Pubblicato il 23/02/2022

N. 01227/2022 REG.PROV.COLL.

N. 03093/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3093 del 2021, proposto dal Comune di Marzano Appio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati M C, Assunta Pistilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Beatrice Dell'Isola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento

- del Decreto Dirigenziale n. 107 pubblicato in data 12.04.2021, Uff. n. 7, a firma del D.G. Dott. Filippo Diasco della Regione Campania avente ad oggetto "Programma di sviluppo Rurale Campania 2014/2020 - Misure che prevedono aiuti connessi alla superficie aziendale e/o agli animali: Approvazione bandi e apertura dei termini per la presentazione delle domande di sostegno/pagamento per le Misure 10.1, 11 e 13 e delle domande di pagamento per la conferma impegni per le misure 8.1, 10.1, 14 e 15.1, nonché apertura dei termini di presentazione delle domande di pagamento per gli impegni in corso, derivanti dal Regolamento (CE) n. 1698/2005 (Misura 221 - ad eccezione dei costi di impianto) e dalle programmazioni antecedenti il 2007 (Reg. CEE 2080/92 e Reg. CE 1257/99) - Campagna 2021";

- dell'allegato al su citato Decreto Dirigenziale n. 107 del 12.04.2021 ovvero il "Bando di attuazione della misura 13 predisposto dalla UOD 2" nella parte in cui esclude dall'elenco dei Comuni ammessi al beneficio della sottomisura 13.2 del PSR Campania il Comune di Marzano Appio;

- nonché del Piano di Sviluppo Rurale della Regione Campania nella versione n.

9.2 così come approvato a seguito della Decisione della Commissione Europea C(2021) 2093 final del 24.03.2021;

- dell'Allegato n. 1 al detto PSR Campania 2014/2020 "Classificazione delle aree rurali della Campania per la Programmazione 2014/2020 " aggiornato con il DM n. 6277 del 08.06.2020 pubblicato in Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 155 del 20 giugno 2020, nella parte in cui esclude immotivatamente il Comuni ricorrente dalle Tabelle 2 e 3;

- della Delibera di G.R. della Regione Campania n. 147 del 07.04.2021 avente ad oggetto "Presa d'atto dell'approvazione della modifica del PSR della Campania 2014/2020 (FEASR) - vers. 9.2 - da parte della Commissione Europea - con allegati";

- del Decreto Ministeriale del Ministero delle Politiche agricole e forestali n. 6277 del 08.06.2020 avente ad oggetto "adozione della metodologia per l'identificazione delle aree soggette a vincoli naturali significativi diverse dalle aree montane e relativi elenchi" e dell'elenco ivi allegato nella parte in cui ne viene ricavata una lettura che consente di ritenere il Comune di Marzano Appio non classificabile né come "totalmente svantaggiato" né come "parzialmente svantaggiato";

- di tutti gli atti istruttori, di estremi sconosciuti, del MIPAAF o della Regione Campania tramite i quali si è proceduto a qualificare il Comune ricorrente né come "totalmente svantaggiato" né come "parzialmente svantaggiato";

- nonché di tutti gli atti preordinati, consequenziali, o comunque connessi,

e per la condanna

delle Amministrazioni resistenti al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi dal ricorrente per effetto degli atti impugnati, che ci si riserva di quantificare nel corso del giudizio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 febbraio 2022 la dott.ssa M B C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con ricorso notificato il 25 giugno 2021, il Comune di Marzano Appio ha impugnato, tra gli altri, il Decreto Dirigenziale n. 107 pubblicato in data 12.04.2021, Uff. n. 7, a firma del D.G. Dott. Filippo Diasco della Regione Campania avente ad oggetto "Programma di sviluppo Rurale Campania 2014/2020 - Misure che prevedono aiuti connessi alla superficie aziendale e/o agli animali” con il relativo bando di attuazione "Bando di attuazione della misura 13 predisposto dalla UOD 2" nella parte in cui esclude dall’elenco dei Comuni ammessi al beneficio della sottomisura 13.2 del PSR Campania il Comune di Marzano Appio.

Ha impugnato altresì il Piano di Sviluppo Rurale della Regione Campania nella versione n.

