Pubblicato il 22/07/2021

N. 08827/2021 REG.PROV.COLL.

N. 04075/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4075 del 2015, proposto da
Soateam Organismo di Attestazione s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato R G M, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. M G in Roma, via Laura Mantegazza, 24;

contro

Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del provvedimento del 23/12/2014 di delibera di giudizio di disvalore con diffida a non reiterare i medesimi comportamenti, a fronte della ritenuta violazione dell'art. 12 comma 1 lett. a), e), f) del d.P.R. n. 34/2000, con irrogazione di sanzione amministrativa pecuniaria e annotazione nel casellario informatico, e del diniego di accesso ai documenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza del giorno 26 maggio 2021 la dott.ssa F P in collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 4 del d.l. 28/2020, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della l. 25 giugno 2020, n. 70, cui rinvia l’art. 25 d.l. 137/2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in epigrafe Soateam s.p.a. ha impugnato il provvedimento con cui l'Autorità Nazionale Anticorruzione, in data 23 dicembre 2014, ha formulato a suo carico un giudizio di disvalore per la violazione, nel rilascio delle attestazioni, dell'art. 12, comma 1, lett. a), e), f) dell'allora vigente d.P.R. 34/2000, con un addebito di colpa grave per il venire in rilievo dell'omissione dei parametri minimi delle regole di diligenza, irrogandole la sanzione pecuniaria di € 10.000,00, con inserimento nel Casellario informatico della relativa annotazione.

La ricorrente ha esposto che, con provvedimento del 17 ottobre 2013, il Presidente dell'Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici (poi Autorità Nazionale Anticorruzione) aveva disposto una visita ispettiva presso la propria sede, per verificare l'operato della società nel rilascio di una serie di attestazioni, dettagliatamente individuate, nei confronti delle società

TMG

Costruzioni s.r.l., SA.MA. s.r.l. e SOL.EDIL GROUP s.r.l.;
su richiesta dell’Autorità Soateam aveva poi provveduto ad inviare all'Autorità tutta la documentazione inerente le pratiche ispezionate.

Il 28 maggio 2014, a distanza di sei mesi dall'ispezione, l'Autorità aveva contestato alla Soa una serie di irregolarità nelle attestazioni rilasciate alle imprese SA.MA. e SOL.EDIL., invitando la società a provvedere al riesame delle istruttorie condotte per il rilascio delle indicate attestazioni e a fornire gli opportuni chiarimenti documentali.

Con nota del 6 giugno 2014 Soateam aveva ottemperato ai chiarimenti richiesti, comunicando al contempo l'avvio del procedimento ex art. 40 comma 9 ter del d.lgs. n. 163/2006 per la rettifica delle attestazioni SA.MA. e SOL.EDIL., per le quali erano stati riscontrati errori.

In data 2 settembre 2014 alla società veniva comunicato l’avvio del procedimento sanzionatorio, contestando una "approssimazione procedimentale in relazione a due procedure di qualificazione, riguardanti rispettivamente l'impresa

TMG

Costruzioni e l'impresa SA.MA., concernente la valutazione della certificazione di esecuzione dei lavori del Comune di Menti, utilizzata ai fini della qualificazione da entrambe le società, che ha consentito il riconoscimento e l'attribuzione di un importo di lavorazione OG6 non coerente con i dati ricavabili dall'esame integrale del medesimo CEL consultabile presso l'archivio informatico dell'Autorità": al riguardo la Soa avrebbe operato una distribuzione dell'importo contabilizzato proporzionale a quella indicata nel quadro del CEL relativo alle "Lavorazioni di cui si compone l'intervento", attribuendo alla categoria OG6 un importo di euro 282.929,92, laddove, invece, dal "Quadro C2: lavorazioni eseguite" l'importo attribuibile sarebbe stato di euro 113.090,59;
ciò avrebbe determinato l'attribuzione della Classifica III per la categoria OG6, in luogo della classifica II.

Quanto invece all'attestazione rilasciata all'impresa SOL.EDIL., alla Soa era stato contestato di aver erroneamente attribuito per intero l'importo di euro 748.284,59 per la categoria OG11 relativo ai lavori di cui al CEL rilasciato dall'Università degli studi della Tuscia — Viterbo all'impresa cedente DECO s.r.l., a fronte, invece, di lavori iniziati in data 24 gennaio 2001 e conclusi in data 27 marzo 2003: il corretto importo da attribuire sarebbe stato dunque di euro 24.564,90, sulla base di una ripartizione temporale lineare dell'importo dei lavori contabilizzato.

