servizio ivi prestato.

L’erogazione dell’« assegno di confine » è stata successivamente confermata dalla delibera n. 343, del 10.04.1990, adottata dalla Giunta comunale e ratificata dal Consiglio comunale il 6 settembre 1990, in seguito alla abrogazione della legge n. 966/1977 ad opera della l. n. 425/1989 (che ha continuato a riconoscere l’« assegno di confine » al personale militare e civile operante nei predetti territori, apportando unicamente una modifica nel meccanismo di revisione dell’assegno).

3) Sennonché, a meno di un anno dal proprio insediamento, il Commissario straordinario nominato per il risanamento dell’Ente ha disposto la “ revoca a decorrere dal 01.01.2019 dell’erogazione, per il personale militare e civile dello Stato residente e operante a Campione d’Italia … dell’assegno di confine ”.

4) A sostegno del ricorso sono state formulate le seguenti censure:

4.1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 259, co. 5, TUEL. Carenza assoluta dei presupposti ed erroneità manifesta. Contraddittorietà. Violazione dello Statuto Comunale.

La revoca si fonda sull’erroneo presupposto che l’erogazione dell’assegno di confine non sia di competenza del Comune, obliterando così la circostanza che esso è stato istituto con delibere del Comune di Campione d’Italia n. 60/1982 e n. 343/1990. La competenza del Comune di Campione d’Italia in merito all’istituzione dell’assegno di confine trova espresso riconoscimento, tra l’altro, nello stesso Statuto comunale, che costituisce la norma fondamentale dell’organizzazione dell’ente locale. Acclarata la competenza del Comune di Campione d’Italia in materia di assegno di confine è evidente come il Comune stesso non avrebbe potuto revocarlo, sulla base dell’art. 259 TUEL, poiché esso attiene a servizi indispensabili.

4.2) Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90. Difetto di motivazione.

Non vi è traccia nella delibera impugnata delle ragioni per le quali il Comune di Campione d’Italia, nell’istituire l’assegno di confine, avrebbe esercitato competenze non sue, bensì, dell’amministrazione statale.

4.3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 259, co.5 TUEL. Eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria. Violazione dell’art. 3, l. n. 241/1990. Difetto di motivazione.

Il Comune si limita a constatare l’assenza di risorse proprie, senza in alcun modo considerare né valutare la possibilità di garantire concretamente l’erogazione dell’assegno di confine attraverso il ricorso alla contribuzione statale, di cui all’art. 3, d.p.c.m. 10.03.2017, stanziata a decorrere dall’anno 2017.

4.4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 quater, comma 2, l. 241/90. Violazione e falsa applicazione dell’art. 259 TUEL. Violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza. Difetto di istruttoria e di motivazione. Contraddittorietà manifesta.

L’art. 259, comma 5 TUEL, di cui l’amministrazione ha preteso di fare applicazione, impone di provvedere al contenimento della spesa operando secondo un canone di gradualità. Nel caso di specie, il Commissario Straordinario ha agito in violazione del predetto canone, non risultando compiuto un bilanciamento tra l’interesse pubblico al risanamento del bilancio e l’interesse dei ricorrenti al mantenimento dell’assegno. Il Commissario ha adottato la soluzione che rappresenta il maggior sacrificio possibile per gli interessi dei ricorrenti e che è, al tempo stesso, palesemente sproporzionata rispetto alla finalità di contenimento propria della procedura di risanamento.

4.5) Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 quinquies l. 241/90. Violazione del principio di irretroattività. Violazione e falsa applicazione dell’art. 259, co. 5, TUEL. Eccesso di potere sotto i profili dell’arbitrarietà e dell’ingiustizia manifesta.

Il Commissario straordinario ha deliberato di revocare l’assegno di confine con effetto retroattivo a decorrere dal 1°.01.2019. Sennonché, tale retroattività vìola il pacifico e non derogabile principio per cui il provvedimento di revoca esplica effetti ex nunc, principio positivizzato dallo stesso legislatore all’art. 21 quinquies l. 241/1990. Il mero preavviso di futura adozione di un atto con efficacia retroattiva non potrebbe mai legittimare la retroattività di quest’ultimo, trattandosi di un atto privo di natura provvedimentale, del tutto inidoneo alla produzione di effetti costitutivi - innovativi sulle situazioni giuridiche soggettive. I preavvisi trasmessi ai ricorrenti, peraltro ben successivi al 1°gennaio 2019, non possiedono efficacia retroattiva e non possono in alcun modo legittimare la retroazione degli effetti della delibera impugnata. In ogni caso, s’impugnano cautelativamente i ridetti avvisi nella misura di interesse - ove diretti a consentire l’efficacia retroattiva della delibera per cui è causa - siccome illegittimi per le medesime ragioni espresse in precedenza. Si chiede, pertanto, in subordine rispetto all’annullamento tout court, di annullare il provvedimento impugnato quanto meno nella parte in cui ha disposto la revoca con effetto retroattivo e non già con effetti a decorrere dalla sua adozione.

4.6) Violazione dell’art. 21 quinquies legge n. 241/90.

Il Commissario straordinario non ha provveduto ad indennizzare i carabinieri ricorrenti per il pregiudizio subito in conseguenza della delibera impugnata. Si chiede, dunque, in subordine rispetto all’accoglimento di tutti i precedenti motivi, l’accertamento che il Comune di Campione è tenuto a corrispondere, a ciascuno dei ricorrenti, l’indennizzo di cui all’art. 21 quinquies l. 241/90, con consequenziale statuizione di condanna.

4.7) Violazione dell’art. 21 nonies legge n. 241/90.

Per l’ipotesi in cui si qualifichi il provvedimento adottato dal Commissario come annullamento d’ufficio, lo stesso è illegittimo per violazione dell’art. 21 nonies citato.

5) Si è costituito il Comune di Campione d’Italia, controdeducendo con separata memoria alle censure avversarie.

5.1) La difesa dell’Ente ha rappresentato che:

- il Comune di Campione d’Italia, con deliberazione consiliare del 7.6.2018 ha dichiarato il dissesto finanziario dell‘Ente: il bilancio comunale 2018 presenta uno squilibrio di circa 18 milioni di Euro, di cui circa 16 milioni imputabili alle retribuzioni del personale, non ancora erogate a partire dalla mensilità del mese di marzo 2018;

- la stessa Corte dei Conti, con atto n. 364/2018, del 20/12/2018, ha preso atto e confermato i presupposti del dichiarato dissesto;

- l’Arma dei Carabinieri ha un cospicuo numero di militari in forza alla Caserma dei Carabinieri di Campione d’Italia, i quali godevano di un riconoscimento economico erogato dal Comune che, in forza del rapporto monetario Euro/Franco, permetteva di aggiungere allo stipendio ordinario mediamente € 3.000, 00= mensili, quale « indennità di confine »;

- il “ sistema Campione ”, in disparte da valutazioni circa la congruità di alcune scelte di politica locale, non giustifica alcuna previsione di spesa a fronte della