9.2 così come approvato a seguito della Decisione della Commissione Europea C(2021) 2093 final del 24.03.2021;
l'Allegato n. 1 al detto PSR Campania 2014/2020 "Classificazione delle aree rurali della Campania per la Programmazione 2014/2020 " aggiornato con il DM n. 6277 del 08.06.2020 pubblicato in Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 155 del 20 giugno 2020, nella parte in cui esclude immotivatamente il Comuni ricorrente dalle Tabelle 2 e 3;
la Delibera di G.R. della Regione Campania n. 147 del 07.04.2021 avente ad oggetto "Presa d'atto dell'approvazione della modifica del PSR della Campania 2014/2020 (FEASR) - vers. 9.2 - da parte della Commissione Europea - con allegati";
e infine il Decreto Ministeriale del Ministero delle Politiche agricole e forestali n. 6277 del 08.06.2020 avente ad oggetto "adozione della metodologia per l'identificazione delle aree soggette a vincoli naturali significativi diverse dalle aree montane e relativi elenchi" e dell'elenco ivi allegato nella parte in cui ne viene ricavata una lettura che consente di ritenere il Comune di Marzano Appio non classificabile né come "totalmente svantaggiato" né come "parzialmente svantaggiato".

2. In fatto espone che le sottomisure n. 13.1, 13.2 e 13.3 del PSR Campania 2014-2020 prevedono una serie di indennità, a favore degli agricoltori/imprenditori delle zone montane o di altre zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici, che consistono nell’erogazione di un pagamento annuale per ettaro di superficie agricola localizzata in dette aree, allo scopo di compensare le perdite di reddito e i maggiori costi sostenuti rispetto alle aziende ubicate in zone non soggette ad alcun tipo di vincolo.

Nel dettaglio:

- la misura 13.1 viene applicata alle zone montane o parzialmente montane;

- la misura 13.2 viene applicata alle zone soggette a vincoli naturali significativi diversi dalle zone montane, ossia le c.d. zone "totalmente svantaggiate" o "parzialmente svantaggiate";

- la misura 13.3 viene applicata alle zone soggette a particolari vincoli specifici.

Per individuare le zone destinatarie delle misure, l'art. 32 del Reg. UE 1305/2013 sul quale si fondano le misure compensative di tutti i PSR d'Italia, prevede testualmente che:

“1. Gli Stati membri, in base al disposto dei paragrafi 2, 3 e 4, designano le zone ammissibili alle indennità di cui all'articolo 31 classificandole come segue:

a) zone montane;

b) zone soggette a vincoli naturali significativi, diverse dalle zone montane, nonché

c) altre zone soggette a vincoli specifici.

Il par. 2 delinea le caratteristiche delle zone montane (“caratterizzate da una notevole limitazione delle possibilità di utilizzazione della terra e da un considerevole aumento dei costi di produzione”).

Le zone situate a nord del 62 o parallelo e talune zone limitrofe sono considerate zone montane.

3. Ai fini dell'ammissibilità alle indennità di cui all'articolo 31, le zone diverse dalle zone montane sono considerate soggette a vincoli naturali significativi se almeno il 60 % della superficie agricola soddisfa almeno uno dei criteri elencati nell'allegato III al valore soglia indicato.

Il paragrafo 2 dell'art. 32 delinea i criteri per l'individuazione delle zone montane di cui alla sottomisura 13.1 del PSR.

Il successivo paragrafo 3 dell'art. 32 del su riportato Regolamento prevede una struttura bifasica del procedimento di individuazione delle aree soggette a vincoli naturali (c.d svantaggiate) e tutelate dalla sottomisura 13.2 del PSR.

La prima fase (paragrafo 3 prima parte) ritiene svantaggiata quella zona i cui vincoli naturali significativi ammontano ad almeno il 60% sulla scorta dei criteri di cui all'allegato III al citato Reg. UE che consistono nei seguenti svantaggi biofisici: bassa temperatura, siccità, eccessiva umidità del terreno, scarso drenaggio del suolo, problemi di tessitura e pietrosità, scarsa profondità radicale, proprietà chimiche mediocri, forte pendenza.

La seconda fase di c.d " fine tuning " (di cui all'art. 32 par. 3 ultima parte del Reg. UE su riportato) prevedeva, a carico degli Stati, la necessità di un' "analisi minuziosa, basata su criteri oggettivi" del superamento degli svantaggi accertati nella prima fase, per il tramite di 2 esclusivi indicatori:

1.superamento dello svantaggio per effetto di investimenti (indicatori strutturali);

2.superamento dello svantaggio per effetto di attività economiche (indicatori economici).