A fronte della comunicazione di avio del procedimento sanzionatorio, Soateam aveva presentato istanza di accesso agli atti del procedimento con nota del 16 settembre 2014, ma l’Autorità aveva negato l’accesso.

Soateam aveva comunque prodotto in data 1 ottobre 2014 le proprie deduzioni in merito alle contestazioni sollevate dall'Autorità, chiarendo che:

— con riferimento all'attestazione rilasciata in favore di SA.MA., l'attribuzione proporzionale dell'importo dei lavori contabilizzato tra le categorie OG3, OG6 e OG10 era stata effettuata sulla base del CEL all'epoca consultabile sul Casellario dell'Autorità, che risultava poi modificato in data 11/3/2011, e dunque successivamente al rilascio dell'attestazione in parola;

— quanto invece all'attestazione dell'impresa SOL.EDIL GROUP, si era trattato di un mero errore materiale che aveva determinato un calcolo non corretto, eliminato non appena riscontrato.

Ciononostante in data 23 dicembre 2014 l'Autorità aveva emesso il provvedimento sanzionatorio impugnato.

A sostegno del ricorso sono state formulate le seguenti censure:

1.Violazione di legge. Violazione degli artt. 22 e ss. della l. n. 241/90. Violazione del diritto di accesso.

L'Autorità aveva respinto l’istanza di accesso ritenendo che la ricorrente non potesse vantare alcun interesse al riguardo, in quanto le valutazioni poste alla base del procedimento sanzionatorio avviato sarebbero scaturite esclusivamente dalla documentazione acquisita in sede di ispezione presso la sede della società e già in possesso della stessa;
in tal modo sarebbe stato limitato il diritto della ricorrente a prendere conoscenza delle segnalazioni sporte e a verificare la corrispondenza del procedimento alle disposizioni che lo regolano, ledendo il diritto di difesa.

2. Violazione di legge. Violazione e falsa applicazione dei principi che regolano i procedimenti sanzionatori. Violazione del principio del contraddittorio e dell'effettività del diritto di difesa. Violazione del principio di celerità del procedimento e di tempestività delle contestazioni. Violazione dell'art. 5 del Regolamento 4.8.2011 (vigente sino al 30.12.2014) in materia di attività di vigilanza e accertamenti ispettivi di competenza dell'Autorità.

La rilevata violazione del diritto di accesso in danno della ricorrente avrebbe determinato una violazione del principio del contraddittorio: la ricorrente non avrebbe avuto modo di verificare le ragioni per cui il procedimento a suo carico era stato avviato formalmente solo con comunicazione del 2 settembre 2014, a distanza di oltre nove mesi dall'ispezione e dall'acquisizione di quella documentazione che, a detta dell'Autorità, avrebbe costituito l'unico fondamento del procedimento sanzionatorio.

3. Violazione di legge. Violazione e falsa applicazione dell'art. 6 co. 9 del Regolamento del 4/8/2011 (vigente sino al 30/12/2014) in materia di attività di vigilanza e accertamenti ispettivi di competenza dell'Autorità. Violazione del principio di tempestività delle contestazioni e di celerità del procedimento. Eccesso di potere per illogicità manifesta.

La disposizione in epigrafe prevedeva che "al termine dell'accertamento gli Uffici del Nucleo Ispettivo predispongono e inviano al Direttore Generale apposita relazione finale, motivata in fatto e in diritto, con proposta di archiviazione o di invio degli atti al consiglio unitamente ad uno schema di delibera";
di tale relazione, tuttavia, nella fattispecie non v'era traccia;
l'Autorità aveva unicamente comunicato le risultanze dell'attività ispettiva svolta in data 28 maggio 2014, a distanza di oltre sei mesi dall'ispezione.

La citata disposizione regolamentare non fissava un termine entro il quale gli ispettori dovevano inviare la relazione sul loro operato, ma tale adempimento avrebbe dovuto essere effettuato "al termine dell'accertamento" e, quindi, senza indugio.

4. Violazione di legge. Violazione e falsa applicazione dell'art. 40 Regolamento 27.3.2014 in materia di esercizio del potere sanzionatorio da parte dell'Autorità. Violazione del principio di tempestività delle contestazioni e di celerità del procedimento. Eccesso di potere per illogicità manifesta.

