TAR Ancona, sez. I, sentenza 2019-05-09, n. 201900302

Pubblicato il 09/05/2019

N. 00302/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00641/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 641 del 2009, proposto da
inizialmente, dalla signora V G vedova F, e in seguito dai procuratori generali della medesima, signori C C e M B, rappresentati e difesi dagli avvocati E M S e V M, con domicilio eletto presso lo studio degli stessi, in Ancona, piazza Cavour, 2, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cupra Marittima, non costituito in giudizio;

Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, Soprintendenza Beni Architettonici Marche, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliati presso la sede della stessa, in Ancona, piazza Cavour, 29;

nei confronti

Impresa Edile Spina Gino e Geom. S S.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio Gabrielli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Avv. Fabrizio Naspi, in Ancona, via Ruggeri, 3/I;

Fallimento Spina Gino &
Geom. S S.r.l., in persona del curatore fallimentare pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Gabrielli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Cupra Marittima n. 44 del 27 ottobre 2008, di interpretazione autentica e adozione della variante parziale alla U.M.I. 50 del Piano di Recupero del centro storico di Marano;

- della deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Cupra Marittima n. 6 del 2 aprile 2009, di approvazione definitiva della variante parziale alla U.M.I. 50 del piano di Recupero del centro storico di Marano;

- dell'ivi menzionata nota della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio delle Marche di Ancona, prot. n. 1553 del 20 marzo 2009;

- nonché di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e conseguente ad oggi non conosciuto dai ricorrenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Impresa Edile Spina Gino e Geom. S S.r.l., del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, della Soprintendenza Beni Architettonici Marche e del Fallimento Spina Gino &
Geom. S S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2019 il dott. T C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’originaria ricorrente signora G ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, nella parte in cui il Comune di Cupra Marittima ha inteso fornire l’interpretazione autentica della scheda tecnica relativa all’Unità Minima di Intervento n. 50 (di seguito anche U.M.I. n. 50) allegata al Piano di Recupero del Centro Storico di Marano (di seguito anche P.R.C.S.).

2. Nel ricorso si espone quanto segue.

2.1. La signora G è proprietaria di una casa di civile abitazione ricadente alla Via del Castello n. 78, nel centro storico di Marano (che è la parte medievale del paese che si erge sull'omonimo colle) del Comune di Cupra Marittima.

La casa della ricorrente – che si affaccia su una strada comunale larga appena un metro - aveva di fronte il rudere di una palazzina costruita alla fine dell’Ottocento, parzialmente crollata e di cui restavano due piani, situata sempre in Via del Castello, al n. 45 (più precisamente, il prospetto nord-est dell'edificio della ricorrente correva parallelo al prospetto sud-est dell'edificio in rovina, dal quale lo separava la predetta stradina comunale). L’edificio de quo , alla data di adozione degli atti impugnati, era di proprietà della controinteressata ditta Spina.

2.2. Con deliberazione del Consiglio Comunale n. 8 del 26 febbraio 2004 veniva adottato il Piano di Recupero del Centro Storico - Nucleo di Marano, avente valore di variante all’allora vigente P.d.F. ed all’adottato P.R.G.

Il suddetto organismo edilizio diruto era stato inserito all'interno del detto Piano di Recupero come Unità Minima di Intervento n. 50 (in sigla U.M.I. n. 50) - Categoria di intervento RE3 (art. 11, comma 4, e art. 23 delle N.T.A.).

2.3. Con la nota prot. n. 12086 in data 21 luglio 2004 la Soprintendenza per i Beni Architettonici e il Paesaggio delle Marche impartiva prescrizioni in merito al Piano di Recupero, e, con specifico riguardo alla U.M.I. n. 50, autorizzava la ricostruzione della parte diruta del citato edificio, limitandola ad un solo piano (per cui l’edificio ricostruito doveva constare complessivamente di tre piani fuori terra), in modo da adeguarne l’altezza a quella degli edifici limitrofi.

Tale prescrizione veniva successivamente recepita e fatta propria dalla successiva nota prot. n. 5780 in data 19 maggio 2005 della stessa Soprintendenza, recante l’autorizzazione di cui all’art. 21, comma 4, del D.Lgs. n. 42 del 2004.

2.4. Il Piano di Recupero del Centro Storico di Marano veniva una prima volta adottato definitivamente con la deliberazione del Consiglio Comunale di Cupra Marittima n. 23 dell’11 luglio 2005, ma, a causa del decorso del termine di 180 giorni previsto dall'art. 26, comma 2, della L.R. n. 34/1992 e s.m.i., si rendeva necessaria la riadozione (disposta con la deliberazione consiliare n. 29 del 22 settembre 2005). L'approvazione definitiva del Piano veniva poi disposta con la deliberazione del Consiglio Comunale n. 6 del 28 gennaio 2006.

In base al combinato disposto fra gli artt. 11, comma 4, e 23 delle N.T.A. e la scheda tecnica relativa all’U.M.I. n. 50, per l’edificio in questione era prevista la ricostruzione su tre piani fuori terra.