In pratica, l'Unione Europea richiede un secondo screening delle zone svantaggiate, atteso che lo svantaggio potrebbe in ipotesi essere stato superato grazie a successivi interventi dell'uomo (per es. una zona particolarmente arida potrebbe aver superato lo svantaggio, grazie alla costruzione di impianti di pubblica irrigazione che hanno consentito il recupero del disvalore fisico).

3. L’attività di “ fine tuning “ è stata messa in campo dagli Stati Membri e l’Italia ha adottato il Decreto del Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali n. 6277 del 08.06.2020, avente ad oggetto: "Adozione della metodologia per l'identificazione delle aree soggette a vincoli naturali significativi diverse dalle aree montane e relativi elenchi".

In tale classificazione il Comune di Marzano Appio è stato classificato come parzialmente svantaggiato.

Successivamente, al fine di prendere atto anche del fine tuning redatto dal Ministero, la Regione Campania ha modificato, nel dicembre 2020, la classificazione delle aree rurali della Campania di cui all'allegato 1 del PSR ed in particolare le tabelle 1 (aree montane e zone con vincoli specifici), 2 (area totalmente svantaggiata) e 3 (area parzialmente svantaggiata), senza però ricomprendere nelle suddette tabelle il Comune di Marzano Appio, escludendolo dalla possibilità di accedere ai finanziamenti, con tutte le conseguenze che ciò comporta.

4.Pertanto il Comune ha impugnato i provvedimenti suindicati per i seguenti motivi:

I) Illegittimità del bando impugnato nella parte in cui prevede quale elenco dei comuni classificati come “totalmente svantaggiati" e "parzialmente svantaggiati" esclusivamente quelli di cui alle tabelle 2 e 3 dell'allegato 1 al Psr Campania 2014-2020;
violazione e falsa applicazione dell'art. 32 par. 2 del reg. (ue) 1305/2013;
violazione e falsa applicazione del d.m. n. 6277 del 06.06.2020;

difetto assoluto di istruttoria nella redazione dell’elenco dei comuni ammessi al beneficio;

illogicità dell’elencazione.

Il Comune ricorrente contesta l’inclusione tassativa di determinati Comuni nelle tabelle 2 e 3 (quindi ammessi al beneficio di cui alla misura 13.2) dell'allegato 1 al PSR 2014/2020 della Regione Campania così come aggiornato al DM n. 6277 del 08.06.2020 ed approvato in sede di Commissione Europea nell'ultima versione del ridetto PSR Campania, con l’esclusione del Comune di Marzano Appio.

L'esclusione è illegittima anche sotto altro profilo.

Peraltro, per escluderlo si sarebbero dovuti chiarire gli interventi previsti dall'art. 32 paragrafo III ultima parte del Reg. UE, intesi come superamento dello svantaggio per effetto di investimenti (indicatori strutturali) o come superamento dello svantaggio per effetto di attività economiche (indicatori economici), che avrebbero consentito al Comune ricorrente di superare lo svantaggio fisico.

In sintesi, il Comune afferma che il fine tuning non avrebbe dovuto essere applicato proprio negli anni non vi erano stati interventi di alcun tipo in grado di mitigare o annullare lo svantaggio dovuto al tipo di territorio.

II) Eccesso di potere per travisamento dei fatti. Eccesso di potere per sviamento della causa tipica.

In assenza di specifica motivazione in ordine alla esclusione del Comune ricorrente dalle tabelle dell'allegato 1 al PSR Campania, il Comune censura i provvedimenti impugnati anche sotto il profilo dell'eccesso di potere, atteso che in assenza di parametri fattuali e logici ai quali ancorare l'esclusione dagli elenchi dei comuni ammessi al beneficio l'Amministrazione regionale, in spregio dell'avvenuto fine tuning territoriale, si è attribuita il potere di escludere il Comune ricorrente nonostante l'incontestabile persistenza dello svantaggio.

III) Violazione e falsa applicazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 cost.;
illegittima interferenza ed alterazione del mercato.

Il ricorrente lamenta la discriminazione, operata dalla regione Campania, rispetto ai Comuni ammessi al beneficio nelle aree asseritamente “totalmente svantaggiate” rispetto a quelli non ammessi (anche se riconosciuti nel DM come tali).

IV) Violazione e falsa applicazione dell'articolo 32, par. 3 ultima parte "c.d. fine tuning " da parte del d.m. mipaaf n. 6277 del 2020;
eccesso di potere per sviamento della causa tipica;
difetto integrale di istruttoria;
illogicità manifesta dei risultati dell'istruttoria compiuta.