L'art. 40 del citato Regolamento prevedeva che 1'U.O.R. competente, venuto a conoscenza dell'esistenza del verificarsi di circostanze che potrebbero ricondursi ad una delle fattispecie di cui ai commi da 1 a 4 dell'art. 73 del d.P.R. n. 207/10, dovesse acquisire ogni elemento utile alla valutazione della sussistenza dei presupposti per formulare una contestazione di addebiti alla Soa. Nel caso in cui la conoscenza fosse dovuta a denuncia di terzi interessati, l'acquisizione degli elementi utili per la valutazione doveva essere effettuata nei 90 giorni successivi.

La formulazione della disposizione fissava un termine entro il quale acquisire ogni elemento utile alta valutazione di eventuali addebiti alla Soa esclusivamente nelle ipotesi in cui vi fosse a monte una denuncia proveniente da terzi interessati, ma tale limitazione era priva di giustificazione, cosicché doveva ritenersi che l'avvio dell'attività istruttoria da parte dell'U.O.R. mediante acquisizione di ogni elemento di valutazione utile, dovesse comunque essere effettuato entro il termine di 90 giorni dalla conoscenza di possibili circostanze rilevanti.

5. Eccesso di potere per illogicità manifesta. Errata presupposizione in fatto e in diritto, con riferimento alle motivazioni addotte dall'Autorità a sostegno del provvedimento sanzionatorio impugnato.

Con riferimento all'attestazione rilasciata in favore dell'impresa SA.MA. la ricorrente avrebbe riscontrato sul casellario informatico il certificato di esecuzione lavori contestato dall'Autorità così come risultante all'epoca del primo rilascio (24.1.2006), poiché l'attestazione di qualificazione risaliva del 12.11.2010, e da quel momento non vi era stata alcuna necessità di ulteriore riscontro;
solo successivamente al secondo rilascio del medesimo CEL in data 11.3.2011 il nuovo sistema informatico del Casellario avrebbe consentito di verificare una diversa ripartizione dei lavori appaltati tra le categorie.

Pertanto, all'epoca del rilascio della prima attestazione nel novembre 2010 la ripartizione degli importi sarebbe stata quella effettivamente utilizzata dalla Soateam per il rilascio dell'attestazione in favore di SA.MA.

Per quanto riguardava l'errato incremento di una categoria (OG11) in favore della ditta SOL.EDIL. GROUP, per un errore materiale nell'indicazione di una data era stato calcolato su una sola annualità l'intero importo di lavori eseguiti nell'arco di più anni, ma Soateam aveva posto immediatamente rimedio attraverso il rilascio di una nuova attestazione in rettifica.

6.Violazione di legge, violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza della sanzione, eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità, non essendo possibile comprendere dalla motivazione del provvedimento i criteri che erano stati adottati nella determinazione della sanzione di € 10.000,00 comminata alla ricorrente, non ravvisandosi nella fattispecie la colpa grave e trattandosi di lievi difformità rispetto alle attestazioni spettanti.

Si è costituita l’Autorità nazionale anticorruzione resistendo al ricorso.

Alla pubblica udienza del 26 maggio 2021, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

Con il primo motivo la ricorrente ha contestato che l’Autorità non abbia accolto l’istanza avente ad oggetto l’accesso a tutti gli atti acquisiti, anche anteriori all’avvio del procedimento.

Nel provvedere sull’istanza della ricorrente, con la nota del 19.9.2014, l’Autorità ha negato l’ostensione degli atti ritenendo insussistente l’interesse della società all'acquisizione dei documenti antecedenti e relativi allo svolgimento dell'ispezione, in quanto esulanti dall'istruttoria, evidenziando che comunque la documentazione su cui si fondavano le contestazioni alla base dell'avvio procedimentale era già a disposizione del ricorrente.

Al riguardo deve evidenziarsi che la stessa ricorrente non ha contestato che gli atti del procedimento siano stati ritualmente messi a sua disposizione, e che la documentazione acquisita nel corso dell'ispezione fosse già a sua disposizione, di tal che, sotto questo profilo, non è ravvisabile alcuna violazione del diritto di accesso, né del principio del contraddittorio procedimentale.

Con riferimento, invece, agli atti acquisiti prima dell’avvio del procedimento, l’istanza della ricorrente è stata formulata in modo del tutto generico, senza in alcun modo specificare quali fossero i documenti con riferimento ai quali era richiesto l’accesso, né le ragioni per cui la ricorrente vi aveva interesse.