2.5. Nel frattempo il Comune, senza aprire formalmente una pratica edilizia, in data 12 dicembre 2005 trasmetteva alla Soprintendenza una relazione presentata dalla ditta Spina (all’epoca non ancora proprietaria del compendio immobiliare de quo ) contenente documentazione integrativa ed approfondimenti tecnici relativi alla U.M.I. 50, nonché la richiesta di poter ricostruire l'edificio su quattro piani fuori terra.

Il Soprintendente reggente, contraddicendo le precedenti autorizzazioni, con nota prot. n. 19377 del 22 dicembre 2005 esprimeva parere preventivo favorevole.

La ditta Spina in data 10 gennaio 2006 stipulava l’atto di acquisto dell’immobile e in data 30 marzo 2006 presentava la domanda di rilascio del permesso di costruire, alla quale era allegato un progetto che prevedeva la costruzione di un edificio che nel prospetto nord-ovest si sviluppava su quattro piani fuori terra (e ciò nonostante l’approvato P.R.C.S. prevedesse per l’UMI n. 50 la ricostruzione di un edificio di tre piani fuori terra).

In data 26 ottobre 2006 il responsabile del Servizio Urbanistica del Comune, dopo aver acquisito, tra l’altro, i pareri della Commissione Edilizia integrata e della Soprintendenza, rilasciava alla ditta Spina il permesso di costruire n. 64/2006.

2.6. La signora G impugnava detto titolo edilizio e i presupposti pareri della C.E.C. e della Soprintendenza davanti a questo T.A.R. con ricorso iscritto al n. 204/2007 R.G.

Nonostante la proposizione del ricorso, la controinteressata completava la nuova costruzione, elevando la stessa di quattro piani fuori terra e con una notevole sporgenza in altezza rispetto agli edifici circostanti, il tutto in maniera non conforme alla scheda normativa allegata al Piano di Ricostruzione.

Questo Tribunale, con sentenza n. 1307/2008, ha accolto il ricorso, annullando il permesso di costruire n. 64 e dichiarando illegittimo anche il parere rilasciato dalla Soprintendenza con la nota prot. n. 5780 del 19 maggio 2005, nella parte in cui si autorizzava il Piano di Recupero concordando con la riduzione a tre piani dell'altezza dell'edificio compreso nella U.M.I. n. 50, ma facendo “riserva” di successivi approfondimenti ai fini della valutazione di una diversa soluzione progettuale (che prevedeva invece un’altezza di quattro piani). La sentenza n. 1307/2008 ha altresì accertato l'illegittimità dell'autorizzazione paesaggistica rilasciata con determinazione 13 giugno 2006, n. 19, perché essa si fondava sul citato parere n. 5780.

2.7. Successivamente il Comune, secondo la ricorrente in violazione della sentenza del T.A.R., con la deliberazione consiliare n. 44 del 27 ottobre 2008 ha adottato la variante parziale del P.R.C.S. - limitatamente alla U.M.I. n. 50 - prevedendo la possibilità di ricostruire l’immobile de quo su quattro piani e predisponendo in tal modo la base giuridica indispensabile per sanare l'intervento edilizio realizzato dalla ditta Spina.

La signora G, ritenendo illegittimo l’operato del Comune, ha presentato le sue osservazioni, opponendosi all'approvazione della variante parziale relativa alla U.M.I. n. 50.

Disattendendo tali osservazioni critiche (nonché analoghi rilievi mossi dal Settore Urbanistica ed Edilizia Residenziale della Provincia di Ascoli Piceno), il Comune, preso atto del parere della Soprintendenza espresso con la nota prot. n. 1553 del 20 marzo 2009, con deliberazione consiliare n. 6 del 2 aprile 2009 ha approvato definitivamente la citata variante parziale alla P.R.C.S.

3. Questi i motivi di ricorso:

a) eccesso di potere per errore e travisamento dei presupposti, sviamento dell’interesse pubblico e difetto di motivazione;
insufficienza ed erroneità dell’istruttoria, illogicità e contraddittorietà manifesta.

Con questo primo gruppo di censure parte ricorrente espone che:

- in primo luogo non risponde al vero quanto riportato nella proposta del responsabile del Servizio Urbanistica, recepita con le delibere impugnate, e cioè che l'edificio diruto di cui alla scheda U.M.I. n. 50 “ …risulta essere stato sempre composto da quattro piani fuori terra…. ” (tale affermazione era stata peraltro contestata anche nel corso della seduta del Consiglio Comunale da parte dei gruppi di minoranza). I resti di una sopraelevazione della muratura perimetrale a livello del quarto piano possono al più far pensare all’avvio di un progetto di sopraelevazione appena abbozzato ma mai portato a termine e, comunque, un’altezza limitata a tre piani fuori terra del prospetto nord è certamente più adeguata ad una quinta urbana che si adegui all'andamento altimetrico del suolo. Ciò è tanto vero che l’immobile, in sede di adozione e di approvazione del P.R.C.S., era stato ricollegato ad un preciso programma di ricostruzione definito dall'art. 11, comma 4, delle N.T.A. come categoria “RE 3 - Ricostruzione di organismi edilizi diruti con presenza di tracce di muri esistenti (sia esterni che interni)....“ e non alla diversa categoria “RE 2 - Ricostruzione di organismi edilizi diruti con presenza di porzioni strutturali significative (tali, ad esempio, da individuare l'altezza dell'edificio preesistente)....”. Tali norme generali sono state poi integrate con la norma particolare riportata nella specifica scheda normativa, onde limitare la ricostruzione dell’organismo edilizio diruto, privo di valenza storico-tipologica e di porzioni strutturali significative, a soli tre piani fuori terra e ripristinare dunque la compattezza della quinta urbana, di impronta medioevale, tipica del centro storico del borgo di Marano (al riguardo viene riportato uno stralcio della scheda relativa alla U.M.I. n. 50). Ne consegue che l’intervento edilizio assentito risultava incompatibile con il Piano di Recupero, in quanto la “ristrutturazione” sarebbe potuta avvenire solo rispettando la stessa volumetria e sagoma dell’edificio preesistente (che presentava solo la “traccia” dell'esistenza dei muri esterni per la limitata altezza di due piani fuori terra);

- è insussistente anche l’altro presupposto su cui si fonda la proposta del responsabile del Servizio Urbanistica, ossia la “riserva” contenuta nella citata nota prot. n. 5780/2005 della Soprintendenza (riserva che è stata poi sciolta con il parere prot. n. 19377 del 22 dicembre 2005), visto che tali atti endoprocedimentali sono stati entrambi annullati dal T.A.R. con la sentenza n. 1307/2008;

- né corrisponde a verità l’assunto secondo cui il T.A.R. avrebbe annullato in parte qua anche la scheda relativa all’U.M.I. n. 50, e ciò in quanto con il ricorso n. 204/2007 R.G. il Piano di Recupero non era stato in alcun modo impugnato (avendo al contrario la signora G dedotto il contrasto del permesso di costruire con il P.R.C.S.);

- sussiste quindi nella specie eccesso di potere per sviamento, avendo il Comune approvato una variante in nessun modo imposta dal pronunciamento del T.A.R. e finalizzata solo a sanare l’intervento edilizio realizzato dalla ditta Spina;

- ulteriore violazione è ravvisabile nell’assoluto difetto di motivazione circa la non condivisione dell’osservazione presentata dalla signora G (nonché di quella analoga formulata dalla Provincia);

b) violazione di legge;
violazione dell’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale e dell’art. 21- bis della legge n. 241 del 1990;
violazione del principio di retroattività.

Con questo secondo gruppo di censure la signora G evidenzia che:

- il Comune è incorso in evidente errore nel momento in cui ha ritenuto possibile procedere ad un’interpretazione autentica della scheda riferita alla U.M.I. n. 50, in quanto la modifica sostanziale del contenuto precettivo di una norma esula dal concetto di interpretazione della stessa. La modifica approvata potrebbe dunque avere al massimo efficacia ex nunc ;

- la giurisprudenza amministrativa ha più volte posto in rilievo che la regola di irretroattività dell'azione amministrativa è espressione dell’esigenza di garantire la certezza dei rapporti giuridici, oltreché del principio di legalità. Ulteriori limiti alla retroattività, in presenza di statuizioni provvedimentali che rivestono valenza regolamentare in quanto dirette a trovare applicazione ripetuta nel tempo ad un numero indeterminato di fattispecie, discende dalla regola di irretroattività degli atti a contenuto normativo dettata dall’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale, nonché dalla disciplina dell’art. 21- bis della L. n. 241 del 1990 e s.m.i.;

- la deliberazione consiliare n. 6 del 2 aprile 2009 risulta viziata anche per illegittimità derivata;

c) eccesso di potere per errore e/o travisamento dei presupposti, illogicità e contraddittorietà manifesta, difetto di motivazione ed elusione della sentenza del T.A.R. Marche n. 1307/2008.

Con questo terzo gruppo di censure parte ricorrente deduce l’illegittimità del parere della Soprintendenza contenuto nella nota prot. n. 1553 del 20 marzo 2009, visto che anch’esso si fonda sulla più volte citata riserva di cui alla nota prot. n. 5780/2005 e sul parere preventivo prot. n. 19377/2005 (atti annullati dal T.A.R.). La sentenza di annullamento, infatti, non soltanto elimina dal mondo giuridico l'atto amministrativo illegittimo ma contestualmente stabilisce le modalità per il legittimo riesercizio del potere, definisce la corretta sistemazione degli interessi e quindi determina - con valore precettivo per la successiva azione amministrativa - il contenuto concreto del dovere dell’amministrazione nel caso di specie.

Il nuovo parere contraddice, comunque, le prescrizioni paesaggistiche precedentemente dettate dalla stessa Soprintendenza in sede di formazione del Piano di Recupero, senza fornire alcuna motivazione in ordine all'intervenuto illogico mutamento di opinione.