Il ricorrente lamenta la discordanza tra le premesse dell’allegato 1 al PSR 2014/2020 “Classificazione delle aree rurali della Campania per la Programmazione 2014/2020", ove è stato inserito nella Macroarea D (ovvero quella più svantaggiata e depressa denominata "Area rurale con problemi complessivi di sviluppo") rispetto al mancato inserimento nelle tabelle 2 e 3 di cui al citato Allegato 1 al PSR, a seguito di una asserita riqualificazione da parte del DM n. 6277 del 2020.

Tuttavia, a detta del ricorrente, non emerge alcuna esclusione del detto Comune dalle aree totalmente/parzialmente svantaggiate, atteso che esso risulta ancora affetto da handicap di varia natura e che gli atti istruttori e prodromici al citato DM 6277/2021 avevano riconosciuto, all'esito del fine tuning , la sussistenza degli svantaggi biofisici e di altra natura, nel Comune ricorrente.

Il riferimento è al documento di "delimitazione delle aree agricole svantaggiate italiane" (c.d. ANCs - Area with Natural Costraints) realizzato dal CREA, il quale all'esito dell'aggregazione di tutti i parametri di fine tuning delineava la seguente "nuova delimitazione delle aree soggette a vincoli naturali e specifici " (ALL. n. 7, ivi pag. 96).

Tuttavia nella legenda dell'allegato al DM 6277 del 2020 in maniera apodittica vi è la seguente dicitura: “NB: per ottenere l'elenco finale dei comuni affetti da vincoli naturali significativi e documentati dopo il fine tuning occorre che le colonne da H a M siano tutte pari a "1".”.

Il ricorrente ritiene che tale dicitura costituisca o un errore o un immotivato criterio selettivo di cui non vi è traccia negli atti istruttori e che non combacia con la classificazione delle aree ANCs su riportata,

Anche volendo ritenere corretta la lettura del DM - o il DM stesso - offerta dalla Regione Campania, rimangono del tutto ignoti gli interventi compiuti sul territorio che hanno portato al superamento dello svantaggio per effetto di investimenti (indicatori strutturali) oppure al superamento dello svantaggio per effetto di attività economiche (indicatori economici).

La su citata dicitura riportata in legenda della tabella allegata al DM 6277/2020 sarebbe altresì illogica e priva di una plausibile motivazione, atteso che non si comprendono quali siano le ragioni per le quali un Comune che possiede anche solo uno degli svantaggi (di cui al fine tuning ) e che da solo copre oltre il 60% della superficie comunale - in conformità all'articolo 32 paragrafo III del Reg. UE n. 1305/2013 - venga escluso dal beneficio previsto per le aree svantaggiate.

In termini più semplici, secondo il ricorrente non si comprende per quali ragioni un Comune affetto dallo svantaggio della "irrigazione" per oltre il 60% della superficie, non possa essere ammesso alla misura 13.2 del PSR, anche considerando che il Comune ricorrente è posto nella Macroarea D (prevista dallo stesso Ministero) ovvero quella delle c.d. aree rurali con problemi complessivi di sviluppo, che è quella che include le zone che maggiormente sono afflitte da svantaggi di diverso tipo.

5. Si è costituito il Ministero delle Politiche Agricole, ribadendo che la nuova delimitazione delle zone in Italia soggette a vincoli naturali, diverse da quelle montane, è stata definita a livello nazionale seguendo le linee guida comunitarie, nonché mediante una metodologia comune che è stata condivisa tra il Mipaaf e le Regioni interessate, e applicata con il supporto della RRN e con il coordinamento scientifico del CREA.

Ha ribadito la natura bifasica del percorso di delimitazione: una prima fase di applicazione di criteri biofisici (attraverso la verifica, sulla base di metodi geostatistici, dell’esistenza di vincoli naturali significativi sulle superfici agricole del comune) e, successivamente, una volta completata l’analisi degli impatti dei criteri biofisici, una seconda fase relativa ad un’attività di affinamento, c.d. di “fine-tuning”, per escludere quelle aree in cui tali vincoli naturali, sebbene significativi e documentati, non comportano uno svantaggio economico, in termini di maggiori costi e minori ricavi, per l’esercizio della pratica agricola rispetto alle aree “normali”.

Il Ministero ribadisce che i vari criteri (sia biofisici sia i successivi di fine tuning ) sono frutto di elaborazioni effettuate seguendo le linee guida comunitarie (il laboratorio Database e cartografia digitale del suolo del CREA-AA che collabora a partire dal 1990 con i servizi pedologici regionali e con alcune Università,