Inoltre, il Regolamento interno adottato dall'AVCP, vigente all’epoca dell’avvio del procedimento, prevedeva che "in relazione alle esigenze correlate alla tutela del segreto d'ufficio o alla salvaguardia delle informazioni aventi comunque natura confidenziale o riservata, sono sottratti all'accesso le seguenti categorie di documenti: a) le note, le proposte dei servizi ed ogni altra elaborazione con funzione di studio e di preparazione del contenuto di atti o provvedimenti...", ivi comprese le relazioni interne sottoposte all'approvazione del Consiglio, sicché anche sotto questo profilo la censura afferente gli atti relativi alla fase precedente all’avvio del procedimento si rivela infondata.

Alla luce delle medesime considerazioni deve essere disattesa la seconda censura, con cui è stato contestato che, a causa della violazione del diritto di accesso, la ricorrente non avrebbe avuto modo di verificare le ragioni per cui il procedimento a suo carico era stato avviato formalmente solo con comunicazione del 2 settembre 2014, a distanza di oltre nove mesi dall'ispezione e dall'acquisizione di quella documentazione che, a detta dell'Autorità, avrebbe costituito l'unico fondamento del procedimento sanzionatorio.

Invero, nella comunicazione di avvio l’Autorità ha riportato tutte le contestazioni oggetto di accertamento, rappresentando sia, con riferimento alla certificazione rilasciata dal Comune di Menfi, che una corretta analisi del certificato di esecuzione dei lavori non avrebbe consentito il riconoscimento della qualificazione alla III classifica nella categoria OG6 in favore delle imprese TMG COSTRUZIONI s.r.l. e SA.MA. s.r.1., sia, con riferimento all'impresa SOL.EDIL GROUP s.r.l., l'irregolarità procedimentale riguardante la valutazione della certificazione di esecuzione dei lavori dell'Università degli studi della Tuscia afferente alla categoria OG11.

Inoltre, nel corso del procedimento si è dato anche regolarmente corso all’audizione richiesta dalla ricorrente, sicché il contraddittorio ha potuto pienamente esplicarsi anche in tale fase.

Quanto alla durata della fase preistruttoria, antecedente alla comunicazione di avvio del procedimento, oggetto della terza doglianza, deve rilevarsi che il Regolamento vigente all’epoca non prevedeva alcun termine perentorio per l’avvio del procedimento, come del resto rilevato dalla stessa ricorrente.

Con il quarto motivo è stata dedotta la violazione dell'art. 40 del Regolamento in materia di esercizio del potere sanzionatorio del 27.3.2014.

Tale disposizione prevedeva che l’ufficio competente, venuto a conoscenza dell'esistenza del verificarsi di circostanze che avrebbero potuto ricondursi ad una delle fattispecie di cui ai commi da 1 a 4 dell'art. 73 del d.P.R. n. 207/10, dovesse acquisire ogni elemento utile alla valutazione della sussistenza dei presupposti per formulare una contestazione di addebiti alla Soa;
entro 60 giorni dalla acquisizione della documentazione e/o delle informazioni utili alla formulazione di una contestazione di addebiti, sussistendo i presupposti per procedere, l’ufficio doveva provvedere all'invio della comunicazione di avvio del procedimento in Consiglio per la necessaria approvazione. La comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio doveva, quindi, essere effettuata entro 30 giorni dalla sua approvazione da parte del Consiglio.

Nella fattispecie, con la nota del 28 maggio 2014, all'esito della valutazione ed esame della documentazione acquisita in sede di ispezione, l'ufficio competente ha invitato la Soateam s.p.a. a provvedere al riesame dell'istruttoria per il rilascio della qualificazione e a fornire gli opportuni chiarimenti documentati sulle questioni rappresentate e sulle iniziative assunte.

I chiarimenti richiesti sono stati inviati dalla ricorrente con la nota del 6 giugno 2014, e il Consiglio dell'Autorità ha disposto in data 5 agosto 2014 l'avvio del procedimento sanzionatorio, con la conseguenza che i termini di cui alla citata disposizione del Regolamento unico in materia di esercizio del potere sanzionatorio sono stati pienamente rispettati.

Con il quinto motivo la ricorrente ha contestato nel merito la sussistenza delle violazioni rilevate dall’Autorità, deducendo, con riferimento all'attestazione rilasciata in favore dell'impresa SA.MA., di essersi basata, ai fini della determinazione della corretta qualificazione, sul certificato di esecuzione lavori così come risultante all'epoca del primo rilascio (24.1.2006), e che solo successivamente al secondo rilascio del medesimo CEL, in data 11.3.2011, il nuovo sistema informatico del Casellario avrebbe consentito di verificare una diversa ripartizione dei lavori appaltati tra le categorie.

Al riguardo l’Autorità ha riscontrato, all’esito della verifica dei certificati in questione, che l'